Pubblicato il 17/07/2025

N. 06290/2025REG.PROV.COLL.

N. 06772/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6772 del 2024, proposto dalla signora EG LE quale titolare dell’impresa individuale di agenzia di scommesse esercitata sotto la ditta “Ag Game” di LE EG, rappresentata e difesa dall'avvocato Gianfranco Fiorentini, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Casalecchio di Reno, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Gioia, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

nei confronti

della FO DE e DA Lamma, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza n. 542 del 2024 del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna - Bologna, Sezione Prima.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Casalecchio di Reno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 il Cons. Eugenio Tagliasacchi e viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe, la signora LE EG, quale titolare dell’impresa individuale di agenzia di scommesse esercitata sotto la ditta “Ag Game” di LE EG, sita a Casalecchio di Reno, in via ON n. 7/4, ha impugnato la sentenza del T.a.r. Emilia Romagna - Bologna, n. 542 del 2024, con cui è stato respinto il ricorso dalla medesima proposto per l’annullamento del provvedimento del dirigente dell’“Area Servizi al Territorio” del medesimo Comune, notificato a mezzo pec in data 26 maggio 2023, recante la comunicazione che l’attività dell’anzidetta agenzia di scommesse risulta collocata a una distanza inferiore al limite di 500 metri rispetto ai luoghi indicati come sensibili dalle l.r. dell’Emilia Romagna n. 5 del 2013, con l’avvertimento della necessità di provvedere alla delocalizzazione per poter proseguire l’attività di raccolta delle scommesse, nonché per l’annullamento degli ulteriori atti meglio individuati nella sentenza impugnata e, in particolare, della delibera della Giunta Comunale di Casalecchio di Reno n. 62 del 2017 e della delibera n. 81 del 2018 del Consiglio Comunale del medesimo Comune, recanti l’approvazione del “ Regolamento comunale per la prevenzione e il contrasto delle patologie e delle problematiche legate al gioco di azzardo lecito e la mappatura dei luoghi sensibili del territorio comunale ”.

2. Occorre premettere, in punto di fatto, che con nota del 14 dicembre 2022, il Comune di Casalecchio di Reno – dando riscontro a un’istanza precedentemente presentata dalla stessa ricorrente e odierna appellante volta a chiarire se la collocazione dei locali dell’agenzia di scommesse rispettasse il limite di 500 metri dai luoghi sensibili sopra richiamati – ha fatto presente che, a seguito di una verifica effettuata tramite un programma informatico di georeferenziazione, il predetto limite non risultava rispettato. Successivamente, in data 3 febbraio 2023, veniva comunicato l’avvio del procedimento del pari volto a verificare il rispetto delle distanze “ dai luoghi sensibili individuati con DGC n. 62 del 27.7.2017, successivamente aggiornata con DGC n. 81 del 18.10.2018 ”.

La ricorrente e odierna appellante ha contestato l’esito dell’accertamento eseguito dal Comune, allegando una perizia tecnica secondo cui la distanza risulterebbe superiore a quella di 500 metri dalla Chiesa di S. Giovanni TT e dalla scuola materna della FO Lamma, contestando sia il metodo sia le conclusioni della verifica. Tuttavia, con il provvedimento comunicato il 26 maggio 2023, il Comune ha confermato in via definitiva che l’agenzia si trovava a una distanza inferiore a quella di 500 metri dai luoghi indicati come sensibili dalla legge regionale.

3. A fronte dell’adozione di tale provvedimento, la signora LE EG ha proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio e il T.a.r. Emilia Romagna - Bologna, con la sentenza n. 542 del 2024, lo ha respinto ritenendolo infondato nel merito.

4. Avverso tale sentenza ha proposto appello la signora LE EG, formulando due distinti motivi di gravame.

4.1. Con il primo motivo di gravame, l’appellante ha censurato la sentenza nella parte in cui il T.a.r. ha escluso che sussistessero i profili di eccesso di potere dedotti dalla ricorrente in ragione dell’asserita lesione dei principi generali del giusto procedimento e dell’affidamento, derivanti, a loro volta, dai principi di buona amministrazione enunciati dall’art. 97 Cost., in quanto il provvedimento impugnato sarebbe stato adottato in modo “ inaspettato ” e “ al di fuori di ogni tempistica procedurale prevista dalla legge regionale ER n. 5/13, dopo ben oltre 5 anni di silenzio e di inattività del Comune dalla prima delibera di mappatura del territorio ”.

4.2. Con il secondo motivo di gravame, è stata censurata la parte della sentenza recante il rigetto del motivo concernente il calcolo delle distanze dai luoghi sensibili, sostenendo che il giudice di primo grado abbia omesso di esaminare le contestazioni riguardanti le metodologie e i risultati della misurazione della distanza dalla Chiesa di San Giovanni TT sita in via Marconi n. 39, osservando, in particolare, che erano state depositate nel giudizio di primo grado due perizie di parte che avevano evidenziato come un diverso percorso – ignorato dal Comune benché asseritamente conforme all’art. 190 del Codice della Strada – avrebbe determinato un risultato diverso da quello al quale era pervenuto il Comune.

Secondo l’appellante, infatti, i percorsi individuati dal Comune raggiungerebbero l’accesso principale dell’agenzia utilizzando un passaggio che attraversa un’area di proprietà privata, ossia gli spazi del centro commerciale “GA ON”, i quali, pur risultando a uso pubblico (come si evince dalla Convenzione di cui alla delibera del Consiglio Comunale n. 108 del 12 maggio 1988), sarebbero “ interdetti fisicamente ” da alcune porte e cancelli regolamentati da specifici orari e giorni di apertura al pubblico.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Casalecchio di Reno, replicando alle censure proposte e chiedendo il rigetto dell’appello.

Il Comune, in particolare, ha insistito sulla correttezza dei calcoli effettuati quale “ ulteriore approfondimento istruttorio ”, facendo presente che erano state compiute plurime simulazioni, che avevano confermato che la distanza dai luoghi sensibili era al di sotto del limite di 500 metri stabilito dalla legge regionale.

6. Con ordinanza n. 3539 del 23 settembre 2024, la Sezione ha accolto l’istanza cautelare, disponendo contestualmente una verificazione, affidata al Prefetto di Bologna o a dipendente della Prefettura, per accertare l’effettiva distanza tra l’esercizio commerciale in questione e i luoghi sensibili e formulando i quesiti che di seguito letteralmente si riportano: “ 1. dica il verificatore se l’esercizio commerciale dell’appellante “Ag game” sito in Casalecchio di Reno alla via ON n. 7/4 si trovi a distanza inferiore a 500 metri da uno dei luoghi indicati come sensibili dalla legge regionale n. 5 del 2013 e successivamente individuati dal Regolamento comunale per la prevenzione e il contrasto delle patologie e delle problematiche legate al gioco di azzardo lecito, adottato dal Comune di Casalecchio di Reno prima con la delibera del Consiglio Comunale n. 62 del 27 luglio 2017 e successivamente aggiornato e approvato con la delibera n. 81 del 18 ottobre 2018; 2. indichi, in particolare, il verificatore quale sia il percorso pedonale più breve tra il sopra menzionato esercizio commerciale e la Chiesa di San Giovanni TT sita in Via Marconi n. 39, nonché tra il medesimo esercizio e la scuola materna della “FO LAMMA”, provvedendo altresì all’esatta misurazione in metri lineari dei predetti percorsi; 3. inoltre, il verificatore nel determinare il percorso pedonale più breve, individui sia l’ipotesi che prevede il transito attraverso la galleria commerciale “GA ON” sia l’ipotesi che evita l’anzidetta galleria, provvedendo altresì all’esatta misurazione di entrambi i percorsi in metri lineari; 4. con riferimento alla galleria commerciale sopra menzionata precisi il verificatore quali siano gli orari e i periodi di apertura e di chiusura della stessa al pubblico transito, confrontando tali orari con quelli di apertura dell’esercizio commerciale dell’appellante ”.

7. Il verificatore nominato ha depositato la relazione in data 13 dicembre 2024 pervenendo alle conclusioni che di seguito si riportano: “ Come indicato nel verbale del sopralluogo, parte integrante di questa relazione, all’itinerario n. 1 proposto dal Comune di Casalecchio di Reno, indicato come C2 nella cartografia, l’esercizio commerciale dell’appellante “Ag game” sito in Casalecchio di Reno alla GA ON n. 7/4 si trova alla distanza, misurata con l’odometro del comune, di 462 metri dalla Chiesa di San Giovanni TT. Lo stesso percorso misurato con l’odometro della Ag game, da una distanza di 464 metri. Come risulta dal predetto verbale, il percorso pedonale più breve tra l’esercizio commerciale Ag game e la Chiesa di San Giovanni TT sita in Via Marconi n. 39, è quello indicato come itinerario n. 1. Il percorso pedonale più breve tra il medesimo esercizio commerciale e la scuola materna della “FO LAMMA” è quello proposto dal Comune di Casalecchio di Reno, indicato come itinerario n. 3, C1 nella cartografia. Tale percorso risulta avere una distanza di 492 metri, misurata con l’odometro del comune e di 495 metri, misurata con l’odometro della Ag game.

Come già indicato nella risposta al quesito n. 1, il percorso pedonale più breve, ipotizzando il transito attraverso la GA commerciale ON, è quello proposto dal Comune di Casalecchio di Reno, indicato come itinerario n. 1, C2 nella cartografia, che misura una distanza, misurata con l’odometro del comune, di 462 metri dalla Chiesa di San Giovanni TT e una distanza di 464 metri misurata con l’odometro dell’Ag game.

Nell’ipotesi, invece, in cui tale attraversamento non sia previsto, il percorso più breve individuato è quello indicato come itinerario n. 2, C3 nella cartografia, proposto dal Comune di Casalecchio di Reno, che misura una distanza, misurata con l’odometro del comune, di 488 metri dalla Chiesa di San Giovanni TT e una distanza di 490 metri misurata con l’odometro dell’Ag game ”.

8. Con la memoria depositata il 18 aprile 2025, l’appellante ha insistito nelle proprie conclusioni contestando la verificazione in quanto, a suo avviso, i percorsi individuati dal verificatore per raggiungere la sala scommesse devono attraversare l’interno della GA ON e, dunque, presentano l’oggettivo problema della chiusura degli accessi nelle aree condominiali della galleria durante le giornate festive, mentre il percorso proposto dall’appellante sarebbe sempre agibile trattandosi di una via pubblica.

Sotto un diverso profilo, poi, il percorso indicato dal verificatore non rispetterebbe i criteri di sicurezza previsti dal Codice della Strada perché non vi sarebbe né un regolare marciapiede, né una regolare banchina stradale, ma solo “ un fazzoletto di passaggio delimitato da riga bianca e paletti di ferro che restringono sempre più fino a chiudersi totalmente ”, sicché a suo dire il pedone sarebbe costretto a immettersi sulla carreggiata, in contrasto con quanto previsto dall’art. 190 del Codice della Strada. E, sul punto, ha contestato l’affermazione del verificatore secondo cui vi sarebbe spazio sufficiente per i pedoni, posto che il verificatore medesimo è potuto passare personalmente, in quanto si tratterebbe di una “ valutazione personale ”, non ancorata a parametri oggettivi.

Da ultimo, con tale memoria, l’appellante ha prospettato alcune ulteriori considerazioni circa l’adozione di un provvedimento di riordino del settore del gioco pubblico, che, astrattamente, sarebbe suscettibile di risolvere anche la presente vicenda.

9. Il Comune di Casalecchio di Reno, a sua volta, con la memoria del 29 aprile 2025, ha replicato alle difese dell’appellante, insistendo nelle proprie tesi difensive e, infine, anche l’appellante ha depositato la memoria di replica del 30 aprile 2025.

10. Tanto premesso, il Collegio – trattenuta la causa in decisione all’udienza del 22 maggio 2025 – reputa che l’appello non sia fondato e vada respinto, per le ragioni che di seguito sinteticamente si espongono, con la precisazione che i due motivi di gravame possono essere trattati congiuntamente in quanto strettamente connessi.

Come già evidenziato, la questione oggetto del presente giudizio riguarda il rispetto del limite di 500 metri dai luoghi sensibili individuati dalla l.r. n. 5 del 2013 e, a tal fine, per accertare tale punto di fatto controverso tra le parti, la Sezione ha disposto un approfondimento istruttorio.

Come si desume dalle conclusioni del verificatore sopra riportate, l’esito della verificazione non lascia margini di dubbio, dal momento che la distanza dai luoghi sensibili (Chiesa di S. Giovanni TT e scuola materna della FO Lamma) è stata da questi puntualmente misurata e risulta inferiore ai 500 metri previsti dalla disposizione regionale, anche a prescindere dal passaggio attraverso la GA ON (e fermo restando che sarebbe comunque possibile ottenere le chiavi per l’apertura della stessa) e, sul punto, ritiene il Collegio che l’accertamento del verificatore sia completo sul piano istruttorio, nonché coerente, logico e congruamente motivato e, conseguentemente, non sussistono ragioni per discostarsene.

La critica della parte appellante, in proposito, non risulta fondata perché il contrasto con le disposizioni del Codice della Strada è stato solo genericamente prospettato e comunque è stato motivatamente escluso dal verificatore, che ha attestato la percorribilità anche del tratto contestato dall’appellante.

Del pari infondata è la contestazione circa il decorso del tempo dall’introduzione della legge regionale, di per sé irrilevante in quanto del tutto insuscettibile di fondare un’ipotetica pretesa dell’appellante a mantenere l’agenzia in violazione delle disposizioni concernenti le distanze minime dai luoghi sensibili e, più in generale, non può fondare un affidamento contra legem .

In sintesi, debbono essere condivise le conclusioni cui è pervenuto il verificatore circa l’irragionevolezza del percorso alternativo proposto dalla parte appellante, secondo cui: “ gli itinerari ipotizzati e scelti dalla Ag game, indicati come itinerari nn. 4, 5 e 6 nel verbale di sopralluogo e, nella cartografia, come A1, A2 e A3, risultano decisamente meno praticabili rispetto a quelli proposti dal Comune di Casalecchio di Reno poiché si presentano visibilmente più tortuosi e complessi da percorre e sensibilmente più lunghi, oltre a conferire una sensazione di insicurezza dopo il tramonto a causa della scarsa illuminazione, della loro posizione decentrata e della conseguente ridotta frequentazione ”.

Del tutto inconferenti risultano, infine, le argomentazioni dell’appellante circa il futuro riordino del settore del gioco pubblico contenute nella memoria del 18 aprile 2025.

11. Dalle considerazioni che precedono discende, pertanto, l’infondatezza di entrambi i motivi di gravame e, dunque, il rigetto dell’appello.

12. Tenuto conto della complessità dell’accertamento in punto di fatto, le spese processuali del presente grado di giudizio sono integralmente compensate, mentre sono posti a carico della parte appellante gli oneri della verificazione, che saranno liquidati con separato decreto.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa integralmente le spese processuali del presente grado di giudizio.

Pone a carico della parte appellante gli oneri della verificazione, che saranno liquidati con separato decreto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Eugenio Tagliasacchi	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO