Pubblicato il 26/01/2026

N. 00621/2026REG.PROV.COLL.

N. 08396/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8396 del 2023, proposto da AO RD, CO MI, IO Di LA, MA OT, NT NT, AR Di MA, NZ SO, LI CE, SE De LU, NT IN, IO ND, SE VA, IC IN, IN Di IE, OR Di SE, LU CA, NZ IS, NI LI, LO OS, NI IA NA, SE RA, LI IA, MA LB, RO CI, SS IV, CH ON, EN RU, LU DE, MO IO, SE DEIL, DO CA e IN IO, rappresentati e difesi dall’avvocato Anna IA Santoro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa, in persona del ministro pro tempore , ex lege rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina (Sezione Prima), 3 aprile 2023, n. 223, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 gennaio 2026 il consigliere LU AN CI e udito per il Ministero appellato l’avvocato dello Stato Vittorio Cesaroni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del giudizio è costituito da una serie di provvedimenti di diniego del riconoscimento dell’indennità per reperibilità di servizio, richiesta dai militari appellanti in relazione ai servizi interni di reparto svolti in qualità di riserva.

2. I fatti rilevanti per la decisione possono essere sintetizzati come segue:

- I ricorrenti, appartenenti alla 4ª Brigata TLC dell’Aeronautica militare, hanno svolto nel tempo servizi interni di reparto, risultando designati negli ordini di servizio sia come “titolari” sia come “riserve”.

- con più istanze, presentate tra il 12 settembre e il 19 novembre 2019, i militari hanno chiesto il riconoscimento dell’indennità di reperibilità in relazione ai turni di servizio espletati come riserve, ritenendo sussistenti i requisiti previsti dal d.P.R. 163/2002 e dalla Direttiva SMA-ORD-011;

- all’esito dell’istruttoria, l’amministrazione ha comunicato – ai sensi dell’art. 10- bis l. 241/1990 – i motivi ostativi al riconoscimento delle indennità richieste, legati alla mancanza del presupposto temporale delle 12 ore consecutive di reperibilità;

- tutte le istanze sono state respinte dall’amministrazione con i provvedimenti prot. M_D ALT002 0092078/2019, prot. M_D ALT002 0092081/2019, prot. M_D ALT002 0092083/2019 del 5 novembre 2019 e prot. M_D ALT002 0101510/2019 del 6 dicembre 2019, recanti una motivazione uniforme, corrispondente a quanto rappresentato nei preavvisi di rigetto.

3. I militari hanno proposto ricorso collettivo per l’annullamento dei dinieghi e per l’accertamento del diritto a percepire l’indennità di reperibilità, con contestuale domanda risarcitoria.

3.1. Secondo i ricorrenti, anche l’individuazione come riserva negli ordini di servizio (per 24 ore consecutive) avrebbe dovuto essere compensata con l’indennità di reperibilità, stante l’omogeneità di contenuto delle due situazioni.

4. Con sentenza, n. 223 del 3 aprile 2023, il T.a.r. Lazio, sezione staccata di Latina, ha respinto il ricorso e compensato le spese di lite tra le parti. In particolare, secondo la motivazione della sentenza:

- il personale individuato come riserva può essere chiamato a sostituire il titolare solo all’inizio del turno, mentre a partire da quel momento la sostituzione viene operata attingendo al personale in quel momento in servizio;

- tra gli istituti della riserva e della reperibilità sussiste, quindi, una differenza sostanziale, giacché solo la reperibilità comporta obblighi specifici e qualificati, quali la preventiva comunicazione della propria ubicazione e l’obbligo di rientro tempestivo in servizio in caso di chiamata;

- la riserva si correla, invece, al generale dovere di “totale disponibilità al servizio” che connota lo status del personale militare (art. 10, comma 1, della legge 8 agosto 1990, n. 231), e non comporta il riconoscimento di compensi aggiuntivi.

5. I militari hanno proposto appello avverso la predetta sentenza, articolando i seguenti motivi:

I. « Lesione del diritto di difesa e violazione del principio del contraddittorio ex artt. 24 e 111 della Costituzione in relazione al disposto dell’art. 73, comma 1, c.p.a. sulla violazione dei termini perentori. Eccesso di potere »;

II. « Violazione del diritto di difesa ex art. 24 e del principio del contraddittorio ex art. 111 della Costituzione per omessa pronuncia sulle richieste istruttorie art. 46 e 65 c.p.a., insufficienza dei mezzi di prova, violazione dei principi del giusto processo ed imparzialità del giudice »;

III. « Violazione di legge per omessa ed erronea valutazione, travisamento di fatti, norme giuridiche “OD-01” e “SMA ORD 11” e documenti decisivi per il giudizio. Illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà ed erroneità sotto il profilo motivazionale della sentenza. Abuso di potere e manifesta ingiustizia. Violazione dei principi costituzionali del giusto processo, imparzialità e neutralità del giudice »;

IV. « Omesso esame di sentenza passata in giudicato. Conflitto tra giudicati e disparità di trattamento »;

V. « Errores in iudicando, illogicità e contraddittorietà della circolare “OD-01”. violazione ed erronea interpretazione della direttiva SMA-ORD-011 ».

6. L’amministrazione appellata, pur ritualmente notificata, non si è costituita.

7. All’udienza pubblica del 20 gennaio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Con il primo motivo gli appellanti censurano la sentenza per lesione del diritto di difesa e del principio del contraddittorio, per avere il giudice respinto la richiesta di stralcio della documentazione depositata tardivamente dall’Amministrazione (appena sei giorni prima dell’udienza di trattazione), senza concedere termini per controdedurre.

8.1. Il motivo è infondato.

8.2. Si osserva, in primo luogo, che dal verbale dell’udienza celebrata davanti al T.a.r. – così come dalla sentenza impugnata e dallo stesso atto di appello, che fa riferimento esclusivamente alla richiesta di stralcio – non risulta che gli appellanti abbiano formulato alcuna istanza di rinvio della trattazione, al fine di poter controdedurre sulla documentazione prodotta. Ne consegue che i profili di doglianza possono essere scrutinati con esclusivo riferimento alla reiezione della richiesta di stralcio dei documenti tardivamente depositati.

8.3. A tale proposito, la produzione documentale dell’Amministrazione, pur indubbiamente tardiva, è riconducibile all’art. 46, comma 2, c.p.a., disposizione che impone alla parte pubblica di depositare « l’eventuale provvedimento impugnato, nonché gli atti e i documenti in base ai quali l’atto è stato emanato, quelli in esso richiamati e quelli ritenuti utili ai fini del giudizio ». La produzione ha riguardato, infatti, atti del procedimento amministrativo, oltre a un atto – la pubblicazione “OD-1” dello Stato Maggiore dell’Aeronautica, recante norme ordinamentali e organizzative sul funzionamento dei reparti – di carattere organizzativo e para-normativo, pubblicato sul sito istituzionale dell’Aeronautica e costituente presupposto dei provvedimenti impugnati, che lo menzionano espressamente (così come vi fa riferimento lo stesso ricorso di primo grado).

8.4. In ogni caso, la documentazione prodotta attiene a profili di natura eminentemente giuridica, relativi alla qualificazione dell’istituto della riserva e alla sua distinzione rispetto alla reperibilità, che prescindono dall’accertamento di circostanze fattuali controverse.

8.5. Ne consegue che, anche sotto tale profilo, non risulta in concreto vulnerato il diritto di difesa degli appellanti, trattandosi di atti conosciuti o comunque agevolmente conoscibili e non idonei a determinare un ampliamento del thema decidendum , tale da rendere necessaria la riapertura del contraddittorio.

9. Con il secondo motivo gli appellanti censurano la sentenza di primo grado per omessa pronuncia sulle richieste istruttorie formulate nel corso del giudizio, dirette all’acquisizione degli ordini del giorno e degli ordini di servizio relativi ai servizi interni di reparto nel periodo 2014–2019. Ritengono, infatti, che tale documentazione – non prodotta dall’Amministrazione nonostante specifiche istanze di accesso agli atti – sarebbe stata decisiva ai fini dell’accertamento in fatto, in quanto idonea a dimostrare che il personale designato come riserva svolgeva in realtà un servizio di reperibilità continuativa per l’intera durata del turno (24 ore), anche una volta iniziato il servizio del titolare.

9.1. Il motivo è infondato.

9.2. Deve precisarsi, in primo luogo, che l’assenza di un’esplicita statuizione sulle richieste istruttorie non può essere qualificata in termini di “omessa pronuncia” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 21 febbraio 2017, n. 802), dovendosi piuttosto ritenere che il primo giudice le abbia implicitamente disattese in quanto ritenute non rilevanti ai fini della decisione. In ogni caso, l’eventuale errore di giudizio commesso dal giudice di primo grado è sempre emendabile in appello, attraverso l’ammissione del mezzo richiesto (Cons. Stato, sez. VI, 5 febbraio 2025, n. 907).

9.3. In ogni caso, la richiesta istruttoria formulata dagli appellanti non riveste carattere decisivo. La documentazione invocata – costituita dagli ordini del giorno e dagli ordini di servizio relativi ad un ampio arco temporale – è diretta a dimostrare circostanze fattuali (in particolare, l’asserita reperibilità delle riserve anche a turno iniziato) non idonee a incidere sull’esito del giudizio, il quale dipende dall’applicazione delle disposizioni normative e organizzative che disciplinano, sul piano giuridico, gli istituti della riserva e della reperibilità.

9.4. Del resto, la circostanza che l’Amministrazione abbia talora attinto al personale individuato quale riserva anche per sostituzioni intervenute oltre l’inizio del turno di servizio non dimostrerebbe comunque l’equiparabilità tra i due istituti, non consentendo comunque di individuare il fondamento giuridico di tale sostituzione. In concreto, infatti, essa potrebbe ricondursi ad una disponibilità liberamente manifestata dal militare, al generale dovere di “disponibilità al servizio” proprio dello status (art. 10, comma 1, della legge 8 agosto 1990, n. 231), all’esecuzione di un ordine di rientro immediato in reparto (art. 743, T.U.O.M., d.P.R. 90/2010), tutte situazioni che non danno diritto ad alcun compenso.

10. Con il terzo motivo gli appellanti censurano, nel merito, la tesi giuridica fatta propria dalla sentenza impugnata, che ha escluso l’assimilabilità degli istituti della riserva e della reperibilità. Secondo gli appellanti, dalla documentazione in atti emergerebbe, infatti, che i servizi di reparto avevano durata continuativa di 24 ore e che il personale designato quale riserva restava vincolato per l’intera durata del turno. Essi contestano, inoltre, l’interpretazione della pubblicazione “OD-1”, sostenendo che la disciplina delle sostituzioni in corso di servizio (par. 605) dimostrerebbe la permanenza di un regime di reperibilità delle riserve per l’intero arco temporale del servizio.

10.1. Il motivo è infondato.

10.2. Gli appellanti muovono dall’assunto secondo cui la designazione quale riserva nei servizi interni di reparto comporterebbe un vincolo di disponibilità continuativa e qualificata, assimilabile, per contenuto ed effetti, all’istituto della reperibilità disciplinato dall’art. 11 del d.P.R. n. 163 del 2002 e, come tale, meritevole di essere compensato con la relativa indennità. Tale prospettazione non può essere condivisa.

10.3. La reperibilità, disciplinata dall’art. 11 del d.P.R. n. 163 del 2002 e dalla Direttiva SMA-ORD-11, costituisce un istituto tipizzato, corrispondente alla « condizione del soggetto ad essere prontamente rintracciato al di fuori dell’attività di servizio, per rendersi disponibile a un impiego contraddistinto dalla tempestività ». Essa presuppone, cumulativamente, la ricorrenza delle seguenti condizioni: i) un formale comando di reperibilità; ii) l’imposizione di obblighi specifici e qualificati, quali la preventiva comunicazione della propria ubicazione e l’obbligo di rientro entro un tempo predeterminato, non superiore a due ore; iii) una durata minima di dodici ore consecutive.

10.4. La riserva, invece, non comporta l’assoggettamento a tali obblighi, né presuppone un formale comando di reperibilità. Essa si configura, piuttosto, come una modalità organizzativa interna dei servizi di reparto, funzionale ad assicurarne la continuità, e si colloca nell’alveo del generale dovere di “disponibilità al servizio” che connota lo status del personale militare (art. 10, comma 1, della legge 231 del 1990), senza dar luogo, di per sé, a un autonomo titolo giuridico di reperibilità, né alla correlata indennità. A conferma della natura meramente organizzativa della riserva, si evidenzia che il personale designato è individuato secondo criteri di turnazione automatica – il relativo servizio spettando normalmente al militare nel « terzo giorno smontante » (cfr. pag. 16 dell’appello).

10.5. Le due fattispecie presentano, inoltre, una diversa incidenza sulla libertà di autodeterminazione del militare. Mentre il soggetto comandato in reperibilità è tenuto ad organizzare, per l’intera durata della stessa, le proprie attività e i propri spostamenti in funzione di un possibile rientro in servizio – da effettuarsi entro un lasso di tempo specifico – la designazione quale riserva esaurisce i propri effetti allorquando il titolare ha iniziato regolarmente il servizio e non si protrae per l’intero arco temporale del turno.

10.6. La possibilità che la riserva sia chiamata a effettuare una sostituzione nel corso del servizio – e quindi oltre il limite temporale sopra indicato – costituisce un’evenienza eccezionale, ma comunque coerente con i particolari doveri connessi allo status militare (tra cui quello di essere sempre “rintracciabile”, cfr. par. 6, lett. a) della Direttiva SMA ORD-1) e giustificabile in forza di altre disposizioni del relativo ordinamento (cfr. par. 9.4). In tale evenienza, in ogni caso, il militare non sarebbe assoggettato ai vincoli temporali di particolare tempestività del rientro in sede propri della reperibilità.

10.7. Non rileva, invece, ai fini della qualificazione della riserva come reperibilità in senso proprio, la rappresentata coincidenza temporale (24 ore) tra i turni del titolare e della riserva, poiché essa attiene esclusivamente alla durata della prestazione, mentre la qualificazione giuridica della stessa dipende dal suo contenuto e dal titolo giuridico che la sorregge.

10.8. Neppure è condivisibile l’ulteriore argomento degli appellanti, fondato sull’interpretazione del par. 605 della pubblicazione “OD-1”. Non sussiste, in particolare, alcuna contraddizione tra la previsione secondo cui la reperibilità della riserva « termina allorquando il titolare ha iniziato il servizio regolarmente » e la disciplina delle sostituzioni in corso di servizio. Le « esigenze improvvise che comportano sostituzione» possono infatti manifestarsi anche prima dell’inizio del turno del titolare e, dunque, entro il periodo di operatività della riserva, giustificando la preferenza accordata a quest’ultima ( «in mancanza della riserva prevista» ) ai fini dell’individuazione del sostituto. Il riferimento alla riserva non presuppone, pertanto, che essa operi anche durante il turno già iniziato, ma vale unicamente a individuare una sequenza organizzativa delle modalità di impiego del personale in caso di esigenze improvvise.

11. Con il quarto motivo gli appellanti censurano la sentenza per non aver considerato il precedente allegato al ricorso (T.a.r. Lazio, sez. I- bis, 7 aprile 2018, n. 872) che, nell’ambito di una fattispecie asseritamente identica sotto il profilo normativo e fattuale, ha riconosciuto al militare individuato come riserva il diritto a percepire l’indennità di reperibilità. La diversità delle decisioni avrebbe, pertanto, determinato un conflitto tra giudicati e una disparità di trattamento tra situazioni identiche.

11.1. Il motivo è infondato.

11.2. Appare, in primo luogo, del tutto improprio il riferimento a un presunto “conflitto tra giudicati ” , che presuppone la piena corrispondenza degli elementi identificativi dell’azione – e dunque anche l’identità delle parti e degli atti impugnati – e non già la mera difformità di soluzioni adottate nell’ambito di controversie che involgono le medesime questioni (Cons. Stato sez. II, 3 luglio 2023, n. 6456). Analogamente, il richiamo alla “disparità di trattamento” risulta inconferente, trattandosi di figura sintomatica dell’eccesso di potere e, quindi, di un vizio dell’attività amministrativa discrezionale – peraltro configurabile solo in presenza di presupposti particolarmente rigorosi (Cons. Stato, sez. V, 17 luglio 2025, n. 6269) – del tutto estraneo all’attività giurisdizionale.

11.3. Ne consegue che il primo giudice si è legittimamente discostato, nell’esercizio della propria funzione interpretativa, dal precedente invocato dagli appellanti, la cui ricostruzione giuridica non è condivisa neppure da questo Consiglio, per le ragioni ampiamente illustrate nei paragrafi che precedono.

12. Con il quinto motivo, infine, gli appellanti censurano la sentenza in quanto fondata su un’erronea interpretazione della pubblicazione “OD-1” e sulla conseguente violazione della Direttiva “SMA-ORD-11”.

12.1. Nella parte riferita alla pubblicazione “OD-1”, la censura coincide con quella formulata al terzo motivo. Come già chiarito (cfr. supra par. 10.8), la disposizione di cui al paragrafo 605 non attribuisce alla riserva un regime di reperibilità protratto per l’intero arco temporale del servizio, ma si limita a disciplinare, sul piano organizzativo, le modalità di individuazione del personale da impiegare in caso di esigenze improvvise.

12.2. Quanto alla dedotta violazione della Direttiva “SMA-ORD-11”, essa è prospettata con particolare riferimento al cap. 2, par. 6, punto f), laddove individua lo scopo dell’indennità in argomento nella remunerazione di una mera « disponibilità » al servizio, « con le inevitabili limitazioni alla libertà individuale », che, secondo gli appellanti, coinciderebbe con quella propria della riserva. Come già argomentato (cfr. parr. 10.2–10.6), tuttavia, la disponibilità rilevante ai fini dell’indennità è quella, qualificata e tipizzata, propria dell’istituto della reperibilità, imposta mediante un formale comando e caratterizzata da obblighi specifici di rintracciabilità e di rientro in servizio entro tempi predeterminati. Tali elementi, particolarmente incidenti sul piano della libertà individuale, non ricorrono invece nella posizione di riserva.

13. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.

13.1. La novità delle questioni affrontate giustifica la compensazione tra le parti delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

IO IN, Presidente

NI Sabbato, Consigliere

CO Frigida, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

LU AN CI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU AN CI	IO IN

IL SEGRETARIO