Pubblicato il 27/01/2025

N. 00612/2025REG.PROV.COLL.

N. 00037/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 37 del 2024, proposto da OM Soc. Coop. Edilizia in proprio e nella qualità di Capogruppo Mandataria dell’A.T.I. con Abitare S.r.l. e “G. di Vittorio” Soc. Coop. Edilizia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Salvatore Di Pardo, Andrea Latessa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Lavello, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Gennaro Terracciano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza San Bernardo, n. 101;

nei confronti

Abitare S.r.l., “G. di Vittorio” Società Cooperativa Edilizia, non costituiti in giudizio;

per la revocazione della sentenza emessa dalla Sezione Quarta del Consiglio di Stato n. 9757 del 14 novembre 2023.

Visti il ricorso per revocazione e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Lavello;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2024 il Cons. Luca Monteferrante e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. - Con deliberazione del Consiglio 21 ottobre 1994 n. 1418 la Regione Basilicata approvava una serie di piani integrati di intervento – PII, ai sensi dell’art. 16 della legge 17 febbraio 1992 n. 179, allo scopo di realizzare complessivamente 1420 alloggi di edilizia residenziale pubblica.

La Regione destinava una quota dei finanziamenti disponibili al Comune di Lavello, per realizzare 250 di questi alloggi nell’ambito di un già esistente piano di edilizia economica popolare - PEEP ai sensi della legge 18 aprile 1962 n. 167, approvato con decreto del Presidente della Giunta regionale 2 settembre 1994 n. 864 come variante al piano regolatore generale del Comune stesso.

Con deliberazioni del Consiglio comunale n. 118 del 20 dicembre 1995 e n. 27 del 29 marzo 1996, veniva riadottato e riapprovato il PEEP, successivamente sottoposto a varianti approvate con delibere sempre del Consiglio n. 3 del 1999 e n. 70 del 2003.

Il Comune, con deliberazioni del Consiglio n. 5 del 18 febbraio 1995 e n. 57 del 21 marzo 1995, indiceva il procedimento di evidenza pubblica per selezionare i soggetti attuatori del PII, e con delibera di Consiglio n. 117 del 20 dicembre 1995 li individuava nelle imprese componenti l’ATI OM.

In data 12 dicembre 1997, Comune ed ATI sottoscrivevano un accordo di programma, ai sensi dell’allora vigente art. 27 della legge 8 giugno 1990 n. 142, e il Comune, in particolare, lo ratificava con la deliberazione del Consiglio n. 12 del 26 febbraio 1998.

L’accordo di programma del 12 dicembre 1997 rep. n. 4181 in particolare:

1) stabiliva gli obblighi assunti dall’ATI OM, tenuta a redigere i progetti esecutivi, a realizzare le opere, a consentire ed agevolare la vigilanza del Comune e della Regione e a prestare una polizza fideiussoria a garanzia della corretta realizzazione delle opere dedotte nell’accordo;

2) prevedeva un termine di sei anni per l’attuazione dell’intero PII (cfr. art. 8, lett. e), con la precisazione che la mancata realizzazione totale o parziale delle opere avrebbe comportato la decadenza della variante urbanistica ed il ripristino dell’originaria destinazione prevista dal P.R.G.;

3) prevedeva la possibilità per l’ATI OM, 180 giorni prima della scadenza del predetto termine di sei anni per attuare il PII, di chiedere al Comune una proroga “sentita la Giunta Regionale, solo per accertati e documentati motivi”.

A completamento dell’accordo si conveniva di realizzare una serie di opere di urbanizzazione primaria e secondaria con un valore stimato puramente indicativo e si stabiliva che l’ATI OM avrebbe comunque dovuto realizzare a sue spese le predette opere “indipendentemente dai loro costi reali”.

Con deliberazione del Consiglio n. 66 del 28 dicembre 2005, il Comune accordava una proroga del termine di adempimento, come richiesto, dopo aver rilevato che l’ATI OM:

- dei complessivi 370 alloggi residenziali previsti, ne aveva realizzati soltanto 115, e in particolare tutti i 34 alloggi di edilizia sovvenzionata e solo 81, dei 336 previsti, alloggi di edilizia convenzionata;

- aveva realizzato il 45% delle opere di urbanizzazione primaria;

- non aveva realizzato alcuna opera di urbanizzazione secondaria e di riqualificazione urbana;

- aveva completato solo gli espropri del 2° stralcio e solo avviato i procedimenti di esproprio del 3° stralcio.

In data 21 aprile 2006 l’ATI OM sottoscriveva un atto d’obbligo in cui si impegnava a rispettare dei termini qualificati di “carattere essenziale” nonché “perentori” per il completamento delle opere, ivi specificandosi che il loro mancato rispetto avrebbe costituito: “ grave inadempienza con legittimazione per l’Ente ad esperire ogni azione utile alla tutela dei propri diritti e ragioni, nonché al risarcimento del danno per mancata, ritardata o cattiva esecuzione, avvalendosi allo scopo delle polizze prestate ”.

Con nota del 28 settembre 2010, l’ATI OM chiedeva una proroga ulteriore, di sei anni, del termine di attuazione del PII, già prorogato al 31 marzo 2011. La Regione, con deliberazione di Giunta n. 961 del 5 luglio 2011, rendeva parere parzialmente favorevole, per una proroga di soltanto quattro anni. Viceversa, il Comune, con deliberazione del Consiglio n. 6 del 29 febbraio 2012 negava la proroga.

Tale diniego era giustificato alla luce delle inadempienze dell’ATI, oltreché per l’inefficacia sopravvenuta dell’originario PEEP, essendo nelle more decorso il relativo termine di durata di 18 anni, previsto dall’art. 9, comma 1 della legge n. 167 del 1962, con la conseguente inefficacia delle dichiarazioni di pubblica utilità e di indifferibilità ed urgenza relative a tutte le opere previste e l’impossibilità di concludere i procedimenti espropriativi preordinati alla realizzazione delle citate opere pubbliche e dei suddetti interventi edilizi; accertava poi l’inefficacia sopravvenuta anche dell’accordo di programma del 12 dicembre 1997, essendo scaduta la convenzione integrativa del 1 aprile 1999, prorogata solo fino al 31 marzo 2011.

2. - Con ricorso al T.a.r. per la Basilicata il Comune di Lavello ha chiesto l’accertamento dell’inadempimento delle obbligazioni previste dall’accordo di programma nonché la condanna dell’ATI al risarcimento del danno.

Il T.a.r. per la Basilicata con sentenza n. 201 del 2017 accertava l’inadempimento dell’accordo ma respingeva la domanda di risarcimento del danno.

3. - Avverso la predetta sentenza il Comune di Lavello ha proposto appello per chiederne la riforma in quanto errata in diritto in relazione alla mancata condanna al risarcimento del danno da inadempimento.

4. - Questa Sezione con sentenza n. 9757 del 2023 ha accolto, in parte, l’appello principale e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, detratta l’indennità di esproprio versata, ha condannato la ATI OM e per essa, in solido, le imprese temporaneamente associate - OM S.c. a r.l., Abitare S.r.l. e Cooperativa edilizia Giuseppe Di Vittorio S.c.a r.l. - al risarcimento del danno in favore del Comune di Lavello, liquidato in € 1.359.432,00, pari al “controvalore in denaro” di tutte le opere pubbliche non realizzate a scomputo di quanto dovuto per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione per l’intervento edilizio da realizzare.

5. – La OM Soc. Coop. Edilizia ha quindi proposto ricorso avverso la predetta sentenza per chiederne la revocazione, lamentando che l’importo delle opere pubbliche da realizzare a scomputo era stato determinato sulla base del calcolo degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione dovuti per l’intero intervento edilizio privato, laddove il Consiglio di Stato, nel condannare la ricorrente a corrispondere il controvalore economico di tutte le opere di urbanizzazione non realizzate, avrebbe omesso di considerare che la ATI OM aveva potuto realizzare solo il 58% degli interventi edilizi privati previsti dal piano sicché il risarcimento del danno avrebbe dovuto essere proporzionalmente ridotto ed ancorato alla percentuale di interventi effettivamente realizzati.

6. - Si è costituito in giudizio il Comune di Lavello per resistere al ricorso, eccependone la inammissibilità e, comunque, l’infondatezza nel merito.

7. - Con ordinanza n. 225 del 19 gennaio 2024 il Collegio ha respinto la domanda cautelare rilevando che “ l’errore prospettato non pare riconducibile nel perimetro dell’errore revocatorio, di tipo percettivo, essendo piuttosto sussumibile nel novero dell’errore di giudizio: il collegio giudicante infatti non ha travisato il dato di fatto della esecuzione parziale degli interventi privati, di cui ha dato conto nella esposizione in fatto, ma ha, ciò non di meno, ritenuto di dover commisurare il risarcimento del danno sull’intero valore delle opere di urbanizzazione a scomputo, in forza di una valutazione di tipo giuridico che scaturisce dalla interpretazione degli effetti che discendono dall’accordo sottoscritto .”

8. - Alla udienza pubblica del 19 dicembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione, previo deposito di memorie difensive conclusive e di replica con cui le parti hanno nuovamente illustrato e precisato le rispettive tesi difensive.

9. - L’appello è inammissibile.

9.1. - Giova premettere che per costante giurisprudenza:

- l’errore di fatto, idoneo a costituire un vizio revocatorio ai sensi dell'art. 395, n. 4, c.p.c., è identificabile con l'errore di percezione sull'esistenza o sul contenuto di un atto processuale, che si traduca nell'omessa pronuncia su una censura o su un'eccezione (per lo meno a far tempo da Cons. Stato, Ad. plen., 22 gennaio 1997, n. 3, ribadita da Ad. plen., 24 gennaio 2014, n. 5; successivamente cfr. Cons. Stato, sez. IV, 1 settembre 2015, n. 4099; sez. V, 29 ottobre 2014, n. 5347; sez. IV 28 ottobre 2013, n. 5187; 6 agosto 2013, n. 4156; sez. III 29 ottobre 2012, n. 5510; sez. VI, 2 febbraio 2012, n. 587);

- non può giustificare la revocazione, inoltre, una contestazione sull’attività di valutazione del giudice, perché essa riguarderebbe un profilo diverso dall'erronea percezione del contenuto dell’atto processuale, in cui si sostanzia l'errore di fatto (Cons. Stato, sez. IV, 4 agosto 2015, n. 3852; sez. V 12 maggio 2015, n. 2346; sez. III 18 settembre 2012, n. 4934); di conseguenza, il vizio revocatorio non può mai riguardare il contenuto concettuale delle tesi difensive delle parti, come esposte negli atti di causa, perché le argomentazioni giuridiche non costituiscono "fatti" ai sensi dell'art. 395, n. 4, c.p.c. e perché un tale errore si configura necessariamente non come errore percettivo, bensì come errore di giudizio, investendo per sua natura l'attività valutativa ed interpretativa del giudice (Cass. 22 marzo 2005, n. 6198; Cons. Stato, Sez. VII, n. 4154 del 2024);

- l’errore di fatto revocatorio è configurabile solo nell’attività preliminare del giudice, relativa alla lettura ed alla percezione degli atti acquisiti al processo, quanto alla loro esistenza ed al loro significato letterale, “ma non coinvolge la successiva attività d’interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande e delle eccezioni, ai fini della formazione del convincimento” (Cons. Stato, Sez. V, n. 2165 del 30 marzo 2020; n. 1331 del 20 febbraio 2020; n. 8729 del 23 dicembre 2019; n. 8245 del 2 dicembre 2019; Sez. III, n. 3201 del 20 maggio 2020; n. 1978 del 20 marzo 2020; n. 885 del 4 febbraio 2020; n. 7938 del 21 novembre 2019; n. 7936 del 21 novembre 2019; n. 7486 del 2 novembre 2019; n. 7168 del 22 ottobre 2019; n. 6935 del 11 ottobre 2019); l’errore di fatto, eccezionalmente idoneo a fondare una domanda di revocazione, è configurabile solo riguardo all’attività ricognitiva di lettura e di percezione degli atti acquisiti al processo (quanto a loro esistenza e a loro significato letterale), per modo che del fatto vi siano due divergenti rappresentazioni, quella emergente dalla sentenza e quella emergente dagli atti e dai documenti processuali; ma non coinvolge la successiva attività di ragionamento e apprezzamento, cioè di interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande, delle eccezioni e del materiale probatorio, ai fini della formazione del convincimento del giudice (Cons. Stato, V, 7 aprile 2017, n. 1640);

- l'errore deve poi essere caduto su un punto non espressamente controverso della causa e in nessun modo deve coinvolgere l'attività valutativa svolta dal giudice circa situazioni processuali esattamente percepite nella loro oggettività (Cons. Stato, Ad. plen., 24 gennaio 2014, n. 5; da ultimo, in tal senso, Cons. Stato, Sez. IV, n. 3022 del 21 aprile 2022);

- non può giustificare la revocazione, altresì, una contestazione concernente il mancato esame di un qualsivoglia documento (come, ad es., di un allegato a una relazione istruttoria) o di qualsiasi altra prova offerta dalle parti, dal momento che in casi del genere si potrebbero configurare soltanto errores in iudicando , non contemplati dall'art. 395 c.p.c. quale motivo di ricorso per revocazione (Cons. Stato, Ad. plen., 11 giugno 2001, n. 3);

- affinché possa dirsi sussistente il vizio revocatorio contemplato dalla norma è inoltre necessario che l’errore di fatto si sia dimostrato determinante, secondo un nesso di causalità necessaria, nel senso che l’errore deve aver costituito il motivo essenziale e determinante della decisione impugnata per revocazione; è stato puntualizzato che il nesso causale non inerisce alla realtà storica, ma costituisce un nesso logico-giuridico, nel senso che la diversa soluzione della lite deve imporsi come inevitabile sul piano, appunto, della logica e del diritto, e non degli accadimenti concreti (Cons. Stato, sez. VI, 18 febbraio 2015, n. 826); la falsa percezione della realtà processuale deve dunque riguardare un punto decisivo, anche se non espressamente controverso della causa (Cons. Stato, sez. IV, 1 settembre 2015, n. 4099).

Così precisate le coordinate ermeneutiche essenziali dell’istituto della revocazione, può ora passarsi all’esame del motivo dedotto dalla ricorrente, che va dichiarato inammissibile poiché, per le ragioni che saranno analiticamente esposte, non evidenzia alcuna errata percezione della realtà, cade su un punto controverso della causa (la quantificazione del danno da inadempimento) e soprattutto coinvolge l’attività valutativa svolta dal giudice.

10. - Con un unico motivo la ricorrente ha dedotto “ Errore revocatorio ex art. 106 c.p.a. ”.

In particolare, lamenta l’erroneità della sentenza in quanto il Consiglio di Stato non avrebbe tenuto conto che la mancata realizzazione di molti edifici di edilizia “privata” o convenzionata da parte della ricorrente costituiva un fatto accertato e del tutto pacifico nel processo.

Tuttavia il risarcimento del danno liquidato in sentenza risulta parametrato agli oneri di urbanizzazione e ai costi di costruzione calcolati per l’intero intervento edilizio mentre avrebbe dovuto essere commisurato solo al 58,67 % dei permessi di costruire effettivamente rilasciati.

In particolare l’ATI OM ha realizzato:

- il 61% dell’edilizia residenziale prevista, ossia 94.900 mc su 154.430 mc di cui al PII;

- il 44,87% delle volumetrie non residenziali previste, ossia 14.000 mc sui 31.200 mc di cui al PII.

Per quanto attiene alle opere di urbanizzazione primaria, invece, l’ATI OM ha realizzato il 95% di quanto previsto (importo realizzato pari ad € 1.270.143 su un importo previsto pari ad € 1300.697).

Per quanto attiene alle opere di urbanizzazione secondaria ha realizzato integralmente il parco urbano e la passeggiata pedonale (€ 309.874,00) e ha realizzato quasi per intero l’opera di riqualificazione (importo realizzato pari ad € 646.565 su un importo previsto pari ad € 872.812,00).

Di conseguenza, gli oneri effettivamente dovuti dall’ATI OM ammonterebbero ad euro 153.269,00, pari cioè alla differenza fra gli oneri dovuti per il 58,67% degli interventi realizzati e gli oneri a scomputo già realizzati dall’ATI OM.

All’importo di euro 153.269,00 andrebbe poi sottratto l’importo di euro 136.865,00 corrispondente alla maggior indennità di esproprio già versata dall’ATI OM sicché il totale da pagare al Comune sarebbe pari ad euro 16.404,00 (euro 153.269,00 – euro 136.865,00).

Aggiunge che le ulteriori opere a scomputo dovranno essere realizzate dall’impresa che otterrà dal Comune il rilascio dei titoli edilizi per la realizzazione degli interventi privati ancora mancanti. E l’importo di tali opere sarà quantificato, ope legis , sulla base di quanto da essi dovuto a titolo di oneri di urbanizzazione.

10.1. Il motivo così articolato è inammissibile, non venendo in rilievo un errore revocatorio ma, al più, un preteso errore di diritto, come già rilevato in sede cautelare.

Dalla lettura della motivazione emerge infatti in modo chiaro che il presupposto logico giuridico del procedimento di quantificazione del danno è stato rappresentato dall’inadempimento degli obblighi assunti con l’accordo di programma con conseguente irrilevanza dell’utilizzo solo parziale dei permessi di costruire rilasciati, nella percentuale del 58%.

Tale dato di fatto non è stato in alcun modo travisato od omesso nel procedimento di quantificazione del danno atteso che il Collegio, invero, lo ha ritenuto a tal fine ininfluente in quanto l’ATI, con la sottoscrizione dell’accordo di programma, aveva comunque assunto l’obbligo di realizzare tutte le opere a scomputo, a prescindere dalla circostanza che si sarebbe avvalsa o meno per intero dei titoli edilizi rilasciati, sicché, a fronte dell’accertata violazione di tale obbligo, il danno da inadempimento è stato quantificato con riferimento al valore di tutte le opere a scomputo.

E’ in questo senso che deve essere letta l’affermazione contenuta al punto 38 della motivazione secondo cui: “ La sentenza di I grado va invece riformata nella parte che concerne la liquidazione del danno. Sul punto, va evidenziato che delle opere di urbanizzazione non realizzate dall’ATI il Comune si sarebbe dovuto avvantaggiare senza un ulteriore specifico corrispettivo, diverso da quanto concesso all’ATI con la convenzione. Detto altrimenti, nell’assetto di interessi in origine convenuto la realizzazione delle opere rappresentava in senso economico il prezzo della possibilità per l’ATI di realizzare e vendere gli alloggi. Nel momento in cui il Comune non ha ottenuto queste opere, ha quindi diritto ad ottenerne il controvalore in danaro. ”.

Può, pertanto, ritenersi che la Sezione, con la sentenza impugnata, abbia inteso fare applicazione dell’orientamento giurisprudenziale secondo il quale l’esecuzione delle opere a scomputo, in quanto funzionale alla attuazione del piano e dedotta in un accordo giuridicamente vincolante, resta dovuta nella sua globalità a prescindere dalla percentuale di realizzazione delle opere private autorizzate mediante il rilascio dei permessi di costruire: la scelta imprenditoriale di non realizzare tutte le opere private autorizzate non incide infatti sull’obbligo di realizzare, al contempo, tutte le opere pubbliche previste a scomputo, in quanto unitariamente deputate a garantire la concreta funzionalità del piano urbanistico e come tali non frazionabili poiché primariamente finalizzate alla attuazione del piano e non poste in connessione sinallagmatica con l’entità ed il valore delle opere private realizzate (cfr. ad esempio Cons. Stato, sez. IV, 31 luglio 2023, n. 7435; idem 14 settembre 2023, n. 8328 e 17 luglio 2023, n. 6944).

11. - Alla luce delle motivazioni che precedono l’appello deve, in definitiva, essere dichiarato inammissibile.

12. - Ai sensi del combinato disposto di cui agli articoli 26 c.p.a. e 91 c.p.c. le spese di lite del grado seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso per revocazione, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna OM Soc. Coop. Edilizia alla rifusione in favore del Comune di Lavello delle spese del grado che si liquidano complessivamente in euro 5.000,00, oltre IVA, CAP e spese generali come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Luca Lamberti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere, Estensore

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Monteferrante	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO