Pubblicato il 12/12/2025

N. 09820/2025REG.PROV.COLL.

N. 02336/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2336 del 2023, proposto da
CA CO nella qualità di procuratore speciale, in nome e per conto, di CE CA, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessio Giuseppe Colistra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ferrara, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Guido Fiorentino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Tibullo 10;
Mibac - Soprintendenza Beni Architettonici e Paesaggistici Prov. Ravenna Ferrara Forlì Cesena Rimini, non costituito in giudizio;
Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

So.Ni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuliano Onorati, con domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, Strada Maggiore n. 31;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda) sede di Bologna n. 888/2022, resa tra le parti e depositata in data 7.11.2022, sul ricorso di primo grado n. 24/2021 R.G..

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Ferrara, di So.Ni S.r.l. e di Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 3 dicembre 2025 il Cons. AR RA RE e uditi per le parti gli avvocati Alessio Giuseppe Colistra, Guido Fiorentino e Simone Bianchi in sostituzione dell'avvocato Giuliano Onorati;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il sig. CA CO – in qualità di procuratore ad negotia della signorina CA CE – impugnava l’ordinanza di demolizione prot. gen. 111387/2020, avente ad oggetto il cancello/inferriata di accesso al portico e al chiostro di via C. Laurenti perché “ abusivamente installato su di un edificio vincolato senza che tale installazione fosse stata preceduta dall’asservimento dell’area all’uso pubblico come previsto dalla convenzione stipulata con il comune di Ferrara nel 2006 .”.

2. La signorina CA CE era infatti proprietaria di una unità immobiliare posta all’interno del più ampio fabbricato condominiale denominato condominio Sant’NA, sito in Ferrara tra Piazzetta Sant’NA, Corso della Giovecca e via Boldini, per averlo ricevuto in donazione dal padre (CA CO), con atto a rogito del notaio dott.ssa LU CC in data 08.01.2018, repertorio n. 6076 e raccolta n. 4003.

3. Più nel dettaglio, il fabbricato condominiale era costituito da un unico corpo di fabbrica al cui interno vi erano dieci unità immobiliari al piano terra, quattordici unità immobiliari a destinazione abitativa e direzionale al piano secondo e, ancora, da due unità immobiliari a destinazione abitativa al piano terzo o sottotetto. Costituiva invece parte comune e area di accesso al fabbricato condominiale il chiostro S’NA censito al catasto fabbricati al foglio n. 385, particella n. 57, sub. 66.

4. Con sentenza n. 888/2022, il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 24/2021, lo respingeva, con compensazione delle spese. Il giudice di prime fondava il proprio convincimento sui seguenti elementi:

4.1. la nota del 29 ottobre 2019, P.G. 134692 con cui il reparto polizia ambientale/edilizia, a seguito di sopralluogo tenutosi in data 17 settembre 2019, aveva accertato che le due porte di accesso al chiostro risultavano chiuse e che il cancello d’accesso al chiostro da via C. Laurenti risultava essere stato installato prima della sottoscrizione dell’atto di asservimento all’uso pubblico, e così in violazione di quanto previsto dall’art. 5 della convenzione stipulata tra il Comune di Ferrara e l’Immobiliare Prestige s.r.l. trascritta ai pubblici registri immobiliari (R.G. 2424-part. 5457), facente parte del Piano particolareggiato approvato dal Consiglio comunale in data 9 maggio 2005 (P.G.28920);

4.2. in data 20 febbraio 2020, in seguito alle verifiche effettuate dall’Ufficio Centro Storico del Comune di Ferrara, non risultava depositato il titolo abilitativo necessario per l’installazione del cancello posto tra i subb. 124 - 134 e il sub. 66 del mappale 57, dovendo la predetta installazione essere soggetta a C.I.L. ai sensi dell’art. 7, comma 4, lett. C ter della Legge Regionale n. 15 del 30 luglio 2015, nonché ad autorizzazione della Soprintendenza, trattandosi di immobile tutelato;

4.3. al riguardo, il TAR evidenziava come – contrariamente a quanto rappresentato dal ricorrente – la Soprintendenza non avesse autorizzato tout court l’installazione del cancello in argomento. Ed infatti, il parere favorevole reso dalla Soprintendenza in data 3 agosto 2010, ai sensi dell’art. 21 del D. Lgs. n. 42/2004, condizionava espressamente il proprio assenso alla installazione del cancello “…al rispetto di quanto previsto dalla Convenzione con il Comune di Ferrara in base alla quale il portico risulta come percorso pedonale ad uso pubblico…”;

4.4. tuttavia, l’obbligo in questione non veniva mai adempiuto da parte del condominio Sant’NA, nonostante l’ampio periodo decennale previsto convenzionalmente a tale precisato scopo. Ciò nonostante il Comune di Ferrara si fosse proposto attivamente e tempestivamente, per quanto di sua competenza, a sollecitare e diffidare più volte ed in modo espresso il condominio al fine di porre in essere gli atti necessari per asservire all’uso pubblico anche l’accesso pedonale al portico;

5. si evidenziava inoltre come non potesse neppure sostenersi che l’inutile decorso del relativo termine per adempiere, per causa imputabile al condominio, avesse fatto venir meno l’obbligo di asservimento da parte di quest’ultimo;

5.1. se infatti la convenzione prevedeva per l’asservimento il termine di 10 anni dalla data di stipula – prorogato ex lege di un triennio, e dunque fino al 31 marzo 2019 – tale termine, malgrado plurimi inviti e diffide ad adempiere inviati dal Comune al condominio, non era stato da questo rispettato, sicché nessun concorso nell’inadempimento contrattuale poteva essere imputato al Comune di Ferrara e nessun effetto prescrittivo poteva dirsi intervenuto riguardo al diritto dell’amministrazione comunale, quale parte della stessa convenzione, ad ottenere il pattuito completo asservimento dei beni in questione all’uso pubblico, in modo da poterne adeguatamente stabilire e disciplinare le modalità e gli orari di fruizione da parte del pubblico delle riferite aree;

5.2. La finalità di quanto previsto dall’art. 5 della convenzione risiedeva nel fatto che, una volta asserviti tutti i beni del complesso immobiliare in essa indicati, fosse possibile per il Comune predisporre e organizzare le modalità e gli orari di accesso del pubblico ai citati beni culturali tutelati; finalità – allo stato – di fatto preclusa al Comune, proprio in quanto il condominio S. NA aveva impedito totalmente detto accesso pubblico, rimanendo il cancello in questione chiuso 24 ore su 24, con conseguente palese violazione della disposizione suindicata.

6. Il TAR riteneva altresì erronea l’affermazione di parte ricorrente secondo cui l’installazione del cancello in questione, che per i motivi indicati non poteva ritenersi completamente realizzato in area privata, rientrasse nell’ambito della manutenzione ordinaria e quindi dell’attività edilizia “libera”, per la quale non si rendeva necessario alcun titolo edilizio.

6.1. Trattavasi, infatti, di un intervento su area facente parte di un complesso immobiliare tutelato sotto il profilo storico-artistico (n. 2 vincoli ex lege n. 364 del 1909 risalenti agli anni 1910 e 1914) che il condominio avrebbe potuto realizzare solo dopo avere asservito all’uso pubblico anche il percorso pedonale relativo all’accesso al porticato e al chiostro, come previsto dall’art. 5 della convenzione urbanistica stipulata nel 2006 tra soggetto attuatore (Imm.re Prestige S.r.l. e successivi aventi causa) e Comune di Ferrara, facente seguito dell’approvazione del presupposto piano particolareggiato di iniziativa privata avente ad oggetto la riqualificazione e il risanamento dell’area su cui insisteva Palazzo S. NA.

6.2. Ne derivava – in conclusione – la legittimità dell’ingiunzione del Comune di Ferrara di rimuovere il cancello che era stato installato in violazione dell’art. 5 della più volte citata convenzione, trattandosi di intervento abusivamente realizzato su di un edificio vincolato senza che tale installazione fosse stata preceduta dall’asservimento dell’area all’uso pubblico come previsto dalla convenzione stipulata con l’amministrazione comunale, con conseguente piena rispondenza e proporzionalità della sanzione della rimozione del cancello con il ripristino dell’originario stato dei luoghi irrogata dal Comune al condominio ed ai singoli proprietari.

7. CA CO – in qualità di procuratore di CA CE – proponeva quindi ricorso in appello chiedendo la riforma della gravata sentenza.

8. In data 5 aprile 2023, si costituiva in giudizio il Comune di Ferrara per resistere all’appello.

8.1. In data 27 ottobre 2024, l’Amministrazione comunale depositava memoria ex art. 73 c.p.a., ribadendo che l’apposizione del cancello impediva la fruizione del bene da parte della collettività nonché l’esercizio della servitù ad uso pubblico e insistendo per il rigetto dell’altrui ricorso in appello.

9. In data 30 ottobre 2025, si costituiva in giudizio ad opponendum, la SO.NI s.r.l. in qualità di controinteressata in virtù dell’esercizio di attività commerciali negli immobili di sua proprietà nel condomino in oggetto (negozio di calzature), insistendo per il rigetto dell’appello.

10. All’udienza del 3 dicembre 2025, la causa veniva definitivamente trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo motivo di appello, rubricato “ANNULLABILITÀ E/O ERRONEITÀ DELLA SENTENZA PER: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA PORTATA LEGALE DEI POTERI REPRESSIVI IN MATERIA URBANISTICA; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA DISCIPLINA URBANISTICA E DEI BENI CULTURALI; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 6, COMMA 2, LETT. C), VIGENTE RATIONE TEMPORIS ED OGGI ARTICOLO 6, COMMA 1, LETTERA E-TER, DEL D.P.R. N.680/2001; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 6-BIS, COMMA 5, DEL D.P.R. N.380/2001; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 7 DELLA LEGGE REGIONALE N.15/2013 E 16-BIS, COMMA 1, DELLA LEGGE REGIONALE N.23/2004; ERRATA APPLICAZIONE E/O VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 13 DELLA LEGGE REGIONALE N.23/2004, VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 21 DEL D.LG.S. N.42/2004; DIFETTO DI MOTIVAZIONE, ECCESSO DI POTERE, SVIAMENTO, TRAVISAMENTO DEI FATTI, DIFETTO DI ISTRUTTORIA”, l’appellante contesta la sentenza di primo grado là ove ha ritenuto legittima l’ordinanza demolizione del cancello, emessa dal Comune di Ferrara, sul presupposto che i comproprietari del chiostro avrebbero disatteso l’obbligazione, di matrice prettamente civilistica secondo la loro prospettazione, prevista dell’articolo 5 della convenzione del 31 marzo 2006. L’argomento utilizzato dal giudice di prime cure sarebbe tuttavia errato sotto il profilo sostanziale ed infondato in merito all’aspetto della chiusura h24 dei cancelli.

1.1. Più nel dettaglio, deduce l’appellante che – per tutelare obbligazioni di natura prettamente civilistica – l’amministrazione comunale avrebbe fatto ricorso ai poteri repressivi stabiliti dalle norme urbanistiche, invece di utilizzare gli strumenti previsti dal codice civile, quale ad esempio l’esecuzione in forma specifica.

1.2. Non vi sarebbe dubbio, infatti, che gli impegni assunti dai comproprietari nella Convenzione del 31.3.2006 costituiscano delle vere e proprie obbligazioni attratte nell’alveo del diritto civile, poiché si prevede – da un lato – il diritto soggettivo alla costituzione dell’asservimento e – dall’altro – l’impegno a concedere il diritto reale minore. Con la conseguenza che, dinnanzi al presunto inadempimento dei comproprietari alla costituzione della servitù, l’Ente comunale non avrebbe dovuto reagire con l’ordinanza di demolizione del cancello, bensì azionando gli strumenti previsti dal codice civile.

1.3. Si evidenzia inoltre come il chiostro fosse, sin dall’origine, integralmente recintato e l’accesso da Piazzetta S. NA già regolato dal cancello, non oggetto di contestazione da parte dell’amministrazione. Tale preesistente conformazione dei luoghi smentirebbe quanto affermato dal TAR, secondo cui l’installazione del cancello provocherebbe il venir meno delle finalità della Convenzione costituite dalla regolamentazione dell’orario di apertura e chiusura dei cancelli.

Su tale ultimo aspetto, viene ulteriormente criticata la decisione del T.A.R. nella parte in cui giustifica l’ordinanza di demolizione sul fatto che, in data 17 settembre 2019, la Polizia di Ferrara avrebbe rinvenuto i cancelli chiusi.

Si rileva in proposito come l’episodico ed unico evento di chiusura dei cancelli non possa in alcun modo sostenere il provvedimento demolitorio, da un lato perché il potere repressivo sarebbe illegittimo (per come sopra visto), dall’altro perché l’asservimento ad oggi non è stato ancora costituito, per cui non esisterebbe – ancora oggi – alcun diritto al pubblico passaggio.

Ad ogni buon conto sarebbe stato ampiamente documentato nel giudizio di primo grado, attraverso la relazione investigativa, che i cancelli rimanevano sempre aperti, tanto che – all’interno del chiostro – si sono verificati atti di vandalismo e spaccio di sostanze stupefacenti. Di qui la necessità di garantire il bene e la sicurezza dei condomini.

1.4. Inoltre, secondo l’orientamento consolidato della giurisprudenza di legittimità, “l'apposizione di un cancello, funzionale alla delimitazione della proprietà, si inquadra tra gli interventi di finitura di spazi esterni di cui all'art. 6, co. 2, lett. c) del D.P.R. n. 380/2001 e rientra fra le ipotesi di edilizia libera” (cfr. per tutte Cons. Stato Sez. VI, 13/05/2020, n. 3036Cons. Stato Sez. VI Sent., 02/01/2020, n. 34; T.A.R. Campania Napoli Sez. III, 11/05/2015, n. 2600); ancora, “la realizzazione di una recinzione metallica con paletti di ferro e cancello… costituisce attività libera, non soggetta nemmeno a denuncia di inizio attività”. (cfr. T.A.R. Basilicata Potenza Sez. I, 09/03/2020, n. 192).

1.5. Di contro, si duole l’appellante che, anche qualora si volesse prospettare, seppure in astratto, che per l’intervento oggetto di controversia fosse necessario il titolo abilitativo, per come ritenuto dall’ente comunale nel provvedimento contestato, la sanzione demolitoria comminata risulterebbe comunque illegittima, perché abnorme e sproporzionata.

Difatti, ad avviso del Comune, prima dell’installazione del cancello, il condominio avrebbe dovuto chiedere la C.I.L., prevista dall’articolo 6-bis del D.P.R. n.380/2001 e dall’articolo 7, comma 5, della L.R. dell’Emilia Romagna n. 15/2013. La C.I.L. costituisce un titolo abilitativo c.d. minore, dalla cui assenza discenderebbe la sola sanzione pecuniaria e giammai l’ordine di demolizione delle opere, prevista quest’ultima solo per gli interventi che richiedono il preventivo permesso a costruire.

2. Con il secondo motivo di appello rubricato “ERRONEITÀ DELLA SENTENZA STANTE L’INESISTENZA DELL’ASSERVIMENTO AL PUBBLICO PASSAGGIO DEL CHIOSTRO; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEI CONTENUTI DELLA CONVENZIONE EDILIZIA 31.03.2006; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 2934 E SEGUENTI C.C., INTERVENUTA PRESCRIZIONE DEL DIRITTO; DIFETTO DI MOTIVAZIONE E DI ISTRUTTORIA, TRAVISAMENTO DEI FATTI E DEGLI ATTI, ECCESSO DI POTERE, SVIAMENTO”, deduce l’appellante che la Convenzione edilizia del 31 marzo 2006 richiamata nel provvedimento demolitorio non potrebbe in alcun modo costituire un valido motivo a supporto della legittimità del provvedimento comunale, risultando erronea così la sentenza di primo grado. L’asservimento ad uso pubblico del chiostro non sarebbe ad oggi ancora sorto, poiché gli atti notarili – previsti dalla all’articolo 5 della Convenzione e necessari alla costituzione del diritto reale parziale – non sono stati ancora sottoscritti dai singoli comproprietari. Tale circostanza sarebbe pacifica tra le parti ed ampiamente riconosciuta dal Comune di Ferrara che, con la nota del 20 maggio 2020 e con la successiva nota del 16 dicembre 2020, ha invitato i singoli comproprietari a procedere, appunto, alla sottoscrizione degli atti notarili necessari alla costituzione dell’asservimento, utilizzando la bozza di convenzione allegata alle predette lettere.

2.1. Deduce che sulla necessità di un titolo valido per affermare l’esistenza del diritto ad uso pubblico di un bene privato è concorde anche la giurisprudenza di legittimità che, in plurime occasioni, ha avuto modo specificare che l’esistenza di un diritto di uso pubblico non si può sorgere per meri fatti concludenti, ma presuppone sempre e comunque un titolo idoneo a tal fine (cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 12 maggio 2020, n.2992; Consiglio di Stato, sez. V, 16 ottobre 2017, n. 4791). Nel caso di specie sarebbe incontrovertibile l’inesistenza del titolo valido alla costituzione della servitù di pubblico passaggio, per cui il Comune di Ferrara non avrebbe alcuna legittimazione ad esercitare azioni – in via amministrativa o giudiziale – tese alla tutela di un diritto parziale allo stato inesistente.

2.2. Inoltre, deduce che sarebbe intervenuta comunque la prescrizione del diritto del Comune alla costituzione dell’asservimento. Difatti, nell’articolo 5 della convenzione del 2006, la costituzione dell’asservimento ad uso pubblico è stata rimandata ad appositi atti notarili da stipularsi “entro un anno dalla comunicazione di fine lavori e comunque entro 10 anni dalla stipula della presente convenzione”. Entrambi i termini sono ampiamente spirati, così da comportare per il Comune l’estinzione del diritto ad invocare la costituzione del diritto parziale.

3. Osserva il Collegio quanto segue.

3.1. Avverso l’ordine di demolizione qui impugnato insorgeva non solo la signorina CA qui appellante per mezzo del procuratore speciale, ma anche altri soggetti, in particolare il Condominio Palazzo S. NA, la signora LU CC e la società Seba s.r.l.. I ricorsi venivano decisi con diverse sentenze del TAR Emilia -Romagna, sede di Bologna (n. 884/2022 e n. 885/2022) e poi, riuniti, venivano decisi in Consiglio di Stato con la sentenza n. 4131/2025 depositata il 14 maggio 2025, che li accoglieva, con compensazione delle spese di lite.

3.2. Non vi sono ragioni per discostarsi da quanto deciso nella sentenza sopra richiamata.

3.3. Ritiene pertanto il Collegio, in accoglimento della censura dedotta dall’appellante con riferimento allo sviamento di potere che il Comune, nell’adottare l’impugnato provvedimento del 14 ottobre 2020, sia incorso in carenza di base legale legittimante l’esercizio del potere repressivo esercitato.

Infatti, a ben vedere nella fattispecie in esame non viene in rilievo un intervento abusivo ai sensi dell’art. 13 della legge regionale n. 23/2004 (disposizione espressamente richiamata a pag. 4 del censurato ordine di rimozione del 14 ottobre 2020) di “nuova costruzione eseguito in assenza del titolo abilitativo, in totale difformità o con variazioni essenziali” (ove per titolo abilitativo deve intendersi il permesso di costruire ex art. 31 del d.P.R. n. 380/2001), facendosi all’opposto questione nella specie di rimozione di un cancello (i.e. attività edilizia libera o al più soggetta a CILA), che non comporta la realizzazione di nuova superficie edificata o di volume (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 27 dicembre 2019, n. 8849, secondo cui “… Un discorso particolare poi vale per il cancello, che secondo la giurisprudenza di questo Giudice non comporta realizzazione di nuova superficie edificata né tantomeno di volume - così da ultimo C.d.S. sez. VI 8 gennaio 2019 n. 18, quindi non richiede il permesso di costruire e in mancanza di esso non potrà, di regola, essere sanzionato con la demolizione …”).

Le opere realizzate e contestate (i.e. mero cancello) rientrano nel genus “Attività edilizia libera e interventi soggetti a comunicazione” in relazione alle quali l’art. 7 della legge regionale n. 15/2013 (disposizione anch’essa espressamente richiamata a pag. 3 dell’impugnata ordinanza) contempla la presentazione di una semplice CILA, la cui mancanza al più può determinare l’irrogazione di una sanzione pecuniaria, giammai l’ordine di demolizione adottato nella vicenda oggetto del presente giudizio, come chiarito dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VI, 27 dicembre 2019, n. 8849.

3.4. Conclusivamente l’appello va accolto, assorbiti gli altri motivi dallo scrutinio dei quali l’appellante non trarrebbe alcun giovamento. Pertanto, in riforma della gravata sentenza, vanno annullati gli atti impugnati.

3.5. Le spese possono essere compensate tra le parti, per la complessità della questione controversa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della gravata sentenza annulla gli atti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AB AN, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

AR RA RE, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR RA RE	AB AN

IL SEGRETARIO