Pubblicato il 11/12/2025

N. 09796/2025REG.PROV.COLL.

N. 06950/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6950 del 2024, proposto da Bari Pesca S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Saverio Profeta, con domicilio eletto presso lo studio A Placidi SR in Roma, via Barnaba Tortolini 30;

contro

Comune di Bari, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Chiara Lonero Baldassarra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 00763/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2025 il Cons. CA RA e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso di primo grado la Bari Pesca S.r.l. impugnava innanzi al T.a.r. per la Puglia sede di Bari il diniego definitivo opposto all’istanza di rilascio di permesso di costruire per la realizzazione di un programma costruttivo consistente in un intervento di demolizione e ricostruzione straordinaria di un immobile sito in Bari, ai sensi della Legge Regionale n. 14/2009 “Piano Casa”.

In particolare l’appellante presentava in dara 10 dicembre 2021 istanza di permesso di costruire per la ristrutturazione, con mutamento destinazione d’uso, di un immobile commerciale.

In data 20 gennaio 2022 il Comune comunicava preavviso di diniego, allegando l’inammissibilità del progetto, salva la dimostrazione dell’unità funzionale e strutturale delle opere realizzande.

La Bari Pesca trasmetteva ulteriori elaborati progettuali a sostegno della fattibilità dell’intervento, ma l’Ufficio tecnico in data 30 marzo 2022 trasmetteva ulteriore preavviso di diniego, chiedendo la verifica della distanza dal confine della strada.

Il Comune altresì chiedeva l’invio della documentazione necessaria al rilascio del titolo e segnatamente dell’attestato protocollo ITACA e della relazione relativa al calcolo degli standard o in alternativa alla monetizzazione in caso di indisponibilità delle aree da cedere.

Seguiva la presentazione di una ulteriore istanza in data 6 maggio 2022.

In data 13 gennaio 2023 la stessa Amministrazione formulava nuova richiesta di trasmissione della documentazione necessaria per il rilascio del titolo, menzionando anche la monetizzazione delle aree a standard e l’attestato di sostenibilità ambientale.

Intervenuta la declaratoria di incostituzionalità della proroga del piano casa pugliese con sentenza n. 17 del 10 febbraio 2023, il Comune adottava, in data 14.3.2023, preavviso di diniego finale, opponendo l’incompletezza dell’istanza alla data del 31.12.2021.

Seguiva in data 3 maggio 2023 l’adozione del diniego definitivo, nel quale il Comune indicava i documenti mancanti, costituiti dall’attestato di sostenibilità ambientale, dalla relazione relativa agli standard e dall’accertamento di compatibilità paesaggistica.

Avverso il diniego è insorta la Bari Pesca s.r.l. proponendo ricorso per chiederne l’annullamento dinanzi al T.a.r. per la Puglia sede di Bari, Sez. III, che con sentenza n. 763/2024, respingeva il gravame sulla scorta delle seguenti motivazioni:

- il Comune di Bari, nel contestare l’incompletezza della domanda, avrebbe legittimamente evidenziato la complessità dell’intervento, riguardante la demolizione e successiva ricostruzione di un edificio costituito da 28 ville a schiera duplex, con incremento volumetrico. Trattandosi di progetti edilizi modificati tre volte ma sempre presentati con documentazione mancante o non completa, non si sarebbe formato alcun silenzio assenso, anche tenuto conto del rispetto dei termini procedimentali da parte dell’Amministrazione, che tempestivamente rispondeva alle istanze della deducente con tempestivi preavvisi di diniego, senza mai superare il termine di legge.

Avverso tale sentenza ha interposto appello la Bari Pesca s.r.l. per chiederne la riforma in quanto errata in diritto.

Si è costituito in giudizio il Comune di Bari per chiedere la reiezione dell’appello in quanto infondato, con conferma integrale della sentenza appellata.

Alla udienza pubblica del 30 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione, previo deposito di memorie conclusive e di replica con cui le parti hanno ulteriormente illustrato le rispettive tesi difensive.

L’appello è infondato.

Bari Pesca S.r.l. ha chiesto la riforma della sentenza per le seguenti motivazioni:

1. Entro il termine di 30 gg. dalla presentazione dell’istanza l’Amministrazione non ha formulato alcuna richiesta di integrazione documentale, come prescritto dall’art. 20, comma 5, del d.P.R. n. 380 del 2001, pertanto l’istanza doveva ritenersi completa. In ogni caso il Comune avrebbe errato nel ritenere incompleta l’istanza di rilascio del permesso di costruire a motivo della mancanza di documenti ed asseverazioni che legittimamente possono essere acquisiti in sede istruttoria o che rilevano ai soli fini del rilascio del provvedimento finale. Inoltre i documenti richiesti dal Comune ed indicati per giustificare l’incompletezza dell’istanza in realtà o non sarebbero dovuti (come per l’accertamento di compatibilità paesaggistica) o sarebbero stati tempestivamente allegati alla domanda originaria (come per il certificato di sostenibilità ambientale).

2. Il Comune di Bari con le proprie memorie difensive avrebbe violato il divieto di integrazione in giudizio della motivazione, con riferimento alla dedotta modifica del progetto iniziale, ed il T.a.r. avrebbe errato nel ritenere ammissibile tale deduzione, peraltro ritenendola fondata ai fini della verifica del mancato rispetto del termine del 31.12.2021.

3. Il Ta.r. avrebbe omessa di pronunciarsi sulla doglianza con cui è stata dedotta la erroneità della richiesta dell’accertamento di compatibilità paesaggistica, non richiesto nel caso di specie.

Con memoria del 20 dicembre 2024 il Comune di Bari ha confutato i motivi di appello nei seguenti termini:

- Per considerare l’istanza “completa di ogni suo elemento” è necessario che la documentazione allegata alla domanda di "Permesso di Costruire in deroga" contenga anche la documentazione tecnica (relazione e planimetrie) idonea a determinare la quantità, qualità e accessibilità territoriale delle aree da cedere come standard, o, nel caso di richiesta di monetizzazione, la documentazione che consenta all'Amministrazione di valutare la sostituzione monetaria degli standard, qualora risulti impossibile reperire tali aree nel lotto di intervento. Tuttavia nel caso di specie mancava proprio la relazione tecnica del progettista che giustificava l’impossibilità di reperire gli standards nel lotto e motivava la richiesta di monetizzazione. Inoltre, non sarebbe mai stata presentata istanza di accertamento di compatibilità Paesaggistica, mentre la relazione semplificata sottoscritta dal Certificatore di Sostenibilità ambientale sarebbe stata trasmessa solo il 6 maggio 2022, ben oltre il termine massimo del 31.12.2021;

- gli interventi di demolizione e ricostruzione eseguiti ai sensi della L.R. 14/2009 in “Ulteriori Contesti Paesaggistici” di cui all’art. 38, comma 3 delle N.T.A. del P.P.T.R., sono sottoposti ad accertamento di compatibilità Paesaggistica pur non essendo ambiti sottoposti a tutela in senso stretto. L’area di progetto risulterebbe quindi a tutti gli effetti sottoposta a tutela paesaggistica;

- nessun legittimo affidamento può essere stato ingenerato dal Comune di Bari, dato che sin dall’avviso di pre-diniego è stato comunicato l’avvenuto ricorso del Governo alla Corte Costituzionale, informando della possibilità che la legge regionale, recante la proroga del termine di operatività del piano casa, potesse essere dichiarata incostituzionale.

A tali difese ha replicato l’appellante con memoria del 8.01.2025.

Tanto premesso in fatto l’appello è infondato.

In punto di diritto – in continuità con quanto osservato di recente dalla Sezione con sentenza n. 5508 del 2025 che si richiama quale precedente conforme ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d) c.p.a. - va rammentato preliminarmente quanto segue.

La l.r. n. 14/2009 ha introdotto misure straordinarie e urgenti a sostegno dell’attività edilizia e consente interventi anche in deroga agli strumenti urbanistici, entro termini ben definiti.

La legge regionale n. 20 del 12.08.2022, all’art. 9 recita “ le pratiche edilizie inoltrate e protocollate ai sensi della legge regionale 14/2009 presso gli sportelli unici per l’edilizia dei comuni pugliesi, prima della data del 29.07.2022, sono istruite secondo le prescrizioni della medesima legge regionale ”.

L’art. 7 della legge regionale n. 14 del 2009, nella versione modificata dalla L.R. 38/2021, fissava al 31 dicembre 2022 il termine ultimo per la presentazione “completa” delle istanze edilizie; prevedeva, inoltre, che “ tutti gli interventi previsti dalla presente legge sono realizzabili solo se la segnalazione certificata di inizio attività in alternativa al permesso di costruire o l’istanza per il rilascio del permesso di costruire risultano presentate, complete in ogni loro elemento, entro il 31 dicembre 2022 ”.

Tuttavia, l’estensione al 31 dicembre 2022 del termine di presentazione dell’istanza è stata dichiarata incostituzionale dalla Corte costituzionale con sentenza n. 17 del 10 febbraio 2023, con conseguente ripristino del termine precedente al 31 dicembre 2021.

Inoltre l’art. 5 della legge regionale n. 51 del 2017 ha ribadito che l’istanza deve essere completa “ in ogni suo elemento ” chiarendo che l’art. 7, comma 1, si interpreta nel senso che “ la data di presentazione dell’istanza per permesso di costruire, purché completa in ogni suo elemento, costituisce anche riferimento temporale per la determinazione della normativa edilizia regionale applicabile ai fini del rilascio del titolo ”.

Ne consegue che, ai fini dell’applicazione della disciplina straordinaria, è centrale il concetto di istanza “completa in ogni suo elemento”.

Tale completezza va valutata in funzione del tipo di intervento edilizio richiesto e della possibilità per l’Amministrazione di svolgere l’istruttoria in modo completo ed esaustivo.

Una domanda può considerarsi completa solo se corredata di tutti gli elementi identificativi dell’intervento e di quelli documentali idonei a consentire la valutazione del progetto nel suo complesso, senza possibilità di poter integrare gli elementi carenti nella successiva fase istruttoria: quest’ultima è infatti deputata alla verifica della sussistenza dei presupposti di legge per autorizzare l’intervento per come allegati e comprovati nell’istanza originaria: il tenore letterale della legge regionale infatti è perentorio nel senso di richiedere che l’istanza debba essere completa “in ogni suo elemento” sicchè in sede istruttoria possono essere richiesti chiarimenti o, al più, integrazioni di dettaglio, senza possibilità di presentare documentazione rilevante ai fini della identificazione del progetto o attestazioni richieste dalla legislazione statale e regionale quale condizione per la realizzabilità dell’intervento. La previsione regionale è chiaramente derogatoria rispetto all’art. 20, commaìi 4 e 5 del d.P.R. n. 380 del 2021 invocati dalla appellante che ammettono, per i procedimenti di rilascio ordinari, integrazioni documentali e modifiche progettuali di “modesta entità”.

Nel caso di specie la domanda presentata in data 10 dicembre 2021 deve ritenersi incompleta o comunque inidonea per stessa ammissione dell’appellante che l’ha abbandonata dopo il preavviso di rigetto del 20.1.2022; anche la nuova istanza del 12.2.2022 è stata abbandonata dopo il preavviso di rigetto del 30 marzo 2022; infine la domanda del 6 maggio 2022 ha ricevuto un preavviso di rigetto in data 14 marzo 2023 per poi essere respinta in via definitiva con diniego del 3 maggio 2023.

Dalla semplice sequenza che precede risulta evidente che entro il termine del 31 dicembre 2021 non sussisteva alcuna domanda completa in ogni suo elemento, come confermato dal fatto che il progetto è stato riformulato per ben due volte, con modifiche rilevanti di ordine sostanziale (cfr. p. 10 e 16 della memoria difensiva comunale del 20.12.2025) con conseguente inapplicabilità dell’art. 20, comma 4 del d.P.R. n. 380 del 2011 invocato dalla appellante (che parla di modifiche di “modesta entità”), sino ad arrivare alla istanza del 6 maggio 2022 quando però la legge sul piano casa non era più operativa.

Peraltro dal diniego del 3 maggio 2023 emerge che anche rispetto alla originaria domanda del 10.12.2021, alla data del 31.12.2021 mancava la seguente documentazione essenziale:

- accertamento di compatibilità paesaggistica;

- relazione tecnica, redatta dal progettista, che dimostra l’impossibilità di reperire gli standard nel lotto di intervento e giustifica la richiesta di monetizzazione, necessaria per la successiva valutazione da parte della Giunta - ai sensi dell’art. 5, comma 3, lett. b della l.r. n. 14/2009 - trasmessa solo in data 11.1.2023;

- attestato di sostenibilità ambientale – Protocollo Itaca, trasmesso solo in data 6.5.2022;

Giova evidenziare che le asseverazioni sul rispetto della normativa sul risparmio energetico e dei criteri di edilizia sostenibile sono richiesti per accedere alle premialità volumetriche dall’art. 4, comma 4, della legge regionale n. 14 del 2009, il c.d. protocollo ITACA, come pure l’attestato di sostenibilità ambientale e, in generale, la documentazione prescritta dalla legge regionale n. 13 del 2008

Il menzionato art. 4, comma 4, prevedeva infatti che: “ L’incremento volumetrico previsto dal presente articolo si applica a condizione che la ricostruzione venga realizzata secondo i criteri di edilizia sostenibile indicati dalla legge regionale 10 giugno 2008, n. 13 (Norme per l'abitare sostenibile). A tal fine, l'edificio ricostruito deve acquisire almeno il punteggio 2 nello strumento di valutazione previsto dalla L.R. n. 13/2008 e dotarsi della certificazione di cui all'articolo 9 della stessa legge prima della presentazione della segnalazione certificata di agibilità dì cui all’articolo 24 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (TUE), emanato con d.p.r. 380/2001 ”.

Lo stesso art. 1 della legge regionale n. 14 del 2009, tra le varie finalità, annovera quella del miglioramento della qualità energetica del patrimonio edilizio esistente.

Del resto l’asseverazione sul rispetto della normativa in materia di “efficienza energetica” è espressamente richiesta anche dall’art. 20, comma 1 del D.P.R. n. 380 del 2001 quale requisito essenziale della domanda a fini della operatività del dispositivo del silenzio assenso, il che significa che, in sua assenza, l’istanza deve ritenersi inconfigurabile (cfr. in termini Cons. Stato, sez. IV, 25 settembre 2024, n. 7768).

Alla luce di quanto precede non può essere condivisa la tesi di parte appellante secondo cui la documentazione relativa alla certificazione energetica potesse essere integrata in sede istruttoria trattandosi, al contrario, di condizione di configurabilità della stessa istanza che, per legge (art. 7, comma 1, l.r. n. 14 del 2009), doveva essere completa “in ogni suo elemento”.

Il fatto che siano previste una serie di asseverazioni ex post ai fini della presentazione della segnalazione certificata di agibilità non fa venir l’obbligo di predisporre già in sede di progettazione, e quindi di presentazione dell’istanza di rilascio del titolo edilizio, la relazione tecnica attestante il rispetto delle prescrizioni per il contenimento del consumo di energia degli edifici e dei relativi impianti termici (cfr. art. 8 del d. lgs. n. 192 del 2005 e art. 9, comma 1 nonché art. 11, comma 5 della l.r. n. 14 del 2009).

Deduce ancora l’appellante che il documento sarebbe stato comunque depositato tempestivamente in forma semplificata ma la trasmissione deve ritenersi comunque tardiva perché eseguita solo in data 6 maggio 2022 oltre il termine del 31.12.2021.

Alla luce di quanto precede non rilevano le contestazioni della appellante circa il carattere non necessario dell’accertamento di compatibilità paesaggistica poiché comunque risulta mancante ulteriore documentazione essenziale ai fini della completezza dell’istanza.

Resta in ogni caso ferma l’assenza della relazione relativa al rispetto degli standards o comunque alla verifica dei presupposti per la relativa monetizzazione, la cui carenza è di per sè dirimente per comprovare la incompletezza dell’istanza del 10.12.2021.

Parimenti irrilevante è la circostanza per cui il Comune avrebbe omesso di chiedere le necessarie integrazioni nel termine di trenta giorni di cui all’art. 20, comma 5, del d.P.R. n. 380 del 2001 – circostanza che a dire dell’appellante confermerebbe che in realtà non vi fosse alcuna carenza di requisiti essenziali da integrare – poiché la mancata richiesta di integrazioni non elide il dato della incompletezza dell’istanza alla data del 31 dicembre 2022: era infatti onere della parte istante curare che l’istanza fosse completa in ogni suo elemento essenziale nel termine indicato dall’art. 7 della legge regionale n. 14 del 2009, in vista di una verifica istruttoria che ben avrebbe potuto essere svolta anche successivamente a tale data, in ragione della non perentorietà dei termini di svolgimento del procedimento e della rilevanza del termine del 31 dicembre 2021 ai soli fini della presentazione dell’istanza, non anche della conclusione del procedimento.

Nessuna condotta contraddittoria può dunque essere imputata al Comune né dalla mancata tempestiva richiesta delle integrazioni necessarie può inferirsi presuntivamente la completezza dell’istanza, anche in ragione della specialità della disciplina regionale sul piano casa.

Inoltre poiché le carenze documentali e le modifiche progettuali emergono da una piana lettura complessiva degli atti del procedimento – che le hanno debitamente evidenziate - anche l’eccezione secondo cui il Comune avrebbe integrato la motivazione del diniego in giudizio è infondata, atteso che la motivazione, in una lettura sostanzialistica dell’istituto, ben può essere desunta anche dagli atti istruttori presupposti; la doglianza è in ogni caso non decisiva in quanto riferibile solo al tema delle modifiche sostanziali apportate via via al progetto, oltre il termine del 31 dicembre 2021, ma non alle carenze documentali oggetto di espressa menzione sia nel preavviso del 14 marzo 2023 che nel diniego del 3 maggio 2023.

Per completezza dev’essere segnalato che il diniego del 3 maggio 2023 evidenzia anche la violazione:

- dell’art. 3, comma 1 lett. d) del d.P.R. n. 380 del 2001, a mente del quale la rigenerazione urbana mediante incremento volumetrico e cambio di destinazione d’uso dev’essere prevista dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici che nella specie non contemplano tali interventi;

- dell’art. 31 delle NTA, per contrasto della proposta con la destinazione d’uso prevista per l’area di intervento.

Tali motivazioni non sono state contestate con il ricorso di primo grado.

Trattandosi di diniego plurimotivato, in presenza di un motivo di per sè sufficiente a giustificare il provvedimento negativo, la sua mancata contestazione comporta la stessa inammissibilità del ricorso di primo grado: non è tuttavia necessario sottoporre la questione, rilevabile d’ufficio, al contraddittorio tra le parti, stante la portata assorbente della infondatezza nel merito di tutti i motivi di appello, come sopra scrutinati.

Alla luce delle motivazioni che precedono l’appello deve conseguentemente essere respinto.

Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e condanna la società Bari Pesca s.r.l. alla rifusione, in favore del Comune di Bari, delle spese di lite del grado che si liquidano complessivamente in euro 4.000,00 oltre IVA, CAP e spese generali come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

GI BO, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

CA RA, Consigliere, Estensore

Paolo Marotta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA RA	GI BO

IL SEGRETARIO