Pubblicato il 15/05/2025

N. 04181/2025REG.PROV.COLL.

N. 01312/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1312 del 2023, proposto da ER LL, EN LL, AU LL, LI Fini, rappresentati e difesi dall'avvocato Gianpaolo Ruggiero, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del difensore, in Roma, via Antonio Gramsci, 24;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Umberto Garofoli, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’Avvocatura capitolina in Roma, via del Tempio di Giove 21;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 9151/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025 il Cons. Riccardo Carpino e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1.La questione controversa riguarda il diniego di permesso di costruire adottato da Roma Capitale con determinazione dirigenziale prot. QI/139388/016 del 28 luglio 2016, di cui all’istanza n.90002757 del 19 gennaio 2009.

Il diniego è stato motivato in considerazione del fatto che nell’area in questione sarebbe necessaria la predisposizione di un “programma integrato di intervento”, c.d. Print, ai sensi dell’art. 53 delle N.T.A. del P.R.G.

1.1. In particolare gli odierni appellanti sono proprietari di un lotto di terreno (distinto al catasto terreni al foglio 1033, allegato 873, p.lla 1577), ubicato in Roma.

Sulla base di quanto gli stessi hanno dichiarato in primo grado, la domanda di rilascio di permesso di costruire aveva ad oggetto la realizzazione di un edificio residenziale, “ sulla base … segnatamente dell’art. 52 delle N.T.A. del nuovo piano regolatore generale ”.

Tale disposizione consente di realizzare, nei “Tessuti della Città da ristrutturare”, interventi di nuova edificazione mediante intervento diretto.

Essi avevano precisato, altresì, che “ a fronte di una superficie catastale totale del lotto pari a mq. 1153, la superficie utile ai fini del calcolo della superficie utile lorda era pari a mq. 1073,67 ”.

1.2 In relazione all’istanza di permesso di costruire è intervenuto un primo provvedimento di diniego con determinazione dirigenziale n. 580 del 1° giugno 2010; in relazione a detto diniego è stato proposto ricorso innanzi al Tribunale ammnistrativo regionale per il Lazio, che ha emesso la sentenza di accoglimento n. 5538 del 3 giugno 2013.

A seguito della su indicata sentenza, non impugnata, con determinazione dirigenziale del 28 luglio 2016 oggetto del presente giudizio - preceduta dalla comunicazione ex art. 10 - bis della legge n. 241/1990 - il Dipartimento Programmazione ed Attuazione Urbanistica della U.O. Permessi di Costruire di Roma Capitale ha respinto tale istanza per contrasto con gli artt. 52 e 53 delle NTA del PRG vigente.

2. Avverso il richiamato provvedimento del 28 luglio 2016, gli odierni appellanti hanno proposto ricorso innanzi al Tar per il Lazio che lo ha rigettato, con la sentenza qui appellata, sulla scorta delle seguenti motivazioni:

- in relazione all’ipotizzata elusione del giudicato sollevata in primo grado dall’odierno appellante il Tar ha rilevato che l’annullamento della precedente determinazione dirigenziale dell’Amministrazione n. 580 del 2010, di diniego di permesso di costruire ai ricorrenti, è stata adottata per “difetto di istruttoria” ma ciò non esclude “ il riesercizio del potere da parte dell’Autorità emanante ” che incontra il solo limite negativo di riesercizio nelle stesse caratterizzazioni di cui si è accertata l’illegittimità; sotto questo profilo quindi, il giudice di primo grado ha rilevato che l’amministrazione ha svolto nuove valutazioni in ordine alla “ realizzabilità dell’ampliamento della sede stradale di cui si discute ” in linea con le statuizione della su indicata sentenza (richiamando in tal senso la nota di Roma Capitale del 15 gennaio 2014 agli atti di causa).

- l’immobile in parola ricadeva, in base al Piano Regolatore Generale del 1965, in zona “ H” Agro Romano – sottozona H2” ;

- secondo l’art. 52, comma 3, seconda parte delle N.T.A. del P.R.G. “ nelle aree destinate dal precedente PRG, o sue varianti anche solo adottate, a zona agricola o a verde pubblico e servizi pubblici, è prescritto il ricorso al Programma integrato, di cui all’art. 53; per intervento diretto sono consentiti gli interventi di categoria MO, MS, RC, RE ”, con correlata, espressa sottoposizione, dunque, degli interventi di nuova edificazione (NE) alla previa approvazione del programma de quo;

- conseguentemente per gli interventi di nuova edificazione (NE) - quale quello in questione – ad avviso del giudice di primo grado era necessario il ricorso al Programma integrato, di cui all’art. 53.

3. Avverso la decisione del giudice di primo grado viene proposto appello per un unico motivo così rubricato:

I - Erroneità della sentenza nella parte in cui ha respinto il secondo motivo di ricorso .

Gli appellanti hanno chiesto il rilascio del permesso di costruire per un intervento di nuova edificazione nel presupposto - ai fini dell’applicazione di quanto disposto dall’art.52, comma 3, delle n.t.a - che l’area di proprietà non ricada né in zona agricola, né in zona verde pubblico, né in zona con destinazione servizi pubblici.

A dimostrazione di ciò gli appellanti richiamano la stessa determinazione dirigenziale del 28 luglio 2016, qui impugnata, nella parte in cui evidenzia che l’ “ area in esame era ricompresa tra le aree pubbliche e destinata a viabilità primaria di quartiere ”, all’interno del Piano particolareggiato 6/F.

Pertanto, nel caso in esame risulta pianamente ammissibile l’intervento diretto che comunque dovrà rispettare i limiti di cui all’art.52 comma 5, ossia l’indice di edificabilità EF 0,3 mq/mc.

Parte appellante aggiunge che non è consentito assimilare la destinazione a viabilità alla destinazione a zona agricola o a verde pubblico e servizi pubblici, perché - come anche specificamente riconosciuto dal Consiglio di Stato in un caso analogo ( cfr. Cons Stato, Sez. IV, n. 2021, del 27 marzo 2019) - si tratta di qualificazioni assolutamente differenti; nella sostanza la destinazione a viabilità è diversa da quella a servizi pubblici e a verde pubblico e quindi non rileva ai fini della specifica regola fissata per dette aree dall’art. 52, comma 3, n.t.a.

4. Si è costituito, per resistere, il Comune appellato producendo memoria depositata agli atti di causa in data 23 dicembre 2024 nonché ulteriori memorie.

5. Nel corso dell’udienza del 23 gennaio 2025 il Collegio ha rilevato che nella produzione di parte appellante non è stata riportata la pagina 85 che recava l'art. 53, comma 11, delle norme tecniche di attuazione; il Collegio ha quindi invitato la parte più diligente a produrre l'intero art. 53 delle norme tecniche di attuazione entro trenta giorni a decorrere dalla data dell’udienza, disponendo conseguentemente il rinvio della trattazione della controversia alla odierna udienza pubblica, alla quale l’appello è stato infine trattenuto per la decisione.

5. Il ricorso è fondato.

Il richiamato art 52, comma 3, della n.t.a. del P.R.G. di Roma Capitale così dispone:

“Nei Tessuti della Città da ristrutturare sono ammessi, con intervento diretto, gli interventi di categoria MO, MS, RC, RE, AMP, NE, come definiti dall’art. 9. Nelle aree destinate dal precedente PRG, o sue varianti, anche se solo adottate, a zona agricola o a verde pubblico e servizi pubblici, è prescritto il ricorso al Programma integrato di cui all’art. 53; per intervento diretto sono consentiti esclusivamente gli interventi di categoria MO, MS, RC, RE.”

La norma dispone quindi un duplice regime in relazione al quale diventa dirimente valutare se la nuova edificazione di che trattasi insiste su area precedentemente qualificata dal p.r.g. come zona agricola o a verde pubblico e servizi pubblici.

5.1 Sotto il profilo delle evidenze di fatto va rilevato che:

-risulta per tabulas che nella fattispecie in questione è intervenuta, come la stessa determinazione dirigenziale del 28 luglio 2016 qui impugnata attesta, l’approvazione con deliberazione della Giunta regionale 3504 del 7 giugno 1980 del piano particolareggiato 6/F in variante del p.r.g. In esito a detta delibera il terreno in questione da zona “H” Agro Romano – sottozona H2” è stato destinato all’interno del medesimo piano alla viabilità primaria di quartiere; da ciò ne consegue la modifica della classificazione della zona , che evidentemente non può più essere considerata come zona agricola;

- nello stesso senso, depone anche l’art. 53, comma 12, delle n.t.a. (peraltro richiamato nel provvedimento impugnato) secondo il quale - nell’ipotesi in cui le aree agricole siano già interessate da piani attuativi approvati, ancorché decaduti per decorso del termine di efficacia - in luogo delle destinazioni del precedente p.r.g. si applicano le omologhe destinazioni del piano attuativo; quindi essendo decaduto il piano attuativo l’area in esame è ormai destinata a viabilità primaria di quartiere;

- la nota del 15 gennaio 2014 adottata in esecuzione della prima decisione del Tar 5538/2013 sul primo diniego ha attestato che “il tessuto viario cosi come previsto del P.P. 6/F non è più realizzabile, in quanto compromesso dalla presenza di costruzioni nel frattempo realizzate ” e che “ non sono previsti interventi pubblici nei suddetti luoghi ”.

La destinazione attuale è quindi quella di viabilità - peraltro non più realizzabile - che non è assimilabile alla qualificazione di zona agricola, a verde pubblico o a servizi pubblici, atteso peraltro che trattasi non di destinazione di zona ma di vincolo espropriativo (in tal senso si veda già Consiglio di Stato, Sez. IV, Sent., 27 marzo 2019, n. 2021).

5.2 In base alla richiamate N.T.A del P.R.G. la nuova edificazione nei tessuti prevalentemente residenziali (quale quello in esame) è ammessa:

- mediante interventi diretti nei tessuti della città da ristrutturare (residenziali e per attività) ex art 52 comma 3, prima parte;

- mediante programma integrato, di cui all’art. 53 nelle aree destinate dal precedente PRG, o sue varianti anche solo adottate, a zona agricola o a verde pubblico e servizi pubblici ex art 52 comma 3 seconda parte.

Quanto al programma integrato di intervento l’art 53, comma 11, prevede:

“ Salvo indicazioni più restrittive del Programma preliminare (n.b, quello di iniziativa privata) motivate da ragioni di sostenibilità urbanistica e ambientale, e in deroga a quanto previsto dall’art. 52 per gli interventi diretti, le aree comprese nei Tessuti di cui all’art. 52 esprimono i seguenti indici di edificabilità, articolati in base alle destinazioni del precedente PRG e tenendo conto degli indici per intervento diretto di cui all’art. 52:

[...] c) aree già non edificabili (ex zone H, N; viabilità e parcheggi; zone sprovviste di pianificazione urbanistica, ai sensi dell’art. 9, comma 1, DPR 380/2001): 0,3 mq/mq, di cui 0,06 mq/mq a disposizione dei proprietari; 0,06 mq/mq a disposizione dei proprietari ma soggetto a contributo straordinario; 0,18 mq/mq a disposizione del Comune ai sensi dell’art. 18 ” .

5.3 Per quanto riguarda la pretesa applicabilità del testé riportato art 53 comma 11 lett c) delle n.t.a alla fattispecie – così come sostenuto da Roma Capitale - si osserva quanto segue.

Come già evidenziato dalla giurisprudenza della Sezione (Cons. Stato Sez. IV, Sent., 27 marzo 2019, n. 2021), cui si ritiene di aderire, l'art. 53, comma 11 delle citate n.t.a individua casi di impiego dello strumento del programma integrato d’intervento solo in via facoltativa e con indici premiali.

In particolare, la collocazione dell’art. 53, comma 11, lett. c) induce a ritenere che si tratti di una disposizione riferibile solo all’ambito di applicazione dei programmi integrati come la stessa rubrica recita; essa si riferisce cioè specificamente agli indici di edificabilità dei programmi integrati ma ciò non comporta una deroga all’ammissibilità in via generale del titolo diretto nelle ipotesi previste dall’art 52, comma 3, prima parte, secondo gli indici di edificabilità prescritti dallo stesso art. 52.

L’art 53, comma 11, lett. c) è quindi una norma specifica che disciplina il contenuto dei piani integrati; ed è solo ai fini dell’individuazione degli indici di edificabilità delle aree comprese nel Print che la destinazione a “viabilità” è assimilata a quelle delle “ aree già non edificabili ” identificate nelle “ ex zone H, N; viabilità e parcheggi; zone sprovviste di pianificazione urbanistica, ai sensi dell’art. 9, comma 1, DPR 380/2001 ”.

In conclusione, l’area in esame rientra tra quelle in cui gli interventi di nuova edificazione sono realizzabili mediante intervento diretto, atteso che la destinazione a “viabilità di quartiere”, non è assimilabile a quella di zona agricola o a verde pubblico e servizi pubblici, per cui è prescritto il ricorso al Programma integrato.

6. In definitiva, per quanto sopra argomentato, l’appello merita accoglimento.

Per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso proposto in primo grado deve essere accolto, con il conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

6.1. In considerazione della complessità della vicenda, sussistono i presupposti per la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado ed annulla il provvedimento con esso impugnato.

Spese compensate del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Silvia Martino, Presidente FF

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Riccardo Carpino, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Riccardo Carpino	Silvia Martino

IL SEGRETARIO