Pubblicato il 07/02/2025

N. 00973/2025REG.PROV.COLL.

N. 07454/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7454 del 2023, proposto da Soleia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Edoardo Giardino e Roberto Colagrande, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Teramo, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandra Gussago, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell’interno, Ufficio territoriale del governo di Teramo e Questura di Teramo, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Commissione Tecnica Provinciale di Vigilanza sui Locali di Pubblico spettacolo, Regione Abruzzo – Genio Civile Regionale, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Teramo, Azienda Sanitaria Locale di Teramo – Servizio di Igiene e Sanità Pubblica, C.O.N.I. – Comitato Regionale Abruzzo, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo, Sezione Prima, n. 00141/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’interno, dell’Ufficio territoriale del governo di Teramo, della Questura di Teramo e del Comune di Teramo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2024 il Cons. Rosario Carrano e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. – In data 8 agosto 2005, il Comune di Teramo, all’esito di apposita procedura di finanza di progetto, ha aggiudicato all’ATI Verdebosco s.r.l. – Cantagalli Appalti s.r.l. – Di Vincenzo Dino & C. s.p.a. la concessione di durata trentennale della “ Progettazione definitiva, esecutiva e realizzativa del nuovo Stadio comunale, del Centro Commerciale e viabilità di accesso. Gestione dello Stadio ”, poi confluita nella convenzione rep. n. 5246/2006 del 13 aprile 2006, per un investimento pari ad € 66.515.000,00.

Tale convenzione, inoltre, si basa su di un piano economico finanziario (PEF) calibrato sulle specifiche condizioni della concessione, con l’intesa prevista all’art. 20 della convenzione stessa che nel caso in cui le condizioni dovessero mutare in modo tale da creare uno squilibrio economico-finanziario, si potrà procedere ad una revisione dell’accordo negoziale funzionale al ripristino di una situazione di equilibrio.

2. – Dal 1° agosto 2020, la Soleia s.r.l. è subentrata nel ruolo di unica concessionaria della predetta convenzione per effetto dell’acquisto del ramo d’azienda con la Cantagalli Appalti s.r.l., il cui subentro è stato autorizzato dal Comune di Teramo con apposita determina dirigenziale n. 991 del 24 luglio 2020.

A partire dal giugno del 2021 sono cominciate una serie di interlocuzioni tra la Soleia s.r.l. e l’amministrazione comunale al fine di ripristinare un adeguato equilibrio economico-finanziario della convenzione, durante le quali la società concessionaria ha presentato alcune proposte di revisione del piano economico finanziario, senza però avere alcun esito positivo.

3. – Nell’ambito di tale rapporto convenzionale, con apposita istanza (prot. n. 15026 dell’8 marzo 2022), poi oggetto di successive integrazioni, la Soleia s.r.l. ha presentato un progetto per “ Ampliamento, rigenerazione e completamento dell’impianto sportivo stadio comunale di Teramo – Realizzazione di n. 6 campi di padel con annessi locali di servizio nel parcheggio del citato stadio comunale ”, sito in località Piano d’Accio.

In data 14 aprile 2022, la Soleia s.r.l. ha presentato al Comune di Teramo un’ultima proposta di riequilibrio del PEF della convenzione calibrata sulla possibilità di gestire il predetto “impianto padel” come da progetto per il quale era stata presentata apposita istanza autorizzativa.

4. – Con provvedimento del Comune di Teramo (prot. n. 39873 del 12 luglio 2022), è stata rigettata l’istanza dell’8 marzo 2022, sulla base del parere negativo reso dalla commissione provinciale di vigilanza nella seduta del 23 giugno 2022.

Con successiva nota del 13 luglio 2022 (prot. n. 47081), il Comune di Teramo ha comunicato la improcedibilità della proposta di revisione del PEF, per cui con successiva nota del 18 agosto 2022 (prot. n. 49586) è stata comunicata la definitiva archiviazione della suddetta pratica (n. 7858).

5. – Con ricorso di primo grado, la società ha impugnato i suddetti atti deducendo i seguenti motivi di impugnazione: 1) omessa attivazione del contraddittorio procedimentale per violazione dell’art. 10- bis , legge n. 241/1990; 2) illogicità e irragionevolezza del parere negativo, sia perché fondato su aspetti su cui la commissione provinciale non avrebbe competenza, sia perché fondato su elementi travisati o contraddittori, riguardanti in ogni caso solo delle carenze documentali che avrebbero potuto essere superate ove fosse stato rispettato il contraddittorio procedimentale.

6. – Con apposita memoria, il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del collegio arbitrale sulla base della clausola compromissoria contenuta nella convenzione del 2006 (art. 18) relativa alle controversie inerenti la revisione del PEF, avendo la società già presentato una domanda di arbitrato a cui il ricorso in questione sarebbe strettamente collegato.

7. – La sentenza impugnata ha rigettato il ricorso nel merito, assorbendo le questioni di rito.

8. – Con atto di appello, la Soleia s.r.l. ha riproposto in chiave critica i motivi di impugnazione.

9. – Con apposite memorie, si sono costituiti il Ministero dell’interno, l’Ufficio territoriale del governo di Teramo e la Questura di Teramo, nonché il Comune di Teramo che ha eccepito preliminarmente il difetto di giurisdizione in favore del collegio arbitrale e nel merito il rigetto dell’appello.

10. – All’udienza pubblica del 29 ottobre 2024, la causa è stata trattenuta per la decisione.

11. – In via preliminare, deve essere rigettata l’eccezione di difetto di giurisdizione dal momento che, ai sensi dell’art. 12 c.p.a., le controversie devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo che possono essere risolte mediante arbitrato rituale di diritto (art. 806 ss. c.c.), sono solamente quelle “ concernenti diritti soggettivi ” (art. 12 c.p.a.), mentre nella specie è pacifico che si controverte in tema di interessi legittimi, non venendo qui in rilievo la diversa questione (già oggetto di procedimento arbitrale) relativa alla revisione del piano economico-finanziario.

L’eccezione, pertanto, deve ritenersi infondata.

12. – Per lo stesso motivo, deve ritenersi irrilevante, ai fini della cessazione della materia del contenere, l’intervenuta transazione tra le parti (approvata con delibera di Giunta comunale n. 47 del 30 settembre 2024, depositata in atti), avvenuta nell’ambito del diverso contenzioso devoluto alla cognizione del collegio arbitrale e relativo alla revisione del piano economico-finanziario, rispetto al quale unicamente l’accordo rileva in termini di cessazione della materia del contendere (cfr. art. 4, accordo transattivo).

13. – Con il primo motivo di appello (pag. 6-12), la società ha riproposto in chiave critica la violazione dell’art. 10- bis della legge n. 241 del 1990.

Il motivo è infondato.

Invero, come già rilevato dal primo giudice, carattere dirimente assume la considerazione per cui il provvedimento impugnato è stato emesso in relazione alla presentazione di una segnalazione certificata di inizio attività (s.c.i.a.), rispetto alla quale deve ritenersi non applicabile l’istituto del preavviso di rigetto.

La s.c.i.a., infatti, è un istituto avente natura non provvedimentale (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., n. 15 del 2011), come confermato dallo stesso legislatore laddove ha espressamente previsto che la s.c.i.a. e la d.i.a. “ non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili ” (art. 19, comma 6- ter , legge n. 241 del 1990), né può essere qualificata come una ordinaria istanza di attivazione di un procedimento amministrativo.

Inoltre, l’eventuale adozione di un provvedimento espresso di diniego, siccome non dovuto, non vale a convertire la natura della s.c.i.a., trasformandola in una ordinaria istanza di attivazione del procedimento.

In senso contrario, non vale richiamare il precedente di questo Consiglio di Stato (Cons. Stato, Sez. VI, 27 maggio 2019, n. 3453, pag. 10 dell’appello), trattandosi di pronuncia non conferente al caso di specie, in quanto relativa all’applicabilità del preavviso di rigetto (art. 10- bis , l. n. 241 del 1990) al silenzio-assenso (art. 20, l. n. 241 del 1990) che è fattispecie diversa dalla s.c.i.a. (art. 19, l. n. 241 del 1990).

Pertanto, il motivo deve ritenersi infondato.

Peraltro, trattandosi di ragione autonoma e sufficiente a fondare una statuizione di rigetto del motivo di appello, restano assorbite le ulteriori censure ivi articolate.

14. – Con il secondo motivo di appello (pag. 12-19), la società ha dedotto un vizio di eccesso di potere, sotto il profilo del travisamento dei fatti e del difetto di motivazione, in relazione al parere della Commissione tecnica provinciale, su cui si fonda il provvedimento impugnato.

In particolare, ha dedotto innanzitutto delle censure di carattere generale nei confronti del suddetto parere, ritenendo che: a) i rilievi ivi formulati debbano essere qualificati in termini di mere carenze documentali superabili mediante l’attivazione di un contraddittorio procedimentale e non già in termini di veri e propri motivi ostativi; b) inammissibilità di una motivazione postuma del provvedimento impugnato da parte del primo giudice.

In secondo luogo, ha riproposto i motivi di primo grado non esaminati (pag. 19-25 dell’appello), relativi a specifiche censure rivolte contro i singoli punti del suddetto parere della Commissione tecnica provinciale (in particolare, i punti 1, 2, 3, 4, 7, 8 e 9).

14.1. – Il motivo di appello è fondato.

Innanzitutto, occorre rilevare che la nota del Comune di Teramo con cui è stata rigettata l’istanza dell’8 marzo 2022, si fonda esclusivamente sulle “ motivazioni indicate nel verbale della Commissione Tecnica Provinciale di Vigilanza sui Locali di Pubblico Spettacolo del 23 giugno 2022 ” (prot. n. 39873 del 12 luglio 2022), allegato al provvedimento, costituendone parte integrante.

Stesso discorso vale anche per la successiva nota del 13 luglio 2022 (prot. n. 47081), di improcedibilità della proposta di revisione del PEF e per la nota del 18 agosto 2022 (prot. n. 49586) di definitiva archiviazione della pratica (n. 7858).

Pertanto, occorre avere riguardo al contenuto del suddetto parere della Commissione tecnica provinciale ai fini dell’esame delle censure prospettate con il ricorso.

14.2. – Orbene, dall’esame del parere in questione, emerge innanzitutto come la motivazione posta a fondamento della sentenza di primo grado (pag. 9) costituisca effettivamente una inammissibile motivazione postuma del provvedimento, nella parte in cui svolge una serie di considerazioni, relative all’incidenza sulla viabilità del nuovo percorso pedonale, che non trovano alcun riscontro nel parere impugnato.

14.3. – In secondo luogo, deve ravvisarsi anche un difetto di motivazione del suddetto parere, il quale si è effettivamente limitato ad elencare una serie di aspetti asseritamente ostativi, senza però esplicitare le ragioni fattuali e giuridiche poste a sostegno della valutazione negativa.

In particolare, dalla lettura dell’atto in questione emerge come la Commissione tecnica provinciale (art. 142, r.d. 6 maggio 1940, n. 365) si sia limitata ad elencare le singole osservazioni rese da alcuni partecipanti, senza però effettuare alcuna valutazione complessiva e sintetica di tali singole posizioni e senza distinguere tra le osservazioni aventi rilevanza ostativa e quelle prive di tale rilevanza, limitandosi a concludere nel senso che “ auditi tutti i componenti del collegio, si esprime parere contrario alla realizzazione del progetto in esame ”.

Inoltre, degli undici componenti il collegio della Commissione tecnica, firmatari del relativo verbale, vengono riportare le osservazioni (raggruppate in nove distinti punti) riferibili a soli cinque componenti, senza alcuna menzione delle posizioni assunte dalla restante parte del collegio, anche alla luce dell’art. 142, r.d. 6 maggio 1940, n. 365, che prevede espressamente come “ Il parere della commissione o della sezione è dato per iscritto e deve essere adottato con l’intervento di tutti i componenti ” (comma 7).

Peraltro, con riferimento alla realizzazione dei parcheggi, nel parere impugnato ci si limita a rilevare l’assenza di una analisi del rischio incendio (punto 1) e di un piano di gestione della sicurezza antincendio e dell’emergenza (punto 4), senza tuttavia esternare le ragioni giuridiche e fattuali in base alle quali tali atti sarebbero stati necessari ai fini della realizzazione del progetto in questione.

Infine, sussiste una vera e propria contraddizione relativamente alla posizione assunta da uno dei componenti il collegio (ing. AR – rappresentante CONI) laddove si dichiara che “ Rilevato che l’intervento interferisce con l’attività dello stadio comunale si concorda con quanto sopra dichiarato così come descritto nel proprio parere prot. n. 46 in data 12 maggio 2022 ” (punto 9 del verbale del 23 giugno 2022 della Commissione tecnica provinciale).

Tuttavia, tale ultimo atto (parere prot. n. 46 in data 12 maggio 2022) richiamato nel suddetto punto 9 ha un contenuto difforme da quanto invece emerge nella relativa dichiarazione a verbale, in quanto il primo è un parere favorevole (su proposta dello stesso ing. Bernabei) e il secondo un parere sostanzialmente contrario che però rinvia immotivatamente al suddetto parere favorevole reso nel mese antecedente (cfr. doc. 21 del fascicolo di primo grado).

Pertanto, deve ritenersi che il parere in questione sia affetto da un vizio di difetto di motivazione non essendo rinvenibile alcuna valutazione complessiva, tipica di un organo collegiale quale è la Commissione in questione, da cui poter desumere i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche idonee a sorreggere un provvedimento di diniego (art. 3, legge n. 241 del 1990), né tale motivazione può rinvenirsi nelle singole osservazioni svolte da soli cinque componenti (di cui uno in maniera del tutto contraddittoria) rispetto agli undici componenti il collegio, in mancanza di una distinzione tra le osservazioni aventi rilevanza ostativa e quelle prive di tale rilevanza.

Pertanto, deve essere accolto il secondo motivo di appello sotto il profilo del difetto di motivazione del parere della Commissione tecnica provinciale a cui gli atti impugnati espressamente rinviano.

15. – In conclusione, quindi, l’appello deve essere accolto e, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso di primo grado e, per l’effetto, deve disporsi l’annullamento dei provvedimenti impugnati nei sensi di cui in motivazione.

16. – Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla i provvedimenti impugnati nei sensi di cui in motivazione.

Condanna la parte resistente al pagamento delle spese di lite per il doppio grado di giudizio che si liquidano in complessivi € 5.000,00, oltre al rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15%, IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosario Carrano	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO