Pubblicato il 09/01/2026

N. 00209/2026REG.PROV.COLL.

N. 05949/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5949 del 2024, proposto dalla Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Libera Valla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

OT Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Follieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

nei confronti

Comune di Brindisi, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda) n. 581/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di OT Società Cooperativa Sociale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025, il Cons. AN BE RO e uditi per le parti gli avvocati come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La cooperativa sociale OT (qui di seguito, breviter , OT) ha presentato al Comune di Brindisi un’istanza di autorizzazione alla realizzazione per un Centro diurno da 30 posti letto per soggetti non autosufficienti ex art. 3 del Regolamento regionale n. 4/2019. In data 28 gennaio 2020, il Comune di Brindisi, verificata la compatibilità edilizia e urbanistica del progetto, nonché il titolo di disponibilità dell’immobile in capo alla Cooperativa, ha chiesto alla Regione Puglia la verifica di compatibilità di tale Centro diurno al fabbisogno regionale, ex art. 7 legge regionale Puglia 2 maggio 2017 n. 9.

1.1. – La Regione, con determina dirigenziale n. 162 del 31 maggio 2021, ha rilasciato la verifica di compatibilità favorevole. Sicché, OT, completato l’allestimento del Centro diurno, ha chiesto l’autorizzazione all’esercizio e l’accreditamento del medesimo, in base all’art.25 della citata legge regionale, con istanza del 22 maggio 2023, presentata direttamente al Comune di Brindisi, ma non alla Regione Puglia.

Con nota trasmessa a mezzo p.e.c. l’8 giugno 2023, il Comune ha provveduto ad inoltrare l’istanza e i relativi allegati alla Regione Puglia.

1.2. – Frattanto, con la delibera di Giunta regionale n. 880 del 19 giugno 2023 (pubblicata sul BURP il 29 giugno 2023), la Regione ha introdotto un nuovo sistema di distribuzione del fabbisogno di accreditamento dei Centri diurni per soggetti non autosufficienti, prevedendo che potessero accedere alla distribuzione dei posti in accreditamento, tra le altre, anche le “ strutture già autorizzate o che, a seguito di rilascio di parere di compatibilità valido ai sensi dell’art. 7 comma 4 della L.R. 9 del 2017, abbiano presentato istanza di autorizzazione all’esercizio alla data di pubblicazione del presente provvedimento ” (v. sez. 1, lett. c, della delibera di G.R. n. 880/2023) a condizione che tali strutture avessero presentato istanza di accreditamento “ entro e non oltre l’arco temporale dato dal bimestre decorrente dall’1luglio 2023 al 31 agosto 2023 ” (v. sez. 2, della D.G.R. n. 880/2023).

1.3. – Cionondimeno, la Regione, con nota del 31 agosto 2023 prot. n.AOO_183/12675, ultimo giorno utile per la presentazione delle istanze di accreditamento, ha negato alla ricorrente l’autorizzazione all’esercizio e l’accreditamento istituzionale dichiarando inammissibile l’istanza poiché essa sarebbe stata presentata al Comune di Brindisi e non al Servizio competente della Regione Puglia, non sarebbe stata redatta secondo il modello di domanda AUT-8, predisposta dalla Regione con D.G.R. n. 2153/2019, non sarebbe stata corredata del certificato di prevenzione incendi, della dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà circa il possesso dei requisiti e l’assenza di cause di decadenza dell’autorizzazione all’esercizio, né dell’autorizzazione comunale alla realizzazione.

2. – Esperita dapprima una richiesta di riesame con esito infruttuoso, la Società cooperativa ha impugnato la nota regionale innanzi al T.A.R. per la Puglia deducendo due articolate censure: da un lato, sul versante strettamente procedimentale, ha denunciato l’omessa comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10- bis l. n. 241/1990, l’omessa attivazione del soccorso istruttorio ai sensi dell’art. 6, co. 1, lett. b), l. n. 241/1990, la violazione del canone di buona fede e correttezza di cui anche all’art. 1, co. 2- bis , l. n. 241/1990 e lo sviamento di potere per aver adottato il diniego l’ultimo giorno del periodo indicato nella D.G.R. n. 880/2023 per la presentazione delle istanze di accreditamento; dall’altro, sul versante sostanziale, la ricorrente ha lamentato l’insussistenza dei motivi di diniego dal momento che le istanze presentate ad un’amministrazione incompetente non sarebbero inammissibili, ma obbligherebbero l’amministrazione destinataria dell’istanza a trasmetterla a quella competente - come in questo caso sarebbe pacificamente avvenuto; in secondo luogo, il mancato impiego del modulo predisposto dalla Regione per l’istanza di autorizzazione all’esercizio non potrebbe comportare l’inammissibilità della richiesta, perché nel nostro ordinamento vige il principio di libertà delle forme anche nel procedimento amministrativo; inoltre, i documenti asseritamente mancanti sarebbero stati, invece, presentati e comunque avrebbero dovuto essere oggetto del soccorso istruttorio che la Regione ha mancato di attivare; infine, l’autorizzazione alla realizzazione sarebbe stata resa per atto implicito, come attestato dallo stesso Comune di Brindisi con decreto dirigenziale n. 19 del 5 ottobre 2023.

3. – Il T.A.R. per la Puglia ha respinto il ricorso per il diniego di accreditamento, mentre ha ritenuto fondate le doglianze concernenti l’inammissibilità dell’istanza di autorizzazione all’esercizio per l’omessa comunicazione dei motivi ostativi - non trattandosi qui di procedura concorsuale -, per il difetto di motivazione e per l’omessa attivazione del soccorso istruttorio, aderendo in sostanza ai rilievi censori svolti da OT: il Tribunale amministrativo pugliese ha, infatti, statuito che le istanze presentate ad un’Amministrazione incompetente non sono inammissibili, ma obbligano l’Amministrazione destinataria dell’istanza a trasmetterla a quella competente, come in questo caso è effettivamente avvenuto; in secondo luogo, il mancato impiego del modulo predisposto dalla Regione per l’istanza di autorizzazione all’esercizio non può comportare ex se l’inammissibilità della richiesta, in mancanza di un bando o avviso pubblico che lo preveda e stante il vigente principio di libertà delle forme del procedimento amministrativo e quanto disposto dall’art. 35, comma 2, d.lgs. n. 33/2013; in più, i documenti che secondo la Regione farebbero difetto sono stati versati in atti e, comunque, quand’anche mancanti, avrebbero dovuto essere oggetto di un soccorso istruttorio che la Regione ha omesso di attivare; da ultimo, il rilascio dell’autorizzazione comunale alla realizzazione, ancorché non prodotto per atto implicito, risulta in ogni modo dal decreto dirigenziale del Comune di Brindisi n. 19 del 5 ottobre 2023.

Sicché, il primo giudice – stabilita l’illegittimità dell’impugnato diniego di autorizzazione all’esercizio del Centro diurno– ha statuito che la Regione debba rideterminarsi in ordine alla reiterata istanza della ricorrente, presentata in data 31 agosto 2023.

4. – La Regione Puglia ha appellato la prefata decisione denunciando due errores in iudicando così sintetizzabili.

4.1. – Da un lato, contesta la falsa applicazione dell’art. 7 della legge regionale n. 9 del 2017 che regola il procedimento per il rilascio dell'autorizzazione alla realizzazione di strutture sanitarie e socio-sanitarie: la Regione lamenta la carenza dell’autorizzazione alla realizzazione, dell’agibilità e della certificazione di prevenzione; dipoi, nel censurare l’asserto per cui la seconda istanza presentata dalla ricorrente il 31 agosto 2023, a seguito del diniego del provvedimento impugnato con il ricorso di primo grado “ non può ritenersi incompleta con riguardo alla documentazione relativa all’autorizzazione poiché il Comune di Brindisi, con decreto dirigenziale n. 19 del 5 ottobre 2023, ha chiarito che tale autorizzazione in effetti sussiste ”, lamenta l’inammissibile configurazione di un provvedimento amministrativo implicito e obietta che, in mancanza degli elementi essenziali per ottenere l’autorizzazione all’esercizio, la comunicazione dei motivi ostativi non sarebbe stata necessaria in ragione di quanto stabilito dalla determina regionale n. 162 del 31 maggio 2021. Soggiunge, inoltre, che in ogni caso trattandosi di provvedimento vincolato, il diniego non potrebbe essere annullato ai sensi dell’art. 21- octies della legge 241/90.

4.2. – Dall’altro lato, l’appellante stigmatizza l’assunto del primo giudice secondo cui le istanze presentate ad un’Amministrazione incompetente non sarebbero inammissibili, bensì obbligherebbero l’amministrazione destinataria dell’istanza a trasmetterla a quella competente, come in questo caso è effettivamente avvenuto. Secondo l’appellante, la chiara attribuzione del potere amministrativo esclusivamente in capo all’Amministrazione regionale in ordine all’invio delle istanze in parola alla stregua del combinato disposto combinato degli articoli 8- ter e 8- quater del d.lgs. n. 502/1992, e degli articoli 8, co. 1 e 3, e 24 della l. r. 9/2017 condurrebbe a ritenere che non possa trovare accoglimento l’avverso argomento difensivo secondo cui la presentazione dell’istanza ad un’amministrazione incompetente obbligherebbe quest’ultima a trasmetterla a quella competente facendo sorgere per quest’ultima l’obbligo di provvedere: sulla scorta di conforme giurisprudenza amministrativa (l’appellante adduce a sostegno la pronuncia del Consiglio di Stato, sez. III, 30 ottobre 2023, n. 9325) tale assunto troverebbe applicazione nei soli casi di incompetenza relativa tra uffici afferenti al medesimo plesso amministrativo e non già nei casi di cosiddetta incompetenza assoluta, quando, come nella fattispecie in esame, si inoltri al Comune la domanda di partecipazione a una procedura in materia di autorizzazione e accreditamento sanitario indetta e gestita dalla Regione e di sua specifica e propria competenza.

5. – OT, nel costituirsi nel giudizio di appello riproponendo le censure non esaminate dal T.A.R., ha svolto motivate controdeduzioni eccependo dapprima plurimi profili di inammissibilità del gravame: secondo l’impianto difensivo dell’appellata, la Regione non avrebbe, in primis , contestato l’annullamento del diniego per violazione del criterio di libertà delle forme e dell’art. 35, co. 2, d.lgs. n. 33/2013, profilo che dovrebbe intendersi rinunciato e ormai coperto da giudicato; dipoi, l’appello dovrebbe essere dichiarato inammissibile per omessa impugnazione del capo decisorio della sentenza di primo grado concernente l’omessa attivazione del soccorso istruttorio, carenza suscettibile di travolgere, ad ogni buon conto, le ipotetiche carenze di forma o di documenti o dei presupposti dell’istanza su cui la Regione si sofferma nell’appello; in limine , l’appellata eccepisce altresì l’inammissibilità dell’appello o quantomeno del primo motivo per violazione dei criteri di redazione di cui al decreto del Presidente del Consiglio di stato n. 167/2016 in quanto carente di qualsivoglia titolo o epigrafe in violazione dell’art. 2, co. 1, lett. c), del citato decreto.

5.1. – L’appellata controdeduce estesamente anche nel merito insistendo per l’infondatezza del primo motivo di gravame, vuoi perché la disciplina dei vizi non invalidanti non si estende più al preavviso di rigetto, vuoi perché OT avrebbe dimostrato compiutamente gli apporti procedimentali che avrebbe potuto riversare in sede di contraddittorio procedimentale scongiurando l’esito sfavorevole. Inoltre, sarebbe irrilevante il riferimento alla seconda istanza del 31 agosto 2023 – non oggetto del giudizio – mentre il compendio documentale già trasmesso dal Comune in data 8 giugno 2023 sarebbe completo come evincibile per tabulas . Da ultimo, le contestazioni circa il conseguimento dell’autorizzazione comunale sarebbero inammissibili in quanto non concretatesi nell’impugnazione del decreto dirigenziale del Comune di Brindisi n. 19/2023.

6. – All’esito della trattazione cautelare nella camera di consiglio del 29 agosto 2024, il Collegio, con ordinanza n. 3307 del 2 settembre 2024, ha respinto l’istanza sospensiva per difetto di periculum in mora dal momento che l’obbligo conformativo scaturente dalla pronuncia di primo grado non vincola l’Ente all’emissione dell’autorizzazione, ma alla sola riedizione del potere, con facoltà, nel caso di specie, di svolgere i dovuti approfondimenti sulla pertinenza del parere di conformità urbanistica al nuovo progetto e di esperire il soccorso istruttorio di cui all’art. 6, co. 1, lett. b) legge n. 241/1990 sulle altre ritenute carenze documentali.

7. – In vista dell’udienza pubblica del 20 novembre 2025 le parti hanno ribadito i propri assunti difensivi e, più nello specifico, OT ha eccepito l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse a mente del fatto che la Regione Puglia, con nota in data 1° luglio 2025 prot. 365100 avrebbe invitato la Società cooperativa a depositare i documenti ritenuti dall’Ente necessari ai fini del completamento dell’istruttoria e l’A.S.L. di Brindisi ad effettuare un sopralluogo presso il centro diurno della Società, al fine di verificare la sussistenza dei requisiti per il conseguimento dell’autorizzazione all’esercizio.

8. – La causa è venuta in discussione all’udienza pubblica del 20 novembre 2025 e successivamente spedita in decisione.

9. – Va preliminarmente disattesa l’eccezione di improcedibilità dell’appello per sopravvenuta acquiescenza atteso che la nota del 1° luglio 2025 della Regione Puglia conferma espressamente l’interesse regionale alla decisione del gravame “ in considerazione della non condivisibilità dei principia iuris espressi dalla sentenza di prime cure, ritenuti insostenibili e contra legem soprattutto sotto il profilo della validità di un’istanza di esercizio presentata in assenza di autorizzazione alla realizzazione ”.

10. – Del pari, va disattesa l’eccezione di inammissibilità dell’appello per omessa impugnazione di un’autonoma ratio decidendi della sentenza di primo grado: invero, la Regione Puglia ha, sia pur concisamente, contestato il passaggio in cui il primo giudice ha ravvisato, oltre al vizio di omesso preavviso di rigetto, quello di mancata attivazione del soccorso istruttorio: più nello specifico, il passaggio impugnatorio si basa sulla constatazione che all’istanza presentata dalla OT il 31 agosto 2023 non sarebbe stato allegato né il certificato di prevenzione incendi, né il certificato di agibilità, “ nonostante la loro assenza fosse stata già contestata con il provvedimento impugnato ”. Tale circostanza escluderebbe, a dire dell’appellante, che l’Amministrazione fosse tenuta all’attivazione del soccorso istruttorio.

11. – Si appalesa priva di pregio anche la seconda eccezione di inammissibilità per violazione dei criteri redazionali stabiliti con decreto del Presidente del Consiglio di Stato n. 167/2016: invero, la violazione dei criteri redazionali non determina l’inammissibilità del ricorso, vieppiù all’indomani della novella del comma 5 dell’articolo 13- ter delle norme di attuazione del codice del processo amministrativo, introdotto dall’art. 1, co. 813, della legge n. 207 del 2024, applicabile anche in relazione ai ricorsi depositati antecedentemente al 1° gennaio 2025 ( cfr . Ad. Pl. 13 marzo 2025, n. 3) che esclude la possibilità di dichiarare inammissibile il ricorso che eccede i predetti limiti prevedendo solo la condanna al pagamento di una somma che tenga “ conto dell’entità del superamento dei limiti dimensionali stabiliti ai sensi del presente articolo nonché della complessità ovvero della dimensione degli atti impugnati o della sentenza impugnata ”.

12. – L’appello è, però, infondato nel merito.

13. – Il primo motivo di appello, peraltro formulato con stile redazionale non perspicuo, insiste nel ribadire che non fosse dovuto il preavviso di rigetto, né l’attivazione del soccorso istruttorio in sede di esame dell’istanza di autorizzazione all’esercizio dell’attività di Centro diurno per soggetti non autosufficienti.

13.1. – Senonché, trattandosi di istanza autorizzatoria non soggetta alle regole stringenti dell’evidenza pubblica – come invece previsto per le istanze di accreditamento – non possono condividersi gli – invero assai labili – argomenti regionali addotti a sostegno della tesi dell’esenzione dagli obblighi dettati dalla legge generale sul procedimento amministrativo, specie laddove si tratti di carenze documentali sanabili in sede di soccorso istruttorio ex art. 6, co. 1 lett. b) legge n. 241/1990. Le carenze documentali evidenziate dall’Amministrazione non determinavano conseguenze decadenziali e dovevano, per converso, essere segnalate all’interessato affinché provvedesse entro un termine perentorio alla regolarizzazione o alle controdeduzioni sul punto.

Ciò con tutta evidenza non è avvenuto e a nulla rileva che la successiva istanza del 31 agosto 2023 fosse tuttora carente a dire della difesa regionale, trattandosi di nuovo segmento procedimentale che esula dal perimetro dell’odierno contenzioso.

13.2. – Nel medesimo solco si va a collocare anche la più spinosa questione del rilascio dell’autorizzazione comunale alla realizzazione, che sarebbe avvenuta con provvedimento implicito secondo la tesi di parte appellata, tesi strenuamente avversata dalla Regione. La questione, a stretto rigore, esula dal perimetro dell’odierna materia del contendere atteso che il decreto dirigenziale n. 19 del 5 ottobre 2023 è stato versato agli atti a corredo della successiva istanza reiterata in data 31 agosto 2023 indi non afferisce – né mai potrebbe trattandosi di atto successivo - al compendio documentale del primo segmento procedimentale per cui è sorta controversia.

Per incidens , val la pena osservare che la figura dottrinal-giurisprudenziale cui si rifanno le parti – il provvedimento amministrativo implicito – appare del tutto inconferente al caso di specie, potendo tutt’al più discorrersi di provvedimento tacito formatosi per silentium ai sensi dell’art., 20 legge n. 241/1990 e dell’art. 7 legge regionale Puglia n. 9/2017. Quest’ultima legge regionale prevede, infatti, all’art. 7 che “ il comune, inderogabilmente entro centoventi giorni dal ricevimento del parere favorevole di compatibilità, rilascia l’autorizzazione alla realizzazione ” (comma 5, primo periodo) precisando che “ il parere di compatibilità [regionale] ha validità biennale a decorrere dalla data di rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione e in caso di mancato rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione entro il termine previsto dal comma 5, a decorrere dal giorno successivo alla scadenza del predetto termine ”.

L’enfasi posta sull’osservanza inderogabile del termine di 120 giorni per il rilascio del provvedimento espresso, unitamente al peculiare meccanismo di individuazione della decorrenza della validità biennale del parere regionale – due anni dal rilascio dell’autorizzazione comunale espressa o dall’inutile spirare del termine inderogabile di 120 giorni – militano in favore della configurabilità di una peculiare ipotesi di silenzio assenso del Comune in caso di inutile decorso del termine predetto di 120 giorni.

Si tratterebbe di una peculiare fattispecie di semplificazione procedimentale coniata dalla legge regionale nel legittimo esercizio della prerogativa riconosciuta dalla legge statale (v. art. 29, co. 2- quater legge n. 241/1990) alle Regioni e alle Province autonome di prevedere, nella disciplina dei procedimenti amministrativi di loro competenza, livelli ulteriori di tutela ai privati rispetto a quelli dettati dalle disposizioni della legge n. 241/1990 concernenti, inter alia , proprio l’istituto del silenzio assenso. Va, infatti, rimarcato, in linea generale, che il silenzio assenso non opererebbe in materia di salute a norma dell’art. 20, co. 4 legge 241/90 e che il nucleo irriducibile degli istituti di semplificazione amministrativa è ricondotto dal legislatore statale alla materia di competenza esclusiva della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni ex art. 117, co. 2, lett. m) Cost..

Ad ogni buon conto, il Comune di Brindisi, sia pur facendo impropriamente rinvio alla figura del provvedimento implicito, ha confermato il rilascio dell’autorizzazione de qua a far data dal 26 agosto 2021, indi ogni ulteriore eccezione sul punto da parte della difesa regionale appare sterilmente strumentale e pretestuosa.

14. – Parimenti inconferente si appalesa il secondo profilo censorio che mira a dolersi dell’assunto fatto proprio dal primo giudice per cui la presentazione di un’istanza ad un Ente incompetente – il Comune, nella fattispecie – farebbe sorgere l’obbligo di trasmissione all’Ente competente – la Regione. La deduzione è del tutto ultronea in quanto, a tutto voler concedere, dovrebbe essere il Comune a dolersene e, comunque, assume valenza assorbente per il principio del fatto compiuto la circostanza che il Comune abbia comunque fatto luogo alla trasmissione in data 8 giugno 2023.

Né può essere revocato in dubbio il sorgere dell’obbligo di provvedere in capo alla Regione, a seguito di tale trasmissione, a mente dell’ampio dettato testuale dell’art. 8, co. 1 legge regionale n. 9/2017 giusta il quale “ Tutti i soggetti che intendono gestire attività sanitaria o socio-sanitaria soggetta ad autorizzazione all'esercizio sono tenuti a presentare domanda alla Regione o al comune nonché al Dipartimento di Prevenzione della ASL competente per territorio ”: la circostanza che la Regione sia stata investita dell’istanza autorizzatoria solo in via mediata e successiva in forza della trasmissione da parte del Comune di Brindisi adìto in prima battuta dalla Società appellante non inficia l’obbligo di provvedere sulla stessa tenuto conto del fatto che la norma regionale ammette pacificamente che la domanda possa essere presentata alternativamente “ alla Regione o al comune ”.

15. – Tutto ciò considerato, l’appello deve essere conclusivamente respinto perché complessivamente infondato.

16. – Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la Regione appellante alla rifusione in favore della Società appellata delle spese di lite, che si liquidano nell’importo di euro 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

OS De LI, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

AN BE RO, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN BE RO	OS De LI

IL SEGRETARIO