Pubblicato il 19/05/2025

N. 04252/2025REG.PROV.COLL.

N. 03112/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3112 del 2022, proposto da UN AC, rappresentato e difeso dall’avvocato Lorenzo Coraggio, con domicilio eletto presso il suo studio, in Roma, viale Parioli 180

contro

Roma Capitale, in persona del sindaco in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Umberto Garofoli, con domicilio eletto presso gli uffici dell’avvocatura capitolina, in Roma, via del Tempio di Giove 21

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma (sezione seconda) n. 1402/2022

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Viste le memorie e tutti gli atti della causa;

Relatore all’udienza straordinaria ex art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm. del giorno 7 maggio 2025 il consigliere Fabio Franconiero, sulle istanze di passaggio in decisione delle parti;

e uditi per le parti gli avvocati Coraggio e Garofoli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’appellante indicato in intestazione domandava a Roma Capitale il condono edilizio, ai sensi dell’art. 32, commi 26 e seguenti, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (recante Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici ; convertito dalla legge 24 novembre 2003, n. 326), per quattro unità abitative dell’immobile di sua proprietà sito in via Olivola 8, realizzato in assenza di titolo a costruire. Le domande, aventi nn. 522808, 522809, 522810 e 522811 del 10 maggio 2004, avevano rispettivamente ad oggetto le unità censite a catasto fabbricati al foglio 350, mappale 2744, subalterni, 15, 16, 17 e 1.

2. All’esito del contraddittorio procedimentale con l’istante Roma Capitale si determinava negativamente, con coevi provvedimenti del 19 giugno 2013, nn. 428, 430, 431 e 432. I dinieghi erano motivati sul presupposto che la volumetria complessiva delle quattro unità immobiliari, pari a 1.247,30 mc, era eccedente rispetto al limite massimo di 600 mc previsto per quelle non adibite a prima casa, ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. b), n. 2), della legge regionale del Lazio 8 novembre 2004, n. 12 ( Disposizioni in materia di definizione di illeciti edilizi ). Veniva più nello specifico accertato che le quattro unità abitative, intestate ad un unico proprietario, dovevano essere considerate « una struttura unica per tutte le unità immobiliari », per la quale la cubatura « va quindi considerata nel suo complesso ». Era inoltre escluso che si potesse applicare il maggior limite di 900 mc, previsto per le unità immobiliari adibite a prima casa, a causa del difetto del requisito consistente nel « non possedere altre proprietà nel comune di residenza » (così nella nota comunale di prot. n. 37759 del 22 maggio 2013, di risposta alle controdeduzioni difensive ex art. 10- bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, dell’istante).

3. Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma l’istante impugnava i dinieghi di condono così motivati.

4. Ne deduceva l’erroneità per non avere considerato che le unità immobiliari compongono due corpi di fabbrica distinti e separati da un muro portante divisorio centrale; e che quelle poste al piano terra, per un volume totale pari a mc 737,28, sono sempre state destinate ad abitazione del ricorrente, come indicato e documentato nella domanda di condono. Assumeva che fosse pertanto applicabile il limite di cubatura di mc 1.800,00, derivante dal raddoppio di quello di mc 900,00, previsto dall’art. 2, comma 1, lett. b), n. 1), della legge regionale 8 novembre 2004, n. 12, per le unità immobiliari adibite a prima casa.

5. Il ricorso veniva respinto dall’adito Tribunale amministrativo con la sentenza i cui estremi sono indicati in intestazione.

6. Secondo la pronuncia di primo grado i dinieghi di condono si erano legittimamente fondati sul presupposto dell’unicità della costruzione in cui sono ubicate le unità immobiliari e sull’assenza dei requisiti necessari perché anche solo alcune di esse potessero essere considerate prima casa del richiedente la sanatoria. Sotto il primo profilo veniva attribuito rilievo al fatto che le unità immobiliari, pur separate, appartengono ad un unico proprietario e sono caratterizzate da « elementi tipologici principali unitari », proprie di un complesso edilizio unico. In relazione al maggior limite di cubatura previsto per le unità adibite a prima casa, premessa l’astratta riferibilità al solo richiedente la sanatoria e non già a terzi, era considerato dirimente in contrario il fatto che l’immobile « è articolato in più unità indipendenti solo una delle quali è adibita a prima casa ».

7. L’originario ricorrente ha proposto appello, con il quale ribadisce invece i profili di erroneità del provvedimento impugnato dedotti in primo grado.

8. Resiste Roma Capitale.

DIRITTO

1. Con un primo motivo l’appello oppone alla statuizione di rigetto dell’impugnazione contro i dinieghi di condono il duplice assunto secondo cui, da un lato, il regime dominicale delle unità immobiliari per le quali è stata domandata la sanatoria non avrebbe alcun rilievo in ordine all’unitarietà o meno di queste; e dall’altro lato che sotto il profilo strutturale - l’unico rilevante ai fini del rispetto del limite volumetrico utile al condono - le quattro unità abitative non integrerebbero un’unica struttura edilizia, come invece erroneamente supposto a fondamento dei dinieghi impugnati. A quest’ultimo riguardo viene in contrario ribadito che ciascuna unità è ubicata al piano terra e piano mansarda di due corpi di fabbrica separati da un muro portante divisorio centrale il quale renderebbe « completamente indipendenti le due costruzioni ». Si aggiunge sul punto che i corpi di fabbrica in questione hanno « quattro corti esclusive indipendenti (una di fronte ed una sul retro di ciascun corpo di fabbrica) e, per ciascun corpo di fabbrica, due rampe carrabili, due pertinenze, due scale di ingresso indipendenti e non comunicanti tra loro ». A supporto delle censure viene richiamata la circolare del Ministero dei lavori pubblici del 23 luglio 1960, n. 1820 ( Definizioni in materia di costruzioni edilizie ), secondo la quale ai fini del computo dei limiti volumetrici previsti dalla legislazione regionale deve intendersi « il copro di fabbrica ... e non già l’unità immobiliare »; e che si ha un fabbricato o edificio singolo quando questo sia separato da altre costruzioni « mediante muri che si elevano, senza soluzione di continuità, dalle fondamenta al tetto ». Se ne trae il corollario secondo cui ciascuna unità immobiliare per la quale è stato chiesto il condono avrebbe titolo per rientrare nel limite volumetrico per esso previsto, quand’anche si voglia considerare quello di 600 mc per ogni nuova costruzione, il quale andrebbe moltiplicato per due, ovvero per ciascun corpo di fabbrica. A questo riguardo, posto che il limite di 1200 mc sarebbe superato di poco (mc 1247,30), dovrebbe tenersi conto « che circa il 25% dei volumi realizzati era ed è tuttora destinata a prima abitazione del richiedente ».

2. Con un secondo motivo d’appello viene censurata la statuizione di rigetto della domanda di sanatoria dell’unità immobiliare adibita ad abitazione del ricorrente (di cui alla domanda avente n. prot. 522810/04), e che a questo riguardo non gioverebbe il richiamo alla circolare del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 7 dicembre 2005, n. 2699, priva di « valenza normativa » e come tale inidonea a costituire « un parametro la cui violazione comporti illegittimità del provvedimento che disattenda le relative indicazioni ». In contrario si deduce che la violazione della circolare sarebbe comunque sintomatica di illegittimità del diniego di condono sotto il profilo dell’« eccesso di potere per manifesta ingiustizia », e « per violazione dei principi della proporzionalità dell’azione amministrativa e del minor sacrificio per l’interesse privato ».

3. Le sopra sintetizzate censure sono infondate.

4. La sentenza di primo grado ha svolto su di esse un’incensurabile disamina. A fondamento del loro rigetto è stata correttamente applicata la giurisprudenza formatasi in materia, che in conformità al carattere straordinario del condono edilizio assegna al limite volumetrico normativamente previsto carattere assoluto e inderogabile; e che sulla base delle indicazioni rivenienti dalla sentenza della Corte costituzionale del 23 luglio 1996, n. 302, per evitare suoi possibili aggiramenti considera in linea di massima non percorribile in linea di principio l’approccio atomistico riferito a singole unità immobiliari, ancorché autonome dal punto di vista funzionale, di una costruzione rispondente ad un interesse soggettivamente unico (così, da ultimo: Cons. Stato, VI, 20 gennaio 2025, n. 396; in termini analoghi: Cons. Stato, II, 25 novembre 2024, n. 9451; VI, 22 gennaio 2024, n. 691; 20 novembre 2023, n. 9946; 20 aprile 2021, n. 3208; 1 febbraio 2021, n. 932; 25 gennaio 2021, n. 736; 12 gennaio 2021, n. 399; 12 novembre 2019, n. 7766). Rispetto alle regole di matrice giurisprudenziale elaborate con riguardo alla questione controversa assume invece carattere recessivo la sopra menzionata circolare del Ministero dei lavori pubblici del 23 luglio 1960, n. 1820, con la quale sono stati enunciati i « criteri generali ed ufficiali per la determinazione delle definizioni più sovente e largamente adoperate » (così nel preambolo), da adattare poi ai singoli ambiti di disciplina normativa del settore delle costruzioni edilizie in relazione alle relative finalità.

5. Quindi, i principi di matrice giurisprudenziale ora richiamati sono evidentemente applicabili alla fattispecie controversa. Come sopra esposto, all’esito dell’istruttoria procedimentale l’amministrazione capitolina ha infatti accertato, sulla base dell’« elaborato grafico prodotto in allegato alle controdeduzioni » presentate dal richiedente il condono, in risposta ai preavvisi di rigetto ex art. 10- bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, sulle relative istanze, che il compendio immobiliare consiste in « una struttura unica per tutte le unità immobiliari e non strutture indipendenti separate tra loro mediante “muri che si elevano, senza soluzione di continuità, dalle fondamenta al tetto” » (così nella sopra citata nota comunale prot. n. 37759 del 22 maggio 2013). Coerente, oltre che conforme alla giurisprudenza poc’anzi richiamata, è la conclusione ricavata dal presupposto di fatto così accertato, sulla base di elementi di carattere tecnico forniti dallo stesso interessato, e cioè che la cubatura va considerata « nel suo complesso », per cui quella di 1247,30 mc del compendio immobiliare di proprietà di quest’ultimo eccede i limiti previsti dall’art. 2, comma 1, lett. b), della legge regionale 8 novembre 2004, n. 12, con conseguente impossibilità della sua sanatoria.

6. A ciò va aggiunto che il compendio immobiliare appartiene al ricorrente e che le quattro domande di condono a suo tempo presentate sono riferite ad unità immobiliari del medesimo edificio, secondo quanto dallo stesso riferito, ed esse sono state adibite ad abitazione propria e dei suoi familiari (ex moglie e figli). Pertanto, considerato nel suo complesso il fabbricato risulta eccedente l’esigenza abitativa del solo richiedente il condono al ricorrere della quale è consentita l’applicazione del maggior limite volumetrico di 900 mc.

7. Per quanto sopra esposto non ha invece rilievo al riguardo il fatto che queste siano fisicamente separate da un muro divisorio verticale, corrispondente all’intera altezza dell’edificio, e che quindi ciascun piano terreno e primo siano autonomi rispetto alle corrispondenti opposte unità immobiliari. La circostanza, sulla cui base in sede di contraddittorio procedimentale il tecnico di parte ha prospettato l’esistenza di « due fabbricati costruiti in aderenza », trascura che come accertato dalla sentenza di primo grado l’interno compendio immobiliare ha caratteristiche costruttive unitarie ed è stato realizzato ad iniziativa del singolo ricorrente, che ne è il proprietario. Ne deriva, in senso convergente con il dato sopra esaminato di carattere dominicale, e della conseguente imputabilità dell’iniziativa edilizia ad un unico interesse soggettivo, che la volumetria realizzata va considerata nel suo complesso, con le conseguenze sopra esposte. E ciò, peraltro, quand’anche si voglia considerare il maggior limite di 900 metri cubi, previsto nel caso in cui si tratti di unità immobiliare « adibita a prima casa di abitazione del richiedente nel comune di residenza », ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. b), n. 1), della più volte richiamata legge regionale 8 novembre 2004, n. 12.

8. Per i medesimi rilievi finora svolti non è percorribile nemmeno l’ipotesi prospettata in via subordinata, oggetto del secondo ordine di censure di cui si compone il presente appello, di considerare sanabile quanto meno l’unità stabilmente destinata dal ricorrente a propria abitazione. L’assunto incorre nuovamente nell’errore di considerare in modo separato unità immobiliari facenti parte di una costruzione unitaria, avente consistenza volumetrica maggiore rispetto a quella massima sanabile in base alla legislazione sul condono edilizio.

9. L’appello deve quindi essere respinto. Le spese di causa sono regolate secondo soccombenza e liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza di primo grado.

Condanna l’appellante a rifondere a Roma Capitale le spese di causa, liquidate in € 4.000,00, oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO