Pubblicato il 18/04/2025

N. 03397/2025REG.PROV.COLL.

N. 00044/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale -OMISSIS-, proposto da -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’Avvocato Enzo Napolano, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

contro

Comune di -OMISSIS-, in persona del suo legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocato Giuliano Agliata, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del TAR -OMISSIS-, Sez. II, n. -OMISSIS- del -OMISSIS- (non notificata)

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 marzo 2025 il Consigliere Michele Tecchia, e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

FATTO

1. L’odierna appellante espone di aver acquistato - con contratto di compravendita del 7 gennaio 2002 - un appezzamento di terreno di mq 1198 sito in -OMISSIS- (contraddistinto al catasto al foglio n. 2, particella n. -OMISSIS-) dalla dante causa -OMISSIS-. (nel prosieguo anche “-OMISSIS-”). In relazione al medesimo terreno la -OMISSIS- aveva originariamente ottenuto la concessione edilizia n. -OMISSIS-, per la realizzazione di un’azienda zootecnica con uffici ed annesse residenze.

2. Al termine dei lavori per la realizzazione della struttura principale, il Comune rilevava, con verbale del -OMISSIS-, talune difformità parziali non essenziali rispetto al titolo, con la conseguenza che il cantiere veniva sottoposto a sequestro e i lavori venivano sospesi.

3. Dopo il dissequestro dell’area per prescrizione del relativo procedimento penale, l’odierna appellante si riattivava per la ripresa dei lavori e in tal modo veniva a conoscenza, soltanto in data 28 ottobre 2014, dell’esistenza dell’ordinanza n. -OMISSIS-, mai notificata.

Detta ordinanza recava il seguente titolo: “ rettifica ordinanza n.-OMISSIS- ad oggetto “ordinanza di sospensione, divieto di disporre dei suoli e delle opere e contestuale annullamento della C.E. n. -OMISSIS-” ”. Il contenuto dispositivo di tale ordinanza era il seguente:

“ VISTA la propria ordinanza n.-OMISSIS- ad oggetto “ordinanza di sospensione, divieto di disporre dei suoli e delle opere e contestuale annullamento della C.E. n. -OMISSIS-”, che puntualmente individuava le aree oggetto dell’acquisizione;

VERIFICATO che nella parte ordinatoria ed in quella dispositiva del testo della suddetta ordinanza per mero errore materiale sono state indicate quale aree di riferimento, per il provvedimento di divieto di disposizione dei suoli e dei manufatti e per il provvedimento di acquisizione, le aree identificate al Catasto Terreni al foglio 2 p.-OMISSIS- mentre le aree di riferimento sono quelle identificate al Catasto Terreni al foglio 2 p.-OMISSIS--OMISSIS-;

CONSIDERATO, quindi, necessario procedere ad una formale rettifica dell’Ordinanza già emanata al fine di correggere il suddetto errore materiale;

Tutto ciò premesso

DISPONE

1. Di rettificare, per i motivi espressi in premessa, la propria ordinanza n.-OMISSIS-, con particolare riferimento alla parte ordinatoria e al dispositivo, intendendosi quali aree di riferimento quelle identificate al Catasto Terreni al foglio 2 p.-OMISSIS--OMISSIS- anziché quelle erroneamente indicate al Catasto Terreni foglio 2 p.-OMISSIS-

2. Di richiamare e di riapprovare, a seguito della correzione sopra indicata, l’intero dispositivo della suddetta ordinanza a seguito della correzione così approvata: a. L’acquisizione delle aree e degli edifici insistenti sulle stesse, identificate al Catasto Terreni al foglio 2 p.lla -OMISSIS-, ai sensi dell’art. 30 comma 7 e pertanto la trascrizione nei registri immobiliari ”.

4. Con la citata ordinanza del 2014, pertanto, il Comune si limitava a rettificare una precedente ordinanza del 2008 mai comunicata alla ricorrente, con cui era stata disposta – sul presupposto fattuale dell’accertamento di una lottizzazione abusiva di terreni – la sospensione dei lavori e il divieto di disporre dei suoli e delle opere ivi presenti ex art. 30, commi 7 e 8, d.P.R. n. 380 del 2001 (il comma 7 prevede, infatti, che “ Nel caso in cui il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale accerti l’effettuazione di lottizzazione di terreni a scopo edificatorio senza la prescritta autorizzazione, con ordinanza da notificare ai proprietari delle aree ed agli altri soggetti indicati nel comma 1 dell’articolo 29, ne dispone la sospensione. Il provvedimento comporta l’immediata interruzione delle opere in corso ed il divieto di disporre dei suoli e delle opere stesse con atti tra vivi, e deve essere trascritto a tal fine nei registri immobiliari ”, mentre il comma 8 prevede che “ Trascorsi novanta giorni, ove non intervenga la revoca del provvedimento di cui al comma 7, le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del comune il cui dirigente o responsabile del competente ufficio deve provvedere alla demolizione delle opere. In caso di inerzia si applicano le disposizioni concernenti i poteri sostitutivi di cui all’articolo 31, comma 8 ”).

L’ordinanza del 2008 (mai comunicata alla ricorrente) si basava su un precedente atto di annullamento in autotutela della concessione edilizia n. -OMISSIS-, con cui la -OMISSIS- era stata inizialmente autorizzata (in virtù di una convenzione di lottizzazione) ad eseguire i lavori di realizzazione dell’azienda zootecnica con uffici ed annesse residenze.

5. L’ordinanza del 2008, tuttavia, non aveva correttamente identificato le particelle oggetto di confisca, sicché con l’ordinanza n.-OMISSIS- l’Amministrazione comunale, adducendo un mero errore materiale, disponeva l’acquisizione della particella n. -OMISSIS- di proprietà della ricorrente.

6. Conseguentemente, con ricorso allibrato al RG -OMISSIS-, l’odierna appellante ha impugnato dinanzi al TAR -OMISSIS- la suddetta ordinanza n.-OMISSIS- (e la presupposta ordinanza del 2008) chiedendone l’annullamento. Il ricorso era affidato ai seguenti motivi:

a) “ VIOLAZIONE DELL'ART. 7 DELLA L. N. 241/90 - ECCESSO DI POTERE - SVIAMENTO - CARENZA ASSOLUTA DI MOTIVAZIONE - DIFETTO DI ISTRUTTORIA - FALSO SUPPOSTO IN FATTO - TRAVISAMENTO DEI FATTI - ILLOGICITÀ MANIFESTA - IRRAGIONEVOLEZZA - ALTRI PROFILI ”. Con tale motivo, la ricorrente si doleva, in estrema sintesi, del fatto che l’intera sequenza procedimentale sfociata dapprima nell’atto di annullamento in autotutela della concessione edilizia del 2001 e poi nel successivo ordine di sospensione dei lavori e divieto di disporre dei suoli con conseguente acquisizione di diritto del lotto al patrimonio disponibile comunale (così come emerge dall’ignota ordinanza del 2008 e dalla successiva ordinanza di rettifica del 2014) si sarebbe svolta in difetto di partecipazione della stessa ricorrente, in quanto quest’ultima non avrebbe mai ricevuto la comunicazione di avvio dell’intero procedimento amministrativo ex art. 7 della legge n. 241 del 1990; e ciò benché la ricorrente fosse la proprietaria del lotto in questione a far data dal 2002. Soggiungeva in proposito la ricorrente che i provvedimenti impugnati presupponevano l’accertamento di fatti complessi ed eterogenei, ciò che avrebbe reso necessario, quindi, l’apporto partecipativo e collaborativo della stessa ricorrente, tanto più se si considera che nel caso di specie “ il terreno di proprietà -OMISSIS-accede direttamente dalla pubblica via (Corso Europa) e non ha in alcun modo beneficiato della realizzazione di altre strade realizzate dai proprietari dei fondi retrostanti ”, con la conseguenza che il lotto della ricorrente sarebbe stato, in tesi, escluso dal processo di lottizzazione abusiva in contestazione;

b) “ VIOLAZIONE DELL'ART. 3 DELLA L. N. 241/90 - FALSA APPLICAZIONE DELL'ART. 21 NONIES DELLA L. N. 241/90 - ECCESSO DI POTERE - IRRAGIONEVOLEZZA - TRAVISAMENTO DEI FATTI - DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA - ALTRI PROFILI ”. Con tale motivo, la ricorrente si doleva del difetto di motivazione dell’ordinanza n. -OMISSIS-, atteso che la stessa – esaurendosi nella mera rettifica parziale di un precedente provvedimento del 2008 – non reca la benché minima indicazione degli specifici presupposti di fatto e di diritto che avrebbero spinto il Comune ad annullare in autotutela la concessione edilizia e ad imporre la sospensione dei lavori e il divieto di disposizione dei suoli;

c) “ FALSA INTERPRETAZIONE ED APPLICAZIONE DELL'ART. 30 DEL D.P.R. N. 380/2001 - ECCESSO DI POTERE - ERRONEITA' NEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO - ILLOGICITA' MANIFESTA - ALTRI ASPETTI ”. Con tale motivo, infine, la ricorrente si doleva nuovamente del difetto di motivazione dell’ordinanza n. -OMISSIS- ed insisteva sull’assenza dei presupposti della lottizzazione abusiva nel suo specifico caso, atteso che: (i) “ non v’è traccia, a servizio del lotto in questione, di alcuna opera di urbanizzazione primaria che lasci presumere un intento lottizzatorio ”; (ii) “ l’appezzamento di terreno su cui sorge il manufatto in corso di realizzazione è prospiciente la pubblica via (Corso Europa) ed ha accesso diretto dalla strada senza alcuna necessità di beneficiare o di giovarsi delle strade di penetrazione realizzate dai proprietari dei fondi limitrofi ”; (iii) “ l’esistenza di un manufatto realizzato in presenza di un titolo abilitativo valido ed efficace nonché l’assenza di opere di urbanizzazione a servizio del lotto che dimostrino la volontà di trasformazione urbanistica dell’area in sostituzione della potestà pianificatoria del Comune sconfessa ogni possibilità ipotesi di lottizzazione che, almeno per quanto concerne la posizione della ricorrente, appare del tutto destituita di fondamento, se non sulla scorta di indimostrate congetture e meri processi alle intenzioni, anche tenuto conto della morfologia del fondo e del suo accesso diretto alla strada pubblica ”.

7. Il Comune intimato si è costituito in resistenza nel giudizio di primo grado, instando per la reiezione del ricorso.

8. In vista dell’udienza di smaltimento del 20 ottobre 2020 dinanzi al TAR -OMISSIS-, il Comune intimato depositava in atti una memoria ex art. 73 c.p.a. da cui la ricorrente apprendeva per la prima volta che:

a) già con delibera commissariale n. -OMISSIS- la Commissione straordinaria del Comune intimato aveva annullato la delibera di Giunta n.-OMISSIS- (e cioè l’atto di approvazione della convenzione di lottizzazione);

b) la società -OMISSIS- aveva già impugnato innanzi al TAR Campania l’annullamento in autotutela degli atti di approvazione della convenzione di lottizzazione (e i conseguenti provvedimenti sospensivi/interdittivi) nell’ambito di un giudizio amministrativo poi sfociato nella sentenza di rigetto del TAR n. -OMISSIS- confermata in sede di appello dal Consiglio di Stato con la sentenza n. -OMISSIS-.

9. Seguiva, quindi, l’instaurazione da parte dell’odierna appellante di un autonomo e parallelo giudizio di opposizione di terzo ex art. 108 c.p.a. avverso la succitata sentenza n. -OMISSIS- resa dal Consiglio di Stato nel giudizio tra -OMISSIS- e il Comune intimato. Detto giudizio di opposizione di terzo è stato poi esitato con sentenza n. -OMISSIS-, con cui il Consiglio di Stato ha dichiarato l’opposizione di terzo inammissibile. I punti chiave di tale sentenza (in parte rilevanti anche ai fini del presente giudizio) sono i seguenti:

(i) “ L’esposizione in fatto che precede consente di apprezzare con immediatezza che la posizione della ricorrente, rispetto al giudizio definito dalla sentenza impugnata, non è assimilabile a quella di un “controinteressato pretermesso” poiché il giudizio originario fu instaurato dalla società -OMISSIS-, dante causa della signora -OMISSIS-. In tale giudizio, la posizione della ricorrente era semmai quella di un soggetto “cointeressato”. L’opposizione alle sentenze del giudice amministrativo risponde essenzialmente al fine di tutelare il controinteressato, vale a dire il litisconsorte necessario pretermesso (ovvero colui che, se fosse stato agevolmente identificabile, sarebbe stato tale), mentre tale impugnazione non può essere proposta dall’ipotetico “cointeressato”, ovvero da colui che ha interesse a che il procedimento si concluda in senso favorevole al ricorrente principale, dovendo il “cointeressato”, come tale, eventualmente impugnare l’atto lesivo (cfr. Cons. Stato, sez. IV, sentenza 8 giugno 2020, n. 3629)”;

(ii) “ Nella fattispecie, pertanto, non ricorre nessuna delle ipotesi di cui all’art. 108 del c.p.a.:

- non quella del comma 1, che presuppone che il terzo sia titolare di una posizione giuridica autonoma e incompatibile rispetto a quella vantata dai terzi tra i quali si è svolto il processo (opposizione ordinaria: cfr., al riguardo, le diffuse argomentazioni di Cons. Stato, Sez. IV, n. 2267 del 2016); nel caso di specie, la stessa ricorrente ha allegato di trarre il proprio titolo di legittimazione dall’acquisto effettuato dalla società -OMISSIS- e dalla voltura del titolo abilitativo edilizio in suo favore;

- né quella del comma 2, perché la ricorrente non adduce che la sentenza sia stata il frutto di dolo o di collusione a suo danno (opposizione revocatoria) ”;

(iii) “ Anche l’argomentazione secondo cui la ricorrente aveva titolo ad interloquire sulla effettiva sussistenza di una lottizzazione abusiva e che, per questa ragione, avrebbe dovuto necessariamente partecipare al processo instaurato dalla -OMISSIS-, non è corretta. In primo luogo la ricorrente sovrappone il piano procedimentale a quello processuale. In secondo luogo, la sua posizione non è pregiudicata dal giudicato di rigetto. Agli eventuali cointeressati rimasti estranei al giudizio è infatti riconosciuta la possibilità di impugnare l’atto oggetto del ricorso rigettato sia per gli stessi motivi dal giudice ritenuti infondati, sia per motivi diversi non dedotti nel ricorso stesso (cfr. Cass. civ., Sez. I, sentenza n. 10139 del 2007). Nel caso di specie, è poi la stessa ricorrente a sottolineare di avere impugnato innanzi al TAR per la Campania l’ordinanza del Comune di -OMISSIS-n. -OMISSIS- con la quale l’Amministrazione ha rettificato una precedente ordinanza del 2008, parimenti mai comunicata alla ricorrente, disponendo l’annullamento del titolo edilizio rilasciato nel 2001 e l’acquisizione della particella n. -OMISSIS- nella titolarità della ricorrente. Al riguardo, va peraltro precisato che, in questa sede, non è possibile formulare alcuna valutazione circa la ritualità e la fondatezza di tale ricorso, spettando al TAR ogni relativa statuizione (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, sentenza n. 5140 del 2021)”.

10. Fermo quanto precede, con la sentenza ora appellata (n. 3437 del 20 maggio 2022) il TAR -OMISSIS- si è pronunziato proprio sul ricorso con cui la sig.ra -OMISSIS-aveva impugnato l’ordinanza del Comune di -OMISSIS-n. -OMISSIS- recante la rettifica dell’ordinanza comunale del 2008 (anch’essa mai notificata alla ricorrente). Detta sentenza ha rigettato il ricorso della sig.ra -OMISSIS-. I punti chiave della sentenza appellata sono i seguenti:

(i) “ la ricorrente non ha dimostrato, come era suo onere, che sia stato mai comunicato al Comune resistente l’acquisto dell’immobile con contestuale richiesta di voltura del titolo edilizio in capo alla ricorrente medesima, laddove invece emerge pacificamente dagli atti del giudizio (ed in specie dalla lettura delle sentenze prodotte dalle parti) che la società dante causa della ricorrente abbia, anche successivamente all’intervenuta alienazione dell’immobile ed in relazione al cespite in oggetto, avanzato direttamente ed in proprio al Comune di -OMISSIS-anche la richiesta di condono (oltre a risultare essa stessa titolare dei titoli edilizi successivamente annullati dal Comune in virtù della ritenuta lottizzazione abusiva ex art. 30 TUE). Per tale ragione, deve ritenersi infondato il primo motivo di impugnazione con cui la ricorrente lamenta che il procedimento culminato nell’adozione degli atti oggetto di gravame siano stati assunti in sua “contumacia”, considerato da un lato che la ricorrente non ha prodotto elementi tali da dimostrare che il Comune fosse a conoscenza dell’intervenuta alienazione dell’immobile e, dall’altro lato, considerato che in ogni caso la ricorrente non ha fornito elementi tali da far ritenere che il proprio eventuale apporto partecipativo avrebbe determinato un esito provvedimentale diverso. Ne discende la superfluità nello specifico della comunicazione di avvio del procedimento, giusta quanto previsto dall’art. 21-octies della legge n. 241/1990 ”;

(ii) “ Peraltro, trattandosi di provvedimenti conseguenti alla ritenuta lottizzazione abusiva vale richiamare la condivisibile giurisprudenza che ha più volte affermato che “l’amministrazione comunale, in ragione della natura cautelare e dovuta dell’attività repressiva della lottizzazione abusiva, non era comunque tenuta ad inviare il preventivo avviso di avvio del procedimento (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 9 ottobre 2018 n. 5805; Consiglio di Stato, Sez. IV, Sez. IV, 9 ottobre 2017 n. 4668 e 11 luglio 2016 n. 3073)” (cfr. TAR -OMISSIS- n. 161/2020) ”;

(iii) “ Quanto agli ulteriori due motivi di impugnazione, al fine di dichiararne l’infondatezza il Tribunale non può che richiamare integralmente le argomentazioni svolte nella sentenza del Consiglio di Stato n. -OMISSIS- che ha confermato la sentenza di questo TAR n. -OMISSIS- di rigetto del ricorso spiegato dalla dante causa dell’attuale ricorrente, tra l’altro, avverso gli stessi atti gravati in questa sede da quest’ultima, ritenendo integrata nella specie una lottizzazione abusiva e, pertanto, legittimi i conseguenti provvedimenti sanzionatori adottati dal Comune. Al riguardo, il Collegio si limita ad evidenziare che una volta rinvenuti univoci ed idonei “indici rivelatori” della sussistenza di un’ipotesi di lottizzazione abusiva, ai fini dell’applicazione delle sanzioni ad essa ricollegate dalla legge, deve prescindersi dalla eventuale buona fede dei singoli successivi acquirenti, che è irrilevante non solo in sede penale, ma anche amministrativa, considerato che in tali ipotesi ciò che rileva è la sussistenza, dal punto di vista urbanistico, di un abuso oggettivo, fermo restando che la tutela dei terzi acquirenti di buona fede, estranei all’illecito, può sempre essere fatta da essi valere in sede civile nei confronti dell’alienante ”.

11. Con l’odierno atto di appello ritualmente notificato e depositato presso la segreteria di questo Consiglio di Stato, la ricorrente impugna la sentenza che ha respinto il proprio ricorso. L’atto di appello è affidato a quattro distinti motivi di gravame.

11.1. Con il 1° motivo di impugnazione, l’appellante contesta la sentenza appellata per non avere considerato un dato a suo dire dirimente, vale a dire il fatto che la signora -OMISSIS-aveva acquistato la proprietà del lotto nel 2002, ovverossia:

- ben 5 anni prima del provvedimento del 2007 di annullamento in autotutela della convenzione di lottizzazione (convenzione su cui si era basata l’attività edificatoria);

- ben 6 anni prima dell’ordinanza del 2008 che aveva disposto la sospensione dei lavori e il divieto di disposizione di suoli e opere ex art. 30, comma 7, d.P.R. n. 380 del 2001;

- ben 6 anni prima dell’acquisizione di diritto del bene al patrimonio disponibile del Comune (acquisizione che ai sensi del comma 8 dell’art. 30 del d.P.R. n. 380 del 2001 si perfeziona ipso iure alla scadenza del termine di 90 giorni dalla data di notifica dell’ordinanza di sospensione dei lavori adottata ex art. 30, comma 7, d.P.R. n. 380 del 2001).

Il “fuoco” del primo motivo di appello consiste, pertanto, nel fatto che il Comune – all’atto di adottare nel 2007 il provvedimento di annullamento in autotutela del titolo edilizio originariamente rilasciato al dante causa della ricorrente nel 2001 ( id est -OMISSIS-) – avrebbe potuto facilmente avvedersi (anche attraverso un semplice controllo presso la Conservatoria dei registri immobiliari) che nel 2002 la proprietà del lotto in questione era stata trasferita da -OMISSIS- alla sig.ra -OMISSIS-.

Ne deriva, pertanto, sempre in base alla prospettazione dell’appellante, che:

a) il Comune appellato avrebbe comunque potuto (e dovuto) verificare preventivamente il regime dominicale del lotto in questione e – conseguentemente – trasmettere anche alla sig.ra -OMISSIS-la comunicazione di avvio del procedimento di annullamento in autotutela del titolo edilizio (nonché anche la comunicazione di avvio del procedimento sfociato nell’ordinanza sospensiva ex art. 30 comma 7 d.P.R. n. 380 del 2001);

b) il Comune non può ritenersi dispensato da tale onere soltanto perché l’odierna appellante ha omesso di segnalare al Comune la “voltura” del titolo edilizio in suo favore.

Espone a tal riguardo l’appellante, inoltre, che comunque il Comune sarebbe stato perfettamente a conoscenza sin dal 2004 del subentro della sig.ra -OMISSIS-nella proprietà del lotto in questione, come si evince dal verbale di sequestro dell’area del 24 maggio 2004 (in cui la sig.ra -OMISSIS-viene espressamente individuata quale proprietaria dell’appezzamento di terreno edificabile) verbale che l’appellante ha depositato in atti soltanto nel giudizio di appello con l’esplicita richiesta di ammetterlo in quanto “ reperito soltanto successivamente alla definizione del giudizio ” di primo grado.

11.2. Con il secondo motivo di impugnazione, l’odierna appellante contesta la sentenza appellata per non avere considerato che l’effetto ablatorio subìto dalla sig.ra -OMISSIS-deriverebbe in ultima istanza – oltre che dall’iniziale atto di annullamento in autotutela del titolo edilizio – anche e soprattutto dalla successiva ordinanza del 2008 con cui il Comune ha intimato la sospensione dei lavori e il divieto di disposizione di suoli e opere; ebbene, l’appellante sottolinea che tale provvedimento - in dispregio dell’art. 30 comma 7 del d.P.R. n. 380 del 2001 (il quale ne impone la notifica ai “ proprietari delle aree ”) - non è mai stato notificato all’odierna appellante in qualità di proprietaria del lotto in questione, sicchè l’effetto acquisitivo previsto ex art. 30 comma 8 del d.P.R. n. 380 del 2001 non può dirsi perfezionato, atteso che lo stesso presuppone la rituale notifica al proprietario dell’area dell’atto-presupposto consistente nell’ordinanza ex art. 30 comma 7 d.P.R. n. 380 del 2001.

11.3. Con il terzo motivo di impugnazione, l’appellante reitera sostanzialmente la stessa censura svolta con il primo motivo di appello, insistendo sul fatto che il Comune sarebbe stato perfettamente a conoscenza sin dal 2004 del subentro della sig.ra -OMISSIS-nella proprietà del lotto in questione, come si evince dal verbale di sequestro dell’area del 24 maggio 2004 (in cui la sig.ra -OMISSIS-viene espressamente individuata quale proprietaria dell’appezzamento di terreno edificabile).

11.4. Con il quarto motivo di impugnazione, l’appellante censura la sentenza appellata per non avere considerato che sebbene la lottizzazione abusiva complessivamente realizzata da -OMISSIS- fosse già stata già accertata dalla succitata sentenza del Consiglio di Stato n. -OMISSIS-, cionondimeno:

a) il giudicato formatosi su detta sentenza non può riverberare effetti sull’odierna appellante, atteso che quest’ultima non è stata parte del relativo giudizio;

b) “ la situazione del bene e dell’area dell’appellante è peculiare rispetto a tutte le altre e coincidente soltanto con un altro solo tra gli immobili presenti nel compendio oggetto dei provvedimenti sanzionatori ”; in particolare “ L’area era totalmente al rustico e tale è rimasta anche successivamente sino a oggi, come da documentazione fotografica che si versa in atti. Per questa, quindi, si attagliavano (e si attagliano) le medesime considerazioni che lo stesso TAR Napoli, con sentenza -OMISSIS- – definitiva - ha sviluppato nell’ambito dell’identica vicenda per cui è causa (bene non ultimato e privo di destinazione): “E’ invece in parte fondata la censura che lamenta difetto di istruttoria in relazione al singolo edificio…in considerazione dello stato di fatto dell’immobile ancora al rustico al momento dell’acquisto ed a quello delle avversate determinazioni della P.A. conservando potenzialmente tutte le caratteristiche di un cespite per attività produttive se da non sussistere ictu oculi il contestato stravolgimento delle prescrizioni urbanistiche di zona, nel caso specifico”. Ma anche questa censura ben avrebbe dovuto e potuto l’appellante proporre avverso il provvedimento di autotutela e il successivo atto ex art. 30 del DPR n. 380/2001; e l’Ente avrebbe potuto valutarla; ma tutto questo non è stato possibile per i vizi di partecipazione ampiamente denunziati ”.

12. Il Comune intimato si è costituito nel giudizio di appello per resistere al gravame, instando per la sua reiezione.

13. All’udienza pubblica del 25 marzo 2025 il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

DIRITTO

14. Innanzitutto non si può non partire dalla considerazione preliminare che la “fenomenologia” dei provvedimenti amministrativi intrecciatisi nella vicenda de qua contempla almeno 3 diverse fattispecie provvedimentali succedutesi nel tempo, e cioè:

a) inizialmente un provvedimento di annullamento in autotutela del permesso di costruire mai comunicato all’odierna appellante risalente all’anno 2007;

b) successivamente un’ordinanza mai comunicata all’odierna appellante di sospensione lavori e divieto di disposizione di suoli e opere ex art. 30, comma 7, d.P.R. n. 380 del 2001, risalente all’anno 2008 (ordinanza che ai sensi dell’art. 30, comma 8, d.P.R. n. 380 del 2001 – se non revocata nei successivi 90 giorni – produce l’effetto legale dell’acquisizione di diritto dell’area al patrimonio disponibile del Comune);

c) infine un’ordinanza del 2014 (l’unica effettivamente notificata all’odierna appellante) con cui il Comune si è limitato a rettificare l’ordinanza del 2008 lì dove quest’ultima identificava l’area della sig.ra -OMISSIS-acquisita al patrimonio disponibile comunale.

15. Fermo quanto precede, la doglianza che la sig.ra -OMISSIS-ha riproposto nel presente giudizio di secondo grado con il primo motivo di appello è tutta incentrata sull’omessa trasmissione della comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della legge n. 241 del 1990, comunicazione che l’Amministrazione ben avrebbe dovuto trasmettere all’appellante in quanto quest’ultima aveva acquistato l’area de qua molto tempo prima degli atti ora impugnati.

Tale doglianza – ove complessivamente considerata – appare chiara nel senso di imputare al Comune appellato di non aver trasmesso detta comunicazione né in fase di avvio del procedimento sfociato nell’adozione del provvedimento di annullamento in autotutela, né in fase di avvio del procedimento sfociato nell’adozione dell’ordinanza ex art. 30, comma 7, d.P.R. n. 380 del 2001 e della sua successiva rettifica.

La diversità ontologica delle due serie procedimentali impone di valutarle separatamente.

16. Per quel che concerne il procedimento di annullamento in autotutela del titolo edilizio, il prospettato vizio di violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990 appare infondato sotto un duplice concorrente profilo.

16.1. In primo luogo va rilevato che in base ad una consolidata giurisprudenza – in caso di compravendita di un terreno edificabile in occasione della quale le parti non hanno proceduto (in sede amministrativa) alla voltura del titolo edilizio – l’unico soggetto che è inciso direttamente dall’atto di autotutela e che è quindi legittimato ad impugnarlo è soltanto il dante causa intestatario del permesso di costruire.

In tal senso, è stato statuito che il soggetto “ legittimato alle azioni giudiziali relative al rapporto concessorio, in particolare all’azione risarcitoria per i danni causati dalla revoca illegittima di concessione edilizia è esclusivamente il titolare originario della concessione e, in difetto del formale atto di volturazione della medesima, la legittimazione non può trasmettersi ad alcun terzo, neppure se titolare del terreno o avente causa dal concessionario, sicché i rapporti tra questi ultimi restano confinati, rispetto a quello con la P.A., in un ambito privato ” (Cass., sez. III, 30/11/2015, n. 24336, con richiami a Cass., SS.UU., 22/10/2003, n. 15812 e Sez. I, 4/11/2011, n. 22905).

In sintesi, quindi, l’acquirente del fondo edificabile è titolare di un interesse legittimo differenziato e qualificato che lo legittima ad impugnare gli atti del rapporto concessorio soltanto se – e nella misura in cui – egli sia subentrato con voltura nella titolarità di tale rapporto.

Sulla scorta di quanto precede, pertanto, va escluso che nella fattispecie considerata l’acquirente del fondo edificabile - il quale non si sia diligentemente attivato per formalizzare la voltura del titolo edilizio - possa rientrare nel perimetro di quei soggetti a cui l’Amministrazione deve comunicare l’avvio del procedimento ex art. 7 della legge n. 241 del 1990.

Tale perimetro di soggetti ricomprende, infatti, coloro nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti e inoltre coloro che per legge debbono intervenirvi.

Nel caso in esame, l’acquirente del fondo edificabile che non ha volturato il titolo edilizio:

(a) non è direttamente (bensì soltanto indirettamente) inciso dall’atto di annullamento in autotutela del permesso di costruire, in quanto privo della titolarità del rapporto concessorio;

(b) non figura tra i soggetti che per legge sono obbligati ad intervenire nel procedimento de quo .

16.2. Fermo quanto precede, va comunque soggiunto che nel caso di specie – quand’anche si ipotizzasse l’obbligo dell’Amministrazione di trasmettere la comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della legge n. 241 del 1990 anche all’acquirente del fondo edificabile (benché privo di voltura) – residua in ogni caso l’applicazione del meccanismo sanante dell’art. 21-octies, comma 2, seconda parte, della legge n. 241 del 1990.

Ed infatti, la disposizione in esame prevede, anche per i provvedimenti discrezionali, che tali provvedimenti non sono annullabili per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento, qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

Orbene, nel caso di specie l’annullamento in autotutela del permesso di costruire è pacificamente dipeso da un’accertata lottizzazione abusiva che ha interessato tutte le aree di proprietà della società -OMISSIS-, così come è stato incontestabilmente accertato da un giudizio amministrativo culminato nella sentenza del Consiglio di Stato n. -OMISSIS-.

Il motivo dell’annullamento in autotutela consiste, quindi, lo si ribadisce, in un fatto accertato da una sentenza del Consiglio di Stato.

A fronte di tale oggettiva evidenza, l’appellante deduce in punto di fatto che il proprio lotto sarebbe rimasto estraneo all’opera di lottizzazione abusiva, ciò però senza fornire alcuna prova documentale di tali apodittiche affermazioni.

Significativo, in tal senso, è il fatto che l’appellante richiami a pag. 10 del proprio atto di appello una “ documentazione fotografica che si versa in atti ”, documentazione che tuttavia non risulta affatto depositata.

Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, va rilevato che l’omessa trasmissione all’odierna appellante della comunicazione di avvio del procedimento di annullamento in autotutela del permesso di costruire - quand’anche rilevante - non può comunque avere efficacia invalidante ex art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, essendovi in atti la prova che l’esito provvedimentale non sarebbe potuto essere diverso.

17. Per quel che concerne, poi, il procedimento sfociato nell’adozione dell’ordinanza ex art. 30, comma 7, d.P.R. n. 380 del 2001 e della sua successiva rettifica, anche in questo caso il prospettato vizio di violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990 appare infondato sotto un duplice concorrente profilo.

17.1. In primo luogo perché va data continuità all’indirizzo giurisprudenziale che qualifica il provvedimento di sospensione dei lavori e di inibizione di cessione dei terreni come avente natura cautelare e non sanzionatoria e per il quale, dunque, l’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento non sussiste (cfr. sul punto ad es., Cons. Stato, Sez. IV, 11 luglio 2016, n. 3073, e 8 gennaio 2016, n. 26).

In tal senso va rimarcato che l’art. 7 della legge sul procedimento amministrativo, oltre a prescrivere l’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento, ne giustifica l’omissione in presenza di ragioni derivanti da particolari esigenze di celerità: e tali situazioni che giustificano l’omissione sono dunque atipiche e sono frutto di un bilanciamento di interessi fatto dalla stessa Amministrazione, laddove decida di omettere tale adempimento.

Nel caso di specie tali esigenze paiono sussistere, trattandosi di un provvedimento cautelare che ben poteva essere revocato, qualora la parte destinataria del provvedimento medesimo avesse comprovato all’Amministrazione comunale la legalità del suo agire.

E - per l’appunto - la natura cautelare del provvedimento in questione risulta invero confermata dalla rigida sequenza procedimentale, che presuppone un atto iniziale di accertamento circa la configurabilità di una lottizzazione abusiva, la successiva obbligatoria sospensione ed infine l’eventuale acquisizione della res abusiva al patrimonio disponibile del Comune (così, puntualmente, Cons. Stato, Sez. II, 20 giugno 2019, n. 4228, e Sez. VI, 9 ottobre 2018, n. 5805).

17.2. Fermo quanto precede, va comunque soggiunto che, come già visto, quand’anche si ipotizzasse l’obbligo dell’Amministrazione di trasmettere la comunicazione di avvio del procedimento anche all’acquirente del fondo edificabile (benché privo di voltura), residuerebbe in ogni caso l’applicazione del meccanismo sanante dell’art. 21- octies , comma 2, seconda parte, della legge n. 241 del 1990.

Meccanismo che, nel caso di specie, ben può operare in virtù di quanto sopra esposto.

18. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, il primo motivo di appello appare infondato, e ciò a prescindere dall’acquisizione o meno del verbale di sequestro del 2004 che l’odierna appellante ha versato in atti soltanto nel presente giudizio di appello.

Come visto, infatti, nel caso di specie l’Amministrazione non era obbligata a trasmettere la comunicazione di avvio del procedimento all’odierna appellante, e comunque – quand’anche tale obbligo sussistesse – è emerso che l’esito del procedimento non sarebbe potuto essere diverso.

In tale contesto, pertanto, non appare rilevante appurare a livello istruttorio se nelle date di adozione dei provvedimenti impugnati il Comune fosse al corrente (o meno) del subentro dell’odierna appellante nella titolarità dominicale dell’area in questione ( frustra probatur quod probatum non relevat ).

Ad ogni buon conto, va rimarcato che il verbale di sequestro in questione – come risulta dalla sua piana lettura – è stato notificato alla sig.ra -OMISSIS-già in data 4 settembre 2004, sicchè si tratta di una produzione documentale che l’appellante avrebbe potuto certamente depositare nel giudizio di primo grado e che, pertanto, non può essere ammessa in grado di appello ex art. 104 c.p.a. (beninteso salvo che l’appellante provi - ma nel caso di specie non l’ha fatto - che la mancata produzione in primo grado sia dipesa da una causa ad essa non imputabile).

19. Passando a scrutinare, poi, il secondo motivo di appello, va rilevato che esso appare inammissibile per violazione del divieto di motivi nuovi in appello.

19.1. Il fulcro censorio di detto motivo consiste nel fatto che l’effetto acquisitivo operante ex lege in virtù dell’art. 30, comma 8, del d.P.R. n. 380 del 2001, non può dirsi perfezionato nel caso di specie, in quanto l’acquisizione di diritto del terreno abusivamente lottizzato si realizza soltanto se (e nella misura in cui) l’Amministrazione abbia preventivamente notificato ai “ proprietari delle aree ” l’ordinanza di sospensione lavori e di divieto cessione ex art. 30 comma 7 del d.P.R. n. 380 del 2001: nel caso in esame l’ordinanza in questione (risalente al 2008) non è mai stata notificata all’odierna appellante, sicchè in tesi l’acquisizione di diritto non si sarebbe verificata.

19.2. Va osservato, in proposito, che tale censura – sebbene chiaramente formulata con il secondo motivo di appello – non risulta essere stata parimenti formulata con il ricorso di primo grado.

Se si analizza, infatti, il contenuto effettivo delle censure sviluppate con i tre motivi di impugnazione articolati nel giudizio di primo grado, si può constatare che la ricorrente si era doluta soltanto dell’omessa comunicazione di avvio del procedimento amministrativo e della conseguente violazione del diritto di partecipazione procedimentale, ma non aveva invece fatto valere l’omessa notifica all’effettivo proprietario dell’area dell’ordinanza ex art. 30, comma 7, d.P.R. n. 380 del 2001 e le relative conseguenze invalidanti sull’acquisizione di diritto dell’area.

Più nel dettaglio, nel ricorso di primo grado non vi era alcuna specifica censura focalizzata sulla nullità e/o inefficacia dell’acquisizione di diritto dell’area (nonché sull’illegittimità derivata dell’ordinanza del 2014 disponente la rettifica di tale area) con specifico riferimento al fatto che tale acquisizione presuppone (ai sensi dell’art. 30, commi 7 e 8, d.P.R. n. 380 del 2001) la regolare notifica della preventiva ordinanza sospensiva all’effettivo proprietario dell’area.

L’assenza di tale specifica censura nel ricorso di primo grado conduce, pertanto, a qualificarla come nuova nell’ambito del presente giudizio di appello, e perciò a dichiararla inammissibile perché spiegata in violazione del divieto di novum scolpito nell’art. 104 c.p.a.

20. Per quel che concerne, poi, il terzo motivo di appello, esso va respinto sulla scorta delle medesime considerazioni già sviluppate sul primo motivo di appello, atteso che esso reitera le stesse doglianze contenute in quest’ultimo.

21. Per quel che concerne, infine, il quarto motivo di appello, anch’esso va respinto in considerazione di quanto già chiarito sul primo motivo di appello.

Va soltanto aggiunto che l’accertamento giudiziario della lottizzazione abusiva compiuto dalla sentenza del Consiglio di Stato n. -OMISSIS- – in disparte la questione della sua efficacia di giudicato o meno rispetto all’odierna appellante – costituisce quantomeno un’evidenza probatoria oggettiva (che il Giudice amministrativo ben può valorizzare) della presenza di una lottizzazione abusiva sull’area in questione e, quindi, dell’esito vincolato dei procedimenti di annullamento in autotutela del titolo edilizio e di adozione dell’ordinanza di sospensione lavori (con successiva acquisizione di diritto dell’area al patrimonio disponibile comunale).

A fronte di tale evidenza istruttoria, come già visto, l’odierna appellante si è limitata ad opporre alcune generiche ed apodittiche affermazioni sfornite di prova, sicchè il quadro probatorio e indiziario in atti comprova che l’esito procedimentale non sarebbe potuto essere diverso rispetto a quello che si sarebbe delineato se il Comune avesse comunicato all’appellante l’avvio dei procedimenti amministrativi de quibus .

22. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, l’appello va respinto in quanto infondato.

23. Attesa la peculiarità della controversia, il Collegio ritiene che sussistano giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, comma 1, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte interessata.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

Michele Tecchia, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Michele Tecchia	Marco Lipari

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.