Pubblicato il 23/05/2025

N. 04535/2025REG.PROV.COLL.

N. 03172/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3172 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Giampiero Chiodo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza) n.210/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 aprile 2025 il Cons. Sebastiano Zafarana e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1. Con ricorso proposto dinnanzi al T.A.R. per la Lombardia, il sig. -OMISSIS-, dipendente in quiescenza del Ministero dell’Interno nella qualità di Vigile del fuoco, ha chiesto l’accertamento del suo diritto alla retribuzione di n. 945,58 ore di lavoro straordinario.

Il ricorrente ha evidenziato, al riguardo, che tali ore “in eccedenza” rispetto al normale orario di lavoro sarebbero state da lui prestate e contabilizzate nella c.d. banca delle ore di cui all’art. 19 del d.P.R. 07 maggio 2008, recettivo della contrattazione collettiva di comparto del personale non direttivo e non dirigente del Corpo Nazionale dei Vigili del fuoco. Tutte le ore prestate e riportate in tale banca delle ore, secondo la tesi del sig. -OMISSIS-, dovrebbero essere pagate senza ulteriori condizioni, in quanto l’inserimento delle stesse nel sistema informatico creato ad hoc sarebbe indicativo di una previa autorizzazione dello svolgimento del relativo lavoro straordinario svolto, nei limiti delle risorse stanziate sugli specifici capitoli di bilancio dell’amministrazione competente.

A sostegno dalla domanda, il ricorrente ha depositato nel fascicolo di causa il report ministeriale attestante il “saldo banca ore” al 20 giugno 2018.

1.2. Si è costituito in giudizio il Ministero convenuto, che ha chiesto il rigetto del ricorso.

1.3. Con sentenza n.210 del 23 gennaio 2023 il TAR per la Lombardia ha rigettato il ricorso compensando tra le parti le spese di giudizio. In particolare:

- il TAR ha preliminarmente ritenuto fondata l’eccezione di prescrizione sollevata dall’amministrazione convenuta con riguardo a tutti i crediti da lavoro straordinario o supplementare che sono stati maturati dal sig. -OMISSIS- entro il 28 giugno 2013, dovendosi applicare al caso di specie (crediti di lavoro) il termine di prescrizione quinquennale, ed essendo stata interrotta la prescrizione stessa a partire dal 28 giugno del 2018, secondo quanto attestato nello scritto introduttivo del giudizio dal ricorrente medesimo;

- nel merito il TAR ha argomentato che “certamente il confluire delle ore di lavoro straordinario prestato nella cosiddetta “banca delle ore” può costituire un indice presuntivo del fatto che tale lavoro straordinario sia stato previamente autorizzato, in quanto rientrante nella disponibilità finanziaria dell’amministrazione coinvolta, considerato che [come fissato dall’art. 19 del D.P.R. 07 maggio 2008] l’autorizzazione in argomento si presenta come un presupposto necessario per la confluenza delle ore in tale Banca.

Si tratta però di presunzione relativa e non assoluta, che può essere posta nel nulla dalla circostanza oggettiva dell’assenza della necessaria preventiva autorizzazione, fermo restando che l’eventuale “tolleranza” silenziosa da parte del dirigente nei confronti di una prestazione lavorativa eccedente rispetto alle disponibilità economiche presenti nei fondi a ciò preposti può comportare fonte di responsabilità ma non costituisce di per sé una sorta di autorizzazione implicita contra legem. Nella vicenda odierna, peraltro, l’amministrazione resistente ha puntualmente allegato le circostanze in relazione alle quali l’indicata autorizzazione non solo non era sussistente ma neanche avrebbe potuto esservi, sulla base delle disposizioni di servizio all’epoca vigenti. A fronte di tali specifiche allegazioni, la difesa del ricorrente non ha effettuato alcuna contestazione puntuale nel corso del processo, di modo che può considerarsi pacifica la circostanza dell’assenza di atti autorizzativi del lavoro straordinario prestato dal sig. -OMISSIS- e poi confluito nel saldo finale della banca delle ore”.

2.1. Con atto notificato il 6 aprile 2023 e depositato in pari data, il sig, -OMISSIS- ha appellato la suddetta sentenza articolando due motivi di ricorso così rubricati.

I) Error in iudicando del Giudice di prime cure laddove ha ritenuto che la confluenza delle ore di lavoro straordinario nella c.d. Banca dati delle ore di cui all’art. 19 del D.P.R. 07 maggio 2008, n.41 non implicasse autorizzazione alla loro prestazione, necessitandosi di specifici atti autorizzativi ad hoc in seno alle disposizioni di servizio onde renderle monetizzabili.

II) Error in iudicando del Giudice di prime cure laddove ha ritenuto fondata l’eccezione di prescrizione dell’Amministrazione appellata in relazione ai crediti maturati dall’appellante entro il 28 giugno 2013, stante l’assoluta genericità di siffatta eccezione in assenza dello specifico riferimento al numero delle ore di lavoro straordinario maturate entro tale arco temporale e, per l’effetto, colpite da prescrizione.

2.2. Il Ministero dell’Interno, pur ritualmente intimato, non si è costituito in appello.

2.3. Alla pubblica udienza del 3 aprile 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

3. Con il primo motivo l’appellante premette che l’art.19 del D.p.r. 7 maggio 2008 n.41 recita:

“1. Al dipendente che espleta prestazioni lavorative regolarmente autorizzate aggiuntive all'orario d'obbligo è riconosciuto il diritto al pagamento delle prestazioni straordinarie entro i limiti fissati dall'Amministrazione sulla base delle disponibilità di bilancio. Su richiesta del dipendente, le predette ore di prestazione di lavoro straordinario o supplementare, possono essere utilizzate come riposi compensativi, tenendo conto delle esigenze tecniche, organizzative e di servizio, con riferimento ai tempi, alla durata ed al numero dei dipendenti contemporaneamente ammessi alla fruizione.

2. A tale scopo è istituita una banca delle ore, con un conto individuale per ciascun dipendente, nel quale confluiscono le ore di prestazione di lavoro straordinario o supplementare, debitamente autorizzate nei limiti delle risorse stanziate sui relativi capitoli del bilancio dell'amministrazione, e non retribuite, nonché le ore, autorizzate dall'Amministrazione, prestate in eccedenza ai limiti di straordinario definiti annualmente, e non retribuite.

3. I riposi compensativi di cui al comma 1 devono essere fruiti entro l'anno successivo a quello di maturazione.

4. Le modalità organizzative della banca delle ore sono individuate dal dirigente dell'Ufficio”.

Sostiene in sintesi l’appellante:

- che l’esegesi dell’art. 19, D.P.R. del 07 maggio 2008, n. 41 attesterebbe in modo chiaro ed indefettibile, come la confluenza delle ore di lavoro straordinario in tale Banca attesti ed implichi l’avvenuta autorizzazione delle stesse relativamente alle prestazioni effettuate;

- che avrebbe errato il TAR a ritenere non contestate efficacemente, da parte del ricorrente, le difese dell’Amministrazione atteso che, in tesi, non incombeva sul ricorrente provare l’esistenza di atti autorizzativi, ma bensì incombeva sull’amministrazione l’onere di provare l’assenza di atti autorizzativi;

- non vi sarebbe contestazione da parte dell’Amministrazione, sul fatto che le ore di straordinario reclamate dall’appellante siano state effettivamente da questi lavorate.

3.1. Il motivo di appello è infondato.

Nel giudizio non è in contestazione la circostanza che le ore di lavoro supplementare siano state effettivamente prestate dal ricorrente, confluendo poi nella cosiddetta banca delle ore; è contestata, invece, la pretesa del ricorrente al riconoscimento di dette ore come lavoro straordinario “regolarmente autorizzate”, fondata sull’assunto – ribadito in appello - che “la confluenza delle stesse in detta Banca delle ore implichi per espressa previsione normativa l’avvenuta autorizzazione delle stesse”; l’Amministrazione ha contestato in altre parole, la tesi secondo cui la norma avrebbe previsto una sorta di “automaticità” dell’autorizzazione allo svolgimento delle suddette ore per il solo fatto di essere le stesse registrate nel monte ore della suddetta banca.

Sul punto il Collegio ritiene di condividere la motivazione della sentenza con la quale il giudice di prime cure ha in linea di principio ritenuto che il confluire delle ore di lavoro straordinario prestato, nella cosiddetta “banca delle ore”, può costituire un “indice presuntivo” del fatto che tale lavoro straordinario sia stato previamente autorizzato; trattandosi, però, di una presunzione relativa e non assoluta, essa può essere posta nel nulla dalla circostanza oggettiva dell’assenza della necessaria preventiva autorizzazione.

Ciò premesso risulta allora infondata la tesi dell’appellante secondo cui il giudice avrebbe erroneamente ritenuto che l’Amministrazione abbia puntualmente allegato le circostanze in relazione alle quali l’indicata autorizzazione non solo non era sussistente ma neanche avrebbe potuto esservi, sulla base delle disposizioni di servizio all’epoca vigenti. Sul punto la sentenza del TAR è in tutto condivisibile, potendosi al limite convenire sulla circostanza, comunque irrilevante nell’economia della decisione, che il giudice di prime cure abbia succintamente motivato sull’assenza di autorizzazioni al lavoro straordinario richiamando sommariamente le difese dell’Amministrazione. E tuttavia dall’esame del fascicolo di primo grado si evince chiaramente che il giudice ha fondato la sua decisione su circostanze puntuali e specifiche dedotte nella memoria della difesa erariale e non contestate dal ricorrente.

L’amministrazione resistente ha infatti dedotto che “Per quanto attiene alla pretesa di monetizzazione delle ore accantonate nella cd “banca ore”, infatti la nota di trasmissione a firma del Comandante Provinciale dichiarava l’infondatezza per mancata previa autorizzazione delle stesse, come invece prescritto da disposizioni di servizio in materia, in ricezione della contrattazione collettiva; segnatamente la tematica delle prestazioni straordinarie nell’ambito del Comando Provinciale Vigili del Fuoco di Varese, oltre che nelle consuete disposizioni annuali in diffusione dei limiti finanziari comunicati annualmente dal Dipartimento per lo straordinario del personale giornaliero, cui rientrava il ricorrente, è stata trattata ampliamente nella disposizione di servizio n. 77 del 30 marzo 2010, prevedendo la protrazione dell’orario giornaliero in straordinario da 1 ora a massimo 3 ore e chiarendo che nessun recupero ore sarebbe conseguito a prolungamenti orari spontanei o eccedenze mensili oltre i limiti stabiliti.

A tale riguardo si consideri la disposizione di servizio n. 18 del 22 marzo 2017, con la quale si diffondevano i limiti finanziari mensili del 2017, pari a 10 ore di lavoro straordinario mensile per i diversi ruoli di personale, con elevabilità - previa condivisione dell’esigenza specifica di servizio col Comandante – fino a 22 ore mensili, liquidabili solo in presenza di risparmi di gestione, come previsto dall’art 42, comma 3, del C. C. N. I. del C. N. VV. F. sottoscritto il 30.07.2002…”.

Ne deriva che l’appello è infondato, in quanto non è possibile, nel caso di specie, accertare in favore del lavoratore alcun riconoscimento automatico di un credito verso l’amministrazione, posto che il mero deposito nel fascicolo di causa della schermata del prospetto afferente al saldo risultante in suo favore nella “banca” de qua non è di per sé sufficiente a tali fini.

Al contrario, come rilevato nell’appellata sentenza, l’amministrazione resistente ha puntualmente allegato le circostanze in relazione alle quali l’indicata autorizzazione non solo non era sussistente ma neanche avrebbe potuto esservi, sulla base delle disposizioni di servizio all’epoca vigenti.

A fronte di tali specifiche allegazioni, la difesa del ricorrente non ha effettuato alcuna contestazione puntuale nel corso del processo di primo grado, né in appello, di modo che può considerarsi pacifica la circostanza dell’assenza di atti autorizzativi del lavoro straordinario prestato dal sig. -OMISSIS- e poi confluito nel saldo finale della banca delle ore:

- l’Ordine di Servizio del Comando dei VV.F. di Varese n. 77 del 30.03.2010, dopo aver richiamato alcuni importanti articoli del CCNL del comparto “aziende ed amministrazioni autonome dello Stato”, prevedeva chiaramente che l’effettuazione del lavoro straordinario deve essere “espressamente autorizzato in forma scritta dal Comandante o da un suo sostituto”;

- la stessa disposizione di servizio n. 77 del 30 marzo 2010, consentiva inoltre la protraibilità dell’orario di servizio fino a numero massimo di 3 ore oltre l’ordinario nella stessa giornata, dato numerico che non è materialmente conciliabile con la maturazione mensile di eccedenze pari a una media di 70 – 80 ore, come invece rivendicato dall’appellante;

- il ricorrente ha avuto riconosciute ogni mese, in media, 22 ore di straordinario a pagamento (come da disposizione di servizio n. 18 del 22 marzo 2017); ne consegue che con riferimento alle ulteriori ore eccedenti risultanti dalla banca delle ore, difetterebbe per tabulas il requisito del rispetto dei limiti finanziari.

D’altra parte, l’unico precedente giurisprudenziale citato dall’appellante (sentenza del T.A.R. per il Lazio n.11697/2018, non appellata) si rivela inconferente ai fini di affermare qualsiasi automatismo autorizzativo, avendo anche in quel caso il giudice sostanzialmente affermato trattarsi di presunzione relativa, ed essendo peraltro diverse le fattispecie in esame; nel caso citato, infatti, l’amministrazione aveva pacificamente riconosciuto che le ore di lavoro straordinario erano state regolarmente autorizzate dal responsabile dell’ufficio presso cui il dipendente era distaccato, e la questione controversa (in disparte la prescrizione di alcune annualità) impingeva sul diritto del dipendente alla maggiorazione retributiva prevista per il “lavoro straordinario”, ossia il diritto alla “monetizzazione” delle ore di straordinario regolarmente autorizzate e svolte, essendo stato statuito dal T.A.R. che non poteva l’Amministrazione opporsi al pagamento delle prestazioni straordinarie in tutti quei casi ove non fosse stato lo stesso dipendente ad avere volontariamente esercitato la facoltà di avvalersi dei riposi compensativi, ovvero non fosse più in grado di effettuare una tale scelta in quanto cessato dal servizio per “collocamento a riposo per limiti di età”.

Conclusivamente sul punto, difetta a monte qualsiasi atto autorizzativo ad eseguire le ore di straordinario eccedenti il limite delle 22 ore mensili, con la conseguenza che l’Amministrazione ha correttamente ritenuto che il modus operandi del ricorrente a proposito di prolungamenti spontanei dell’orario di lavoro, rilevati automaticamente attraverso l’uso del badge , erano da reputarsi quali iniziative unilaterali non condivise dal Dirigente e, quindi, non riconoscibili come lavoro straordinario.

La decisione del giudice di prime cure è pertanto immune dai vizi denunciati.

4. Con il secondo motivo l’appellante risulta deduce l’ error in iudicando del Giudice di prime cure laddove questi ha accolto all’eccezione di prescrizione sollevata dall’Amministrazione appellata in relazione ai crediti maturati anteriormente al 28 giugno 2013; sostiene che l’eccezione di prescrizione fosse da ritenersi tamquam non esset per la sua manifesta genericità, non avendo l’Amministrazione appellata indicato il numero delle ore di lavoro straordinario maturato entro l’arco temporale di riferimento [28 giugno 2013] colpito da detta prescrizione.

4.1. Stante l’infondatezza nel merito del ricorso e della pretesa creditoria nel suo complesso, ogni questione in ordine alla parziale prescrizione della suddetta pretesa risulta inconferente.

In ogni caso la censura è infondata atteso che il numero di ore di lavoro straordinario sussumibili all’interno del periodo temporale caduto in prescrizione è agevolmente individuabile per relationem , in modo automatico e certo, entro il periodo di tempo preso in considerazione.

5. Conclusivamente, per tutti i surriferiti motivi, l’appello è infondato e va respinto.

6. Nulla deve essere statuito sulle spese del presente grado di giudizio, stante la mancata costituzione in giudizio del Ministero appellato.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Giovanni Pescatore, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Sebastiano Zafarana, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sebastiano Zafarana	Michele Corradino

IL SEGRETARIO