Pubblicato il 07/04/2026

N. 02768/2026REG.PROV.COLL.

N. 08580/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8580 del 2024, proposto da Blusolar Castelfrentano s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della cultura e Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica, ciascuno in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Sezione II) n. 458 del 9 aprile 2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della cultura e del Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 il consigliere OF AM;

Viste le conclusioni delle parti, come da verbale.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

- dal decreto n. 469 del 10 ottobre 2023 assunto dal Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica - MASE - Direzione generale valutazioni ambientali di concerto, con il Ministero della cultura - MIC - Soprintendenza speciale per il PNRR, e recante “giudizio negativo di compatibilità ambientale” su un progetto volto alla costruzione ed all'esercizio di un impianto di produzione di energia elettrica da fonte fotovoltaica della potenza di 23,482 MW e di un sistema di accumulo di energia di 10 MW da realizzarsi nella zona industriale del Comune di Candela (FG), con opere di connessione ricadenti nei Comuni di Candela, Deliceto (FG) e OL Satriano (FG);

- da ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguenziale e, in particolare: dal parere tecnico istruttorio negativo del MIC - Soprintendenza speciale per il PNRR prot. n. 16013 del 31 luglio 2023, dal parere negativo espresso dalla Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio - ABAP- per le Province di Barletta-Andria-Trani e Foggia con nota prot. n. 6640 del 13 giugno 2022 e dalla nota prot. n. 4855 del 3 aprile 2023 del Servizio II della Direzione generale ABAP e dagli artt. 89 e 91 delle NTA e della normativa di cui alla sezione C2 - obiettivi di qualità paesaggistica e territoriale per l'ambito paesaggistico “Tavoliere” del PPTR.

2. Tali provvedimenti sono stati impugnati con ricorso dinanzi al T.a.r. per la Puglia dalla Blusolar Castelfrentano s.r.l., società presentatrice del progetto, sulla base dei seguenti motivi:

a) violazione, falsa ed erronea interpretazione ed applicazione degli artt. 26, comma 2, del d.lgs. 42/2004 e 5, comma 2, lett. c- bis , della l. n. 400/1988, eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto e diritto, illogicità ed irragionevolezza dell’azione amministrativa, sviamento di potere, carenza istruttoria;

b) violazione, falsa ed erronea interpretazione ed applicazione degli artt. 26, comma 2, del d.lgs. n. 42/2004 e 5, comma 2, lett. c- bis, della l.n. 400/1988, eccesso di potere per erronea presupposizione in diritto. Illogicità ed irragionevolezza dell’azione amministrativa, sviamento di potere, carenza istruttoria;

c) violazione, falsa ed erronea interpretazione ed applicazione degli artt. 26, commi 1 e 2, del d.lgs. 42/2004, 7 bis , comma 4, e 25, comma 2 bis , del d.lgs. n. 152/2006, 5, comma 2, lett. c- bis, della l. n. 400/1988, della legge di riforma costituzionale n. 1/2022 e dell’art. 9 della Cost., del regolamento UE n. 2577/2022, violazione del principio di massima diffusione delle FER, eccesso di potere per erronea presupposizione in diritto, illogicità ed irragionevolezza dell’azione amministrativa, sviamento di potere;

d) violazione, falsa ed erronea interpretazione ed applicazione dell’art. 25, commi 2 bis e 7, del d.lgs. 152/2006, 2, comma 8 bis, 14 bis e 17 bis, comma 3, della l. 241/1990, violazione del principio dell’acquisizione per silentium del concerto in materia paesaggistica e culturale, eccesso di potere per erronea presupposizione in diritto, illogicità ed irragionevolezza dell’azione amministrativa, sviamento di potere;

e) violazione, falsa ed erronea interpretazione ed applicazione dell’art. 10 bis della l. 241/1990, violazione delle garanzie minime del giusto procedimento, eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto e diritto, carenza istruttoria, illegittimità in via derivata;

f) violazione, falsa ed erronea interpretazione ed applicazione dell’art. 1, comma 2 bis , della l. 241/1990, violazione del principio del dissenso costruttivo, eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto e diritto, carenza istruttoria, illegittimità in via derivata;

g) violazione, falsa ed erronea interpretazione ed applicazione degli obiettivi di qualità previsti dal PPTR per l’ambito paesaggistico “Tavoliere”, nonché degli artt. 82, comma 2, lett. a7., 89 e 91 della NTA del medesimo PPTR, eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto e diritto, carenza istruttoria, illegittimità in via derivata.

3. Con la sentenza n. 458 del 9 aprile 2024 il T.a.r. per la Puglia ha respinto il ricorso, compensando tra le parti le spese di lite.

4. L’originaria ricorrente ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, lamentandone numerosi profili di erroneità.

5. Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica e il Ministero della cultura, deducendo l’infondatezza di tutte le doglianze avversarie.

6. Con memoria depositata il 17 novembre 2025 l’appellante ha ulteriormente sviluppato le sue argomentazioni, insistendo nelle conclusioni già formulate.

7. All’udienza pubblica del 18 dicembre 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

8. Nella sentenza appellata il T.a.r. per la Puglia ha respinto il ricorso, ritenendo che il Ministero della cultura, nel parere negativo espresso sul progetto della ricorrente, avesse esercitato le sue prerogative istituzionali, rilevando “ plurimi profili di criticità del progetto”, che sarebbe andato ad interferire con “numerose componenti paesaggistiche (geomorfologiche, idrologiche, botanico-vegetazionali) oltre che storico-culturali ed insediative…” ed, in particolare, con un’area caratterizzata da “alto indice di significatività archeologica” (costituente, però, solo una delle ragioni di incompatibilità con la salvaguardia del territorio). Il T.a.r. nella sua pronuncia ha, altresì, reputato giustificato il mancato ricorso da parte del Ministero dell’ambiente, per superare il parere negativo del Ministero della cultura, al Consiglio dei Ministri, valutato ininfluente l’omissione del preavviso ex art. 10- bis della legge n. 241/1990 rispetto al suddetto parere sfavorevole e giudicato, comunque, corretto il bilanciamento degli interessi effettuato dall’Amministrazione che aveva condotto, nel caso in questione, ad una determinazione negativa circa la compatibilità ambientale del progetto.

9. Con i primi due motivi la società appellante ha lamentato l’erroneità di tale decisione, nella quale il T.a.r., “pur dichiarando di condividere l’orientamento di cui alle sentenze richiamate nel ricorso introduttivo del giudizio di primo grado in punto di non vincolatività del parere espresso dal MIC anche ex art 26 comma 2 del d.lgs. n. 42/2004” , avrebbe finito per “richiamare acriticamente (proprio) il medesimo parere”, pure se tardivo, facendo riferimento all’interferenza delle opere ricomprese nell’impianto con la tutela di una villa romana in località Giardino, oggetto di espressa rinuncia da parte sua, e pretermettendo, al contempo, la valenza di interesse pubblico, anche ai fini ambientali, della produzione di energia da fonti rinnovabili.

10. L’appellante ha, inoltre, osservato che, anche ove non si fosse voluta riconoscere l’obbligatorietà per l’Amministrazione procedente del ricorso al Consiglio dei Ministri ed allo strumento offerto dall’art. 5, comma 2, lett. c- bis della legge n. 400/1988 per il superamento dell’avviso negativo espresso dal MIC, la valutazione finale sulla compatibilità ambientale del progetto sarebbe, comunque, spettata al MASE, che avrebbe dovuto fornire nel provvedimento definitivo una congrua motivazione della determinazione assunta.

11. Con il terzo ed il quarto motivo la società ricorrente ha dedotto la rilevanza dell’omissione del preavviso di rigetto rispetto al parere del MIC, che le avrebbe precluso di rappresentare tempestivamente ed efficacemente all’Amministrazione le sue ragioni, rinunciando “sin da subito alla parte del progetto interferente con il bene Villa romana”, e la mancata indicazione, da parte del medesimo Ministero della cultura, di soluzioni realizzative eventualmente compatibili con gli interessi tutelati, in grado di portare all’ammissibilità, sia pure con modifiche, dell’impianto proposto. Confutando il giudizio sfavorevole formulato dal MIC, la società appellante ha, inoltre, affermato l’inesistenza di qualsiasi interferenza tra la realizzazione del suo progetto, come modificato, e la salvaguardia dei valori ambientali e paesaggistici, essendo l’impianto, in ogni caso, destinato ad inserirsi in un contesto industriale già caratterizzato dalla presenza di infrastrutture e vie di comunicazione.

12. Tali censure sono in parte fondate e devono essere accolte, ai sensi e nei limiti di seguito illustrati.

13. Meritevoli di condivisione devono essere riconosciute, preliminarmente, le doglianze volte ad evidenziare il difetto di motivazione del provvedimento conclusivo del procedimento, nel quale il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, dopo aver richiamato i diversi pareri acquisiti e le relative integrazioni, ha mostrato di basare essenzialmente la sua decisione sull’osservazione, contenuta nel parere del MIC, per cui “la realizzazione dell’impianto nell’area della Villa romana in località Giardino tutelata con decreto di vincolo n. 147 del 28/04/2023 (avrebbe determinato) la perdita del valore storico-culturale del bene medesimo ” e sulla conclusione, apparentemente tratta dal medesimo MIC proprio dalla suddetta circostanza, per cui “il progetto in questione non (sarebbe stato) in alcun modo compatibile con le esigenze di protezione di tale bene culturale e non…compatibile con la tutela archeologica, né con la tutela del paesaggio per le motivazioni espresse nel parere del 31/07/2023”.

14. Alla luce della tardività del parere del MIC - riconosciuta anche dal T.a.r. nella sentenza appellata - del contenuto delle osservazioni prodotte dalla società richiedente nel corso del procedimento ed, in particolare, della rinuncia a tutte le opere interferenti con la tutela della Villa romana, che l’aveva condotta a riformulare la sua proposta progettuale, nonché del parere favorevole della Commissione tecnica PNRR – PNIEC, la motivazione suddetta risulta, come anticipato, inidonea a supportare la validità della decisione di incompatibilità ambientale del progetto, non riuscendo a dare conto delle concrete ragioni della valutazione di assoluta inconciliabilità dell’opera con la salvaguardia dei valori del territorio, nonostante le modifiche apportate dall’interessata.

15. Come già precisato, poi, dalla Sezione in più occasioni (cfr. ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 4 febbraio 2025 n. 867) “relativamente all'art. 26, comma 2, del d.lgs. n. 42 del 2004 (come sostituito dall'art. 26, comma 3, del d.lgs. 16 giugno 2017, n. 104), secondo cui <<Qualora prima dell'adozione del provvedimento di valutazione di impatto ambientale risulti che il progetto non è in alcun modo compatibile con le esigenze di protezione dei beni culturali sui quali esso è destinato ad incidere, il Ministero si pronuncia negativamente e, in tal caso, il procedimento di valutazione di impatto ambientale si conclude negativamente>>, in senso contrario alle deduzioni del Ministero soccorre l'interpretazione sistematica. Il comma 1 del medesimo art. 26 ribadisce, infatti, che <<Per i progetti da sottoporre a valutazione di impatto ambientale, il Ministero si esprime ai sensi della disciplina di cui agli articoli da 23 a 27-bis del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152>> (e) inoltre, ai sensi dell'art. 25 del Codice dei beni culturali, <<1. Nei procedimenti relativi ad opere o lavori incidenti su beni culturali, ove si ricorra alla conferenza di servizi, l'assenso espresso in quella sede dal competente organo del Ministero con dichiarazione motivata, acquisita al verbale della conferenza e contenente le eventuali prescrizioni impartite per la realizzazione del progetto, sostituisce, a tutti gli effetti, l'autorizzazione di cui all'articolo 21. 2. Qualora l'organo ministeriale esprima motivato dissenso, la decisione conclusiva è assunta ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di procedimento amministrativo…>>. Il complesso delle richiamate disposizioni effettua un rinvio dinamico alla disciplina in materia di Conferenza di servizi sincrona ed alle ipotesi di dissenso. Torna pertanto in rilievo il già richiamato art. 14-quinquies della l. n. 241 del 1990 secondo cui a fronte di opinioni dissenzienti, se non viene raggiunta una soluzione condivisa, l'Ente, purché abbia espresso in modo inequivoco il proprio motivato dissenso, ha la facoltà di proporre opposizione al Presidente del Consiglio dei Ministri avverso la determinazione conclusiva; il Consiglio dei Ministri potrà o confermare la decisione della Conferenza di servizi, ovvero accogliere (anche parzialmente) l'opposizione. In materia, si è espressa più volte la Corte di Cassazione, osservando che <<la confluenza della procedura nelle modalità della conferenza di servizi comporta che, nella dialettica degl'interessi coinvolti, il parere negativo opposto da una delle Amministrazioni partecipanti non può produrre l'effetto di impedire la prosecuzione del procedimento, ma svolge una mera funzione di rappresentazione degli interessi affidati alla tutela dell'ente che lo esprime, ed è conseguentemente rimesso alla valutazione discrezionale dell'autorità decidente, la quale rimane libera di recepire o meno quanto osservato nel parere>>; con la conseguenza che <<il complessivo quadro normativo conduce a ritenere che anche il parere negativo del MI, pur se espresso D.Lgs. n. 42 del 2004, ex art. 26, comma 2 cit., in quanto confluente nell'ambito procedurale della conferenza di servizi, debba ritenersi superabile o, comunque, non direttamente ostativo, non precludendo, di per sé, il successivo sviluppo del procedimento>> (Cass. civ., Sez. Unite, ordinanza 14 aprile 2023, n. 10054). In considerazione del quadro normativo di riferimento, come interpretato dalla Suprema Corte e da questa Sezione, può dunque affermarsi che la conclusione negativa motivata puramente e semplicemente sul diniego del Ministero della cultura risulta illegittima, dovendosi ritenere che <<anche il parere negativo del MI … debba ritenersi superabile o comunque non direttamente ostativo>>”.

16. In base alle ricordate premesse, la determinazione impugnata in primo grado, nella quale il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica appare essersi limitato ad aderire al parere, pur tardivo, del Ministero della cultura, senza in alcun modo aggiornare la sua valutazione alle rilevanti modifiche apportate dalla società ricorrente alla sua proposta, nel senso dell’eliminazione dei profili di interferenza segnalati, risulta illegittima, non avendo l’Amministrazione procedente né esposto con chiarezza gli elementi che la facevano propendere in ogni caso per un giudizio sfavorevole, né inteso far ricorso allo strumento offerto dalla legge n. 400/1988 per superare la complessa situazione di contrasto tra valutazioni di segno opposto comunque venutasi a creare.

17. In conclusione, l’appello deve, perciò, essere accolto, con accoglimento, in riforma della sentenza appellata, del ricorso proposto in primo grado ed assorbimento di ogni altra doglianza, salvo il potere-dovere dell’Amministrazione di provvedere nuovamente sull’istanza della ricorrente nel rispetto di quanto contenuto nella presente decisione.

18. Per la complessità e la particolarità delle questioni trattate le spese del doppio grado possono essere compensate, sussistendone giusti motivi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado ed annulla il provvedimento impugnato.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IN IL, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

OF AM, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OF AM	IN IL

IL SEGRETARIO