Pubblicato il 20/04/2026

N. 03074/2026REG.PROV.COLL.

N. 02799/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2799 del 2025, proposto da Di LA S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Lorenzo Parola, Andrea Leonforte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

G.S.E. s.p.a. – Gestore Servizi Energetici s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Malinconico, Antonio Pugliese, Domenico Gentile Bottari con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione terza ter ) n. 23536 del 27 dicembre 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del G.S.E. s.p.a. – Gestore Servizi Energetici s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 marzo 2026 il consigliere AN NI;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dalla domanda di annullamento dei seguenti atti:

a) dal provvedimento prot. n. GSE/P2022007357 del 17 marzo 2022 recante “ Istanza di riesame IMPIANTO FV DI BELLA II, di potenza pari a 2949,84 kW, ubicato in Contrada Kaggio, snc 90046 Comune di MONREALE (PA), identificato con il numero 509585. Soggetto Responsabile DI BELLA S.r.l. ” con cui il G.S.E., ha comunicato il rigetto dell’istanza di riesame in autotutela del 15 luglio 2021 e la “mera conferma” del provvedimento prot. n. GSE/P201200888242 del GSE del 18 maggio 2012 di diniego alla richiesta di ammissione alle tariffe incentivanti del decreto ministeriale 6 agosto 2010;

b) da ogni altro atto presupposto, successivo, connesso e conseguente quand’anche sconosciuto, ivi incluso, per quanto occorrer possa, il provvedimento G.S.E. prot. n. GSE/P20120088242 del 18 maggio 2012.

2. Alla luce della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi delle parti e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, i tratti salienti della vicenda fattuale sono, in sintesi, i seguenti:

a) la Di LA S.r.l. (di seguito società) è titolare di un impianto di produzione di energia elettrica da fonte fotovoltaica della potenza nominale di 2.949,84 kW, denominato “Impianto FV Di LA II”, sito nel Comune di Monreale (PA);

b) con comunicazione del 31 dicembre 2010 la società presentava richiesta di ammissione ai benefici di cui alla legge 13 agosto 2010, n. 129, dichiarando, ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, di avere concluso i lavori di realizzazione dell’impianto il 30 dicembre 2010 ai sensi del decreto ministeriale 19 febbraio 2007 (c.d. Secondo Conto Energia) per l’accesso al relativo regime incentivante;

c) a seguito di un sopralluogo effettuato presso l’impianto in data 27 gennaio 2011, G.S.E., con nota prot. n. GSE/P20110004478 del 9 febbraio 2011, comunicava alla società di aver riscontrato, contrariamente a quanto dichiarato nella dichiarazione di fine lavori, il mancato completamento dell’installazione dell’impianto e la conseguente decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti. Tale provvedimento veniva impugnato davanti al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio;

d) in data 9 giugno 2011 la Società presentava istanza al G.S.E. per l’ammissione alle tariffe incentivanti di cui al decreto ministeriale 6 agosto 2010 (c.d. Terzo Conto Energia), che il Gestore accoglieva con provvedimento prot. n. FTV 323606 del 15 dicembre 2011;

e) tuttavia il 16 novembre 2011, con provvedimento prot. n. GSE/P2011076446, G.S.E. comunicava alla società l’esclusione, ai sensi dell’art. 43 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, dalla concessione degli incentivi di propria competenza per un periodo di dieci anni, a decorrere dal 9 febbraio 2011. Con atto di motivi aggiunti anche tale provvedimento veniva impugnato davanti al citato T.a.r.;

f) alla luce del contrasto tra i provvedimenti del 16 novembre 2011 e del 15 dicembre 2011, il Gestore, con provvedimento prot. n. GSE/P20120088242 del 18 maggio 2012, l’annullamento in autotutela del provvedimento prot. n. FTV 323606 del 15 dicembre 2011. Anche tale nota costituiva oggetto di gravame con un secondo atto di motivi aggiunti;

g) il T.a.r. per il Lazio respingeva il ricorso della società con sentenza n. 7545/2014, che veniva confermata da questo Consiglio di Stato con sentenza n. 201/2016;

h) successivamente, con sentenza del 17 marzo 2017, n. 51 la Corte costituzionale dichiarava l’illegittimità costituzionale degli artt. 23, comma 3, e. 43, comma 1, del d.lgs. 28/2011 per eccesso di delega e violazione del principio di proporzionalità;

i) con comunicazioni del 15 luglio 2021 e 12 novembre 2021 la società chiedeva al G.S.E. di prendere atto della sentenza della Corte costituzionale n. 51/2017 e conseguentemente di riammettere la stessa a beneficiare delle tariffe incentivanti del Terzo Conto Energia;

l) in assenza di riscontro la società proponeva ricorso davanti al T.a.r. per il Lazio ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a.;

m) in pendenza di questo nuovo giudizio, G.S.E., con provvedimento prot. n. GSE/P2022007357 del 17 marzo 2022, comunicava alla società la mera conferma del provvedimento prot. n. GSE/P20120088242 del 18 maggio 2012 di diniego della richiesta di ammissione alle tariffe incentivanti di cui al d.m. 6 agosto 2010 “ non sussistendo i presupposti per l’accoglimento dell’istanza diretta alla revoca di tale provvedimento ”;

n) l’adito T.a.r., con sentenza n. 4708/2022, si pronunciava sul silenzio del Gestore, dichiarando il ricorso improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, condannando G.S.E. alla rifusione delle spese di giudizio, che liquidava in euro 1.500,00 (millecinquecento/00 oltre accessori), a favore della ricorrente;

o) con ricorso al T.a.r. per il Lazio la società, odierna appellante, chiedeva, oltre al risarcimento del danno, l’annullamento dei provvedimenti sub 1., articolando i seguenti motivi di gravame (estesi da pag. 9 a pag. 23):

I. “ VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 30 DELLA LEGGE 87/1953; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL PRINCIPIO DELLA RETROATTIVITÀ DELLA LEX MITIOR; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3, 25, 41 E 117 COMMA 3, 136 COST. IN RELAZIONE AGLI ARTT. 6 E 7 CEDU; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL’ART. 21-NONIES DELLA LEGGE 241/1990 E DEL DM 6 AGOSTO 2010; ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI, IRRAGIONEVOLEZZA, INGIUSTIZIA MANIFESTA, CARENZA DI MOTIVAZIONE E DI ISTRUTTORIA, DISPARITÀ DI TRATTAMENTO ”.

II. “ VIOLAZIONE DEL DM 6 AGOSTO 2010 E DELLA DIRETTIVA 2009/28/CE; VIOLAZIONE DELL’ART. 6 CEDU E DELL’ART. 1, 1° PROTOCOLLO ADDIZIONALE ALLA CEDU; VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ E DEL PRINCIPIO DI RAGIONEVOLEZZA. SVIAMENTO ”.

III. “ VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 10-BIS DELLA LEGGE N. 241/1990 PER OMESSA COMUNICAZIONE DEL PREAVVISO DI RIGETTO – CARENZA DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE – ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI BUON ANDAMENTO DELLA P.A. ”.

3. Il G.S.E. si è costituito nel giudizio di primo grado.

4. Il Tribunale amministrativo per il Lazio con l’impugnata sentenza ha dichiarato il ricorso inammissibile, condannando il ricorrente al pagamento delle spese di giudizio nei confronti del G.S.E., che ha liquidato in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge.

5. Avverso tale pronuncia la società ha interposto l’appello in trattazione, notificato il 31 marzo 2025 e depositato il 7 aprile 2025, lamentando i seguenti motivi di gravame (estesi da pag. 9 a pag. 25):

I. “ ERROR IN IUDICANDO ED ERROR IN PROCEDENDO – VIOLAZIONE DELL’ART. 35 C.P.A.; ILLOGICITÀ E IRRAGIONEVOLEZZA; TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO; OMESSA E INSUFFICIENTE MOTIVAZIONE ”.

II. “ ERROR IN IUDICANDO ED ERROR IN PROCEDENDO – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 30 DELLA L. 87/1953; VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI RETROATTIVITÀ DELLA LEX MITIOR; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3, 25, 41, 117 COMMA 3, 136 COST. IN RELAZIONE AGLI ARTT. 6-7 CEDU; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 21-NONIES L. 241/1990 E DEL DM 6 AGOSTO 2010; ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI, IRRAGIONEVOLEZZA, INGIUSTIZIA MANIFESTA, CARENZA DI MOTIVAZIONE E DI ISTRUTTORIA, DISPARITÀ DI TRATTAMENTO ”.

III. “ ERROR IN IUDICANDO ED ERROR IN PROCEDENDO – VIOLAZIONE DEL DM 6 AGOSTO 2010 E DELLA DIRETTIVA 2009/28/CE; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 6 CEDU E DELL’ART. 1, 1° PROTOCOLLO ADDIZIONALE ALLA CEDU; VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ E RAGIONEVOLEZZA ”.

IV. “ ERROR IN IUDICANDO ED ERROR IN PROCEDENTO – VIOLAZIONE, FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 10-BIS DELLA LEGGE N. 241/1990 PER OMESSA COMUNICAZIONE DEL PREAVVISO DI RIGETTO; CARENZA DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE; ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO ED ILLOGICITÀ; VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI BUON ANDAMENTO DELLA P.A. ”.

5.1. Nella circostanza parte ricorrente ha riproposto l’istanza di risarcimento del grave danno subito a causa dell’illegittimità del provvedimento con cui il G.S.E. le ha negato l’accesso alle tariffe incentivanti del Terzo Conto Energia, chiedendo in subordine di disporre la nomina di un consulente tecnico di ufficio con il compito di calcolare il risarcimento del danno dovuto.

5.2. L’appellante ha concluso chiedendo, in accoglimento del ricorso, di riformare la sentenza impugnata, e, per l’effetto, annullare i provvedimenti gravati con il ricorso di primo grado, con conseguente accertamento del diritto della società di ottenere gli incentivi previsti dal d.m. 6 agosto 2010, maggiorati degli interessi moratori al tasso legale, previa, se del caso, rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimità costituzionale dell’art. 30 comma 4 L. 87/1953 per le ragioni indicate nel secondo motivo di appello.

6. Con atto depositato in data 28 aprile 2025 il G.S.E. si è costituito in giudizio per resistere.

7. L’appellante ha depositato in data 9 aprile 2025 istanza di riunione e/o trattazione congiunta del ricorso in oggetto e del ricorso n.r.g. 2796/2025.

8. In data 20 febbraio 2026 parte intimata ha depositato memoria, con cui ha chiesto la reiezione dell’appello e ha rilevato l’infondatezza della domanda risarcitoria.

9. In data 2 marzo 2026 ha depositato una memoria di replica con la quale ha insistito nelle sue domande.

10. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 24 marzo 2026.

11. L’appello, per le ragioni di cui infra , è da reputare infondato.

12. Appare ora necessario valutare partitamente i profili di censura avanzati dalla parte ricorrente.

12.1. Con il primo motivo parte appellante, sulla scorta della considerazione secondo la quale l’atto di conferma si fonda sulla base di una nuova considerazione della fattispecie concreta alla luce di una nuova istruttoria, lamenta che il provvedimento del Gestore del 17 marzo 2022 costituisce un vero e proprio atto di conferma con un’autonoma natura provvedimentale e quindi in quanto tale direttamente impugnabile in quanto lesivo degli interessi della società. La doglianza è priva di pregio.

Premesso che il potere di verifica, accertamento e controllo esercitato dal Gestore è volto al riscontro della esattezza delle dichiarazioni formulate da un privato nell’ambito di una procedura volta ad attribuire sovvenzioni pubbliche e la completezza delle condizioni e dei requisiti per l’accesso al rapporto incentivante, la piana lettura del provvedimento gravato permette invece di escludere il compimento da parte di G.S.E. di una qualsiasi istruttoria, essendosi nella circostanza limitato a elencare la normativa applicabile e i provvedimenti nel tempo intervenuti, compresa la sentenza della Corte costituzionale n. 51/2017.

Al riguardo, del resto, lo stesso appellante, contraddicendosi, in sede di secondo motivo di appello afferma che il Gestore non ha compiuto alcuna istruttoria. Lo stesso esame dell’atto gravato permette inoltre di chiarire che, a differenza di quanto rappresentato dalla società appellante, il provvedimento del 18 maggio 2012 - i cui contenuti sono richiamati integralmente - traeva il suo fondamento non solo dal provvedimento di esclusione decennale dagli incentivi ma anche dal fatto che l’annullamento in autotutela del provvedimento del 15 dicembre 2011 si fondava sul contrasto con il provvedimento n. GSE/P20110004478 del 9 febbraio 2011 (a sua volta richiamato nel provvedimento del 18 maggio 2012) che stabiliva la decadenza del diritto alle tariffe incentivanti in quanto “ la installazione dell'impianto, alla data del 27 gennaio 2011, non risultava completata ” non risultando “ tale installazione conforme a quanto dichiarato dal soggetto Responsabile nella comunicazione di fine lavori, né a quanto attestato dal tecnico abilitato nella relativa asseverazione ”. La natura meramente confermativa di tale atto esclude quindi la necessità di un’attività istruttoria.

In questo quadro risulta poi inconferente il richiamo operato dalla parte appellante alla sentenza n. 2216/2025 della sesta sezione di questo Consiglio (che peraltro respinse il ricorso) che, dopo avere ricordato il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui la “ distinzione tra atti di conferma in senso proprio e atti meramente confermativi va ravvisata nella sussistenza o meno di una nuova istruttoria e di una nuova ponderazione degli interessi all'esito della quale viene adottato l'atto successivo ”, ha anzi confermato la natura meramente confermativa della nota del 20 giugno 2018 con cui Poste AL S.p.A. – a fronte di un’istanza del Sindaco di Isca sullo Ionio - ribadiva che non sussistevano le condizioni per la riapertura dell’ufficio postale, richiamando, a supporto dell’affermazione, le ragioni già indicate nelle note del 15 ottobre 2015 e 2 gennaio 2018, nonché i criteri individuati dal decreto ministeriale 7 ottobre 2008, con ciò non rilevando elementi nuovi rispetto a quelli in precedenza considerati. In quel caso la richiamata sentenza ha del resto precisato che “ è verosimile che Poste AL non abbia effettuato alcuna nuova istruttoria, della quale – ad ogni buon conto – non v’è prova. ”, in più spiegando che “ non rileva la circostanza che la nota del 20 giugno 2018 sia corredata da una motivazione più estesa ”.

12.2. Con il secondo motivo parte ricorrente evidenzia che la sentenza è errata anche per aver ritenuto che il giudicato formatosi sul provvedimento di esclusione dalle tariffe del Terzo Conto Energia costituisse un limite alla retroattività degli effetti della pronuncia di incostituzionalità. Anche tale censura non appare meritevole di favorevole apprezzamento.

Premesso che gli effetti delle sentenze della Corte costituzionale trovano il limite dei rapporti esauriti, " tra i quali rientrano quelli che non possano più dare materia a un giudizio in ragione della disciplina dei termini di inoppugnabilità degli atti amministrativi " (Corte cost. n. 191 del 2021; Cons. Stato, sez. II, n. 1177/2025), deve essere sottolineato che il provvedimento gravato è adeguatamente e chiaramente motivato non solo, come rilevato da parte appellante, dalla irretroattività della sentenza n. 51/2017 della Corte costituzionale, ma anche dal mancato completamento dell’installazione. L’avvenuta verifica della mancata sussistenza di questo presupposto normativamente prestabilito ha quindi caratterizzato come vincolato il provvedimento adottato dal G.S.E..

Del resto, non può sottacersi che, come correttamente affermato da parte appellata, la giurisprudenza amministrativa e civile, in linea di continuità con gli insegnamenti forniti dalla Corte Costituzionale, è pacifica nell’affermare il principio secondo cui gli effetti delle dichiarazioni di incostituzionalità trovano il limite nel giudicato e dei rapporti esauriti (Cons. Stato, sez. I, parere n.1984/2021 con cui si è ribadito che l’efficacia retroattiva delle sentenze della Corte costituzionale incontra il limite dei cd. rapporti esauriti). Nel caso di specie è di palmare evidenza la circostanza che il rapporto si è esaurito con il giudicato formatosi a seguito della sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, n. 201 del 2016.

Sulla base delle suesposte considerazioni, la circostanza che, trattandosi nel caso di specie di un atto meramente confermativo di un precedente provvedimento, che quindi in quanto tale ha escluso la necessità di un’attività istruttoria del Gestore, e il fatto che il provvedimento gravato trovi la sua chiara motivazione nella irretroattività della sentenza n. 51/2017 della Corte costituzionale e nel mancato completamento dell’installazione dell’impianto verificato in sede di sopralluogo rendono di conseguenza non condivisibile la doglianza che fonda l’illegittimità del provvedimento gravato sulla grave carenza di istruttoria e sul difetto di motivazione.

Anche la doglianza secondo cui il T.a.r. avrebbe errato nell’escludere l’illegittimità del provvedimento del G.S.E. per l’evidente ed ingiustificata disparità di trattamento che ha riservato alla ricorrente non coglie nel segno. Infatti, rilevato che la gravata sentenza ha argomentato in modo completo – sia pure sinteticamente come richiesto dagli artt. 3 e 88 comma 2, lett. c) c.p.a. – su tutte le doglianze articolate in prime cure, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale che il collegio condivide e dal quale non vi è ragione per discostarsi, affinché si possa predicare disparità di trattamento è necessaria un’assoluta identità della situazione di fatto, che valga a testimoniare l'irrazionalità delle diverse conseguenze tratte dall'amministrazione e che deve essere valutata con particolare rigore (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. VI, n. 2396/2026, n. 10344/2025, n. 1125/2025). In altri termini, la disparità di trattamento può invocarsi laddove vi siano situazioni identiche o quantomeno totalmente sovrapponibili, ipotesi che nella fattispecie non risulta comprovata.

12.3. Con il terzo motivo si censura l’erroneità della sentenza per la falsa applicazione che ha operato dei principi della CEDU in merito alla definizione del diritto di proprietà, in particolare asserendo l’assenza di un legittimo affidamento in capo alla Società al conseguimento del valore patrimoniale.

Anche tale doglianza non appare condivisibile in quanto, oltre a quanto correttamente rilevato sul punto dal giudice di prime cure, tale affidamento non poteva risultare legittimo nel momento in cui l’esclusione dalle tariffe incentivanti aveva trovato la sua ratio - in difformità da quanto asserito dalla società in sede di dichiarazione di fine lavori - nel mancato completamento dell’installazione dell’impianto, circostanza questa di cui la società stessa è stata correttamente resa edotta dal gestore.

Inoltre, come condivisibilmente affermato da parte appellata, infondata è la lamentata violazione dell’art. 1 del 1° Protocollo addizionale alla CEDU, in quanto l’ampiezza della nozione di bene elaborata dalla giurisprudenza della CEDU non consente la tutela di vantaggi patrimoniali indebitamente conseguiti. Per la giurisprudenza sovranazionale è rilevante, ai fini della tutela della proprietà, la situazione soggettiva dell’interessato che deve aver ricevuto il beneficio in circostanze da cui emerga la buona fede o il legittimo affidamento, in quanto solo in questo caso, pur essendo l’ingerenza legittima, è carente il requisito di proporzionalità (Cons. St., sez. II, n. 640/2023).

Questa sezione ha del resto già affermato che sia la direttiva 2009/28 sia la giurisprudenza della Corte di giustizia, escludono che la previsione di un potere di verifica e decadenza in capo al GSE possa configurarsi, di per sé, come contrastante con il legittimo affidamento e la fiducia degli investitori, la quale viene, per contro, tutelata, attraverso il corretto funzionamento dei regimi di sostegno che impongono un controllo non limitato alla mera fase iniziale di incentivazione (Cons. Stato, sez. II, n. 2577/2026, n. 640/2023, con rinvio a Corte giustizia UE grande sezione - 6 ottobre 2021, in causa C-561/19, punto 47).

12.4. Con il quarto motivo infine parte appellante censura l’errata applicazione dell’istituto del preavviso di rigetto, disciplinato dall’art. 10- bis della legge 7 agosto 1990, n. 241.

Anche tale doglianza non può essere accolta. Infatti, in considerazione di quanto esposto con riguardo al primo motivo di appello, dal fatto che il provvedimento gravato assume una natura meramente confermativa del provvedimento G.S.E. del 18 maggio 2012 - su cui si è peraltro ormai formato il giudicato - caratterizzata dall’assenza di una nuova ponderazione degli interessi, discende anche la non predicabilità nel caso di specie di uno spazio per un contraddittorio predecisorio.

13. Alla reiezione del ricorso consegue anche l’infondatezza della pretesa risarcitoria.

14. Tanto premesso, l’appello deve essere respinto, con salvezza degli atti impugnati.

15. Le spese del presente grado di giudizio sono da compensare integralmente tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 2799/2025), lo respinge, con salvezza degli atti impugnati.

Le spese del grado sono compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

GI ST DE, Presidente

Antonella Manzione, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

AN NI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN NI	GI ST DE

IL SEGRETARIO