Pubblicato il 20/03/2026

N. 02396/2026REG.PROV.COLL.

N. 07676/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7676 del 2024, proposto da
Azienda Agricola -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Gianluca Mignacca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lombardia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Marinella Orlandi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Organismo Pagatore Regionale Lombardia, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sezione staccata di Brescia, Sezione Seconda, n. 195 dell’11 marzo 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lombardia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026, il Cons. TO RO e uditi per le parti gli avvocati Gianluca Mignacca e Cristiano Bosin per delega dell'avvocato Marinella Orlandi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

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FATTO e DIRITTO

1. La -OMISSIS-è un’Azienda agricola, con sede in -OMISSIS- (CR), che svolge l’attività di pascolo di animali equini, ovini e caprini.

Nell’ambito dei regimi comunitari di sostegno al reddito previsti per gli agricoltori, l’Azienda, in data 25 giugno 2021, ha presentato all’Organismo Pagatore Regionale Lombardia (PR) una domanda di aiuti PAC per l’anno 2021 per l’attività di mantenimento a pascolo di superfici, pari a 290.88,26 ettari, site nel Comune di -OMISSIS-(TN).

Con provvedimenti adottati in data 2 marzo 2022 e 9 marzo 2022, l’Organismo Pagatore Regionale Lombardia ha concluso l’istruttoria negando la sussistenza dei presupposti di cui al D.M. 7 giugno 2018 n. 5465 per l’erogazione degli aiuti.

Il ricorso proposto dalla -OMISSIS-avverso tali atti è stato respinto dal Tar per la Lombardia, Sezione staccata di Brescia, Seconda Sezione, con la sentenza n. 195 dell’11 marzo 2024.

Di talché, la Società soccombente ha interposto il presente appello, articolando i seguenti motivi:

Violazione e falsa applicazione del regolamento (Ue) n. 1307/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013; violazione e falsa applicazione dell’art. 4 decreto ministeriale n. 5465 del 7 giugno 2018; violazione e falsa applicazione del d.m. 1420/2015; violazione della nota del Ministero delle Politiche Agricole n.0011932 del 13/01/2022 e della alla nota protocollo numero x1.2022.0005551 del 13/01/2022 dell’Organismo Pagatore per la Regione Lombardia. violazione del principio dell’auto-vincolo; violazione del principio di affidamento; violazione dei principi di correttezza e buona fede; eccesso di potere per illogicità ed ingiustizia manifesta; violazione del principio di parità di trattamento tra i beneficiari degli aiuti diretti. Eccesso di potere per contraddittorietà.

La normativa volta al riconoscimento degli aiuti richiederebbe – quale elemento necessario e sufficiente – la conferma della registrazione dei dati di movimentazione degli animali all’interno della Banca Dati Nazionale (BDN) detenuta dal Ministero della Salute e gestita dall’Istituto Zooprofilattico sperimentale dell’Abruzzo e del Molise con sede a Teramo, e solo ad essa gli Organismi Pagatori dovrebbero attenersi per verificare l’assolvimento della condizione dell’avvenuto pascolamento.

Nella fattispecie in esame, PR non avrebbe mai contestato l’esistenza del numero dei capi sul pascolo identificato con codice 072TN054 sito in comune di -OMISSIS-(e non potrebbe essere altrimenti atteso che tale dato emerge sia dai modelli sanitari a tal fine predisposti, cd. Modello 4, sia dai registri di pascolo) e non contesterebbe nemmeno i giorni in cui gli animali sono stati presenti su tale pascolo (giorni 93, ampiamente maggiore ai 30 previsti per la Provincia di Trento).

PR per denegare il premio avrebbe ritenuto di escludere che una parte degli animali della -OMISSIS-sarebbero stati “registrati” sul pascolo con codice 072TN054 (in n. 480) non singolarmente benché in via unitaria e complessiva (cd. “a partita”).

Da ciò farebbe desumere che tale numero di animali non possa essere considerato idoneo ai fini della verifica della consistenza UBA/Ha sulla superficie dichiarata in domanda.

Né il provvedimento di PR né la sentenza avrebbero indicato la fonte normativa da cui discende l’obbligo di dover registrare “singolarmente” gli animali oggetto di movimentazione al pascolo, la cui prassi, a contrario, è pacificamente ammessa dal Ministero della Salute, unica autorità competente in materia veterinaria.

La norma di cui al Decreto Ministeriale n. 5465 del 7 giugno 2018 richiamerebbe una generica “registrazione”.ma non indica, come preteso da PR, che “le movimentazioni … devono essere registrate in BDN singolarmente”.

Secondo il D.M. citato, dunque, ai fini del calcolo UBA/HA sarebbe del tutto ininfluente che la registrazione sia avvenuta cumulativamente ovvero singolarmente, purché gli animali abbiano effettivamente pascolato, circostanza questa incontestata, sicché PR avrebbe finito per confondere i piani, introducendo un criterio del tutto nuovo ed ulteriore per l’ottenimento dei premi in discorso.

Oltre ai registri pascolo, sarebbe stata fornita all’Organismo Pagatore anche la documentazione di accompagnamento degli animali verso il pascolo, ovvero il cd. Modello 4, predisposti e vidimati per l’andata dalla ASL di Brescia e per il ritorno dalla ATS di Trento, da cui emergerebbe un numero di animali perfettamente corrispondente a quelli registrati al pascolo.

Pertanto, sarebbero stati assolti tutti gli oneri previsti dalla disciplina nazionale e comunitaria per il riconoscimento dei premi, primo fra tutti la “registrazione al pascolo nell’ambito della Banca Dati Nazionale (BDN)” degli “animali detenuti dal richiedente e appartenenti a codici di allevamento intestati al medesimo”.

Una volta accertato che gli animali abbiano effettivamente pascolato e che i medesimi siano registrati al pascolo sulla scorta delle visure BDN, o ancora che sia dimostrata la loro movimentazione al pascolo sulla scorta di “documentazione delle ASL”, il premio non potrebbe essere rifiutato sul presupposto che una registrazione cumulativa degli animali (in BDN o nella documentazione sanitaria) equivalga alla loro sostanziale inesistenza.

La forma semplificata di compilazione dei modelli di trasferimento al pascolo “a partita” e non singolarmente, e di successiva registrazione sul registro di pascolo, sarebbe prevista proprio dallo stesso Ministero della salute, per cui non si comprenderebbe come la stessa possa essere denegata da altra amministrazione che non è titolata né portatrice di interessi da altri tutelati e che invece utilizza tali dati solo ai fini di perseguire il proprio scopo che è quello di provvedere per conto della Comunità europea al pagamento dei premi PAC.

Peraltro, l’Azienda nemmeno potrebbe ritenersi responsabile della condotta tanto della ASL di Brescia che ha compilato i modelli di partenza degli animali verso il Trentino non identificando gli stessi singolarmente, quanto quella della ASL di Trento che si è comportata in modo analogo quando ha compilato i modelli per il ritorno degli animali verso Brescia.

Alla luce di quanto sopra, sarebbe evidente che PR, al fine di calcolare il coefficiente UBA/HA, avrebbe dovuto considerare tutti gli animali registrati in BDN e regolarmente detenuti dalla azienda nei comuni limitrofi a quelli del pascolo, e non solo – e sicuramente non in via esclusiva – solo quelli registrati sul codice pascolo singolarmente.

In tal modo, si sarebbe sicuramente raggiunto il coefficiente richiesto dalla delibera della Provincia Autonoma di Trento n. 978 dell’8.6.2015, atteso che i n. 621 capi ovicaprini formano unitariamente un carico UBA di 93,15 (621*0,15) il quale suddiviso per i 290,88.26 ettari dichiarati in -OMISSIS-comportano un coefficiente UBA/Ha di 0,32 (93,15/290,88.26) ampiamente maggiore a quello di 0,2 prescritto dalla citata Delibera.

La presunta condizione di registrazione individuale degli animali al pascolo sarebbe del tutto ininfluente, atteso che in analoghi casi la registrazione cumulativa – denegata da PR – sarebbe stata invece ritenuta idonea dallo stesso TAR al fine del riconoscimento del premio comunitario.

La Regione Lombardia, in rito ha eccepito la tardività del ricorso di primo grado, in ragione della pubblicazione telematica dell’atto, nonché la sospensione del giudizio di appello per pregiudizialità necessaria essendo in corso un procedimento penale il cui esito potrebbe comportare la mancanza degli elementi costitutivi per conseguire il contributo relativo alla domanda unica dell’anno 2021.

Nel merito, la Regione Lombardia ha analiticamente contestato le censure dedotte concludendo per il rigetto dell’appello.

Le parti hanno depositato altre memorie a sostegno delle rispettive ragioni.

All’udienza pubblica del 13 gennaio 2026, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. L’appello è infondato e va di conseguenza respinto e ciò consente di prescindere dall’esame delle eccezioni in rito formulate dalla Regione Lombardia.

3. Con atto del 2 marzo 2022, l’Organismo Pagatore Regionale della Regione Lombardia ha rappresentato alla -OMISSIS-che l’esito relativo all’istruttoria del corretto mantenimento delle superfici dichiarate a pascolo del comune di -OMISSIS-(TN) nella domanda unica 2021 è ancora negativo in quanto “I capi al pascolo hanno raggiunto i 60 giorni (93 giorni) ma non UBA media ettaro anno maggiore o uguale di .2 … ”

Con ulteriore atto del 9 marzo 2022, l’Organismo Pagatore Regionale Regione Lombardia, con riferimento alla comunicazione di -OMISSIS-di avere allineato e aggiornato le movimentazioni dei capi al pascolo 072TN054 per la campagna 2021, ha rappresentato che “per il calcolo dell’esito pascolo tali movimentazioni devono essere eseguite per singolo capo e non a partita di capi” ed ha soggiunto che “In particolare i commi 4 e 5, dell’articolo 4 del DM 7 giugno 2018 (che riprendono analoghe disposizioni dell’articolo 2 del DM 26 febbraio 2015) chiariscono che, per calcolare la densità di bestiame al pascolo, gli animali che gli Organismi pagatori possono considerare nella gestione degli aiuti e dei relativi controlli, ai fini della densità di bestiame di cui ai DD.MM. 7 giugno 2018 e 26 febbraio 2015, sono quelli il cui effettivo pascolamento è controllabile in BDN e dalla documentazione delle movimentazioni ASL” ed ha concluso “Pertanto, per quanto sopra richiamato, si comunica che per considerare i 480 capi ovini indicati nell’allegato alla presente al [f]ine del calcolo dell’esito pascolo, le movimentazioni degli stessi nel pascolo suindicato devono essere registrate in BDN singolarmente”.

Di talché, come puntualmente rilevato dal giudice di primo grado, l’OPL ha ritenuto non comprovata la sussistenza del requisito di “densità minima di bestiame” pascolato sulle superfici interessate nell’anno di riferimento, fissata dall’art. 4 comma 3 lett. b) del decreto ministeriale 7 giugno 2018 in misura non inferiore a 0,2 unità di bovino adulto (UBA) per ettaro. In particolare, secondo l’O.P.R., nel numero complessivo di 621 animali asseritamente movimentati dalla richiedente verso i pascoli di -OMISSIS-nell’anno 2021, non sarebbero computabili i 480 ovini la cui movimentazione risulta registrata nella Banca Dati Nazionale (BDN) “a partita”, cioè complessivamente, anziché per singolo capo, rendendo in tal modo impossibili i controlli incrociati previsti dalla normativa di settore, e, quindi, la verifica dell’effettiva presenza degli animali presso i pascoli dichiarati.

4. L’art. 4, commi 4 e 5, del D.M. 7 giugno 2018, ratione temporis applicabile alla fattispecie, dispone che:

“4. Il rapporto UBA per ettaro, di cui al comma 3, lettera b) è calcolato considerando, al numeratore, il numero medio annuo di UBA corrispondenti agli animali detenuti dal richiedente e appartenenti a codici di allevamento intestati al medesimo, registrati al pascolo nell'ambito della Banca dati nazionale (BDN) delle anagrafi zootecniche, e, al denominatore, la superficie aziendale complessiva di prato permanente, esclusa quella su cui il produttore dichiara di esercitare pratiche agronomiche diverse dal pascolamento.

5. Nel caso in cui il comune di ubicazione dei pascoli non coincida con il comune di ubicazione dell'allevamento e non sia ad esso limitrofo, il pascolamento degli animali può essere dimostrato attraverso idonea documentazione delle ASL competenti che attesta la movimentazione dei capi verso le località di pascolo”.

Il precedente comma 3, lettera b), dell’art. 4 del D.M 7 giugno 2018 specifica che il pascolamento è attività agricola ai sensi dell'art. 4, paragrafo 1, lettera c), trattino i) del regolamento (UE) n. 1307/2013, se  è esercitato con una densità di bestiame, riferita all'anno di presentazione della domanda, non inferiore a 0,2 unità di bovino adulto (UBA) per ettaro”.

Ne consegue che per la legittima erogazione del premio comunitario – nel caso in cui il comune di ubicazione del pascolo non coincida e non sia limitrofo con il comune di ubicazione dell’allevamento - è necessaria l’assoluta certezza del numero dei capi di bestiame movimentati verso le località di pascolo al fine di poter accertare la sussistenza del presupposto della densità minima di UBA per ettaro.

Tale verifica, che costituisce un accertamento tecnico in quanto concerne dati oggettivi insuscettibili di valutazioni opinabili, deve essere effettuata attraverso la Banca Dati Nazionale delle anagrafi zootecniche.

6. I motivi di appello proposti non riescono a superare l’argomento principale a base della sentenza di primo grado, vale a dire che la verifica necessaria all’accertamento del presupposto può essere eseguita solo a condizione che i capi di bestiame siano stati individuati singolarmente, dal momento che solo in tal caso è possibile associare al codice identificativo di ogni singolo animale il codice identificativo del pascolo indicato in domanda.

In altri termini, gli organismi pagatori possono considerare ai fini della densità del bestiame di cui al DM 7 giugno 2018 solo gli animali il cui effettivo pascolamento è controllabile in BDN, attraverso la loro identificazione individuale, e dalla documentazione delle movimentazioni ASL

In proposito, quindi, deve condividersi quanto efficacemente sostenuto dalla Regione Lombardia, vale a dire che l’accertamento di quanto dichiarato dall’azienda deve avvenire necessariamente attraverso l’accoppiamento del codice identificativo di ogni singolo animale con il codice identificativo del pascolo indicato in domanda e tale riscontro non è reso possibile dalla movimentazione dei capi “per partita”.

Infatti, l’effettuazione dell’accertamento tecnico, condicio sine qua non per l’erogazione dell’aiuto, proprio in quanto basato su valutazioni prive di opinabilità, può essere svolto solo e soltanto su dati incontrovertibili.

Né, a fronte delle chiare ed oggettive ragioni per le quali l’erogazione del premio in questione è subordinato all’identificazione singola dei capi di bestiame, può assumere rilievo che, in altri casi, il Ministero della Salute abbia consentito il trasferimento “a partita”.

L’aiuto, in definitiva, deve essere denegato ove, in assenza della individuazione singola dei capi, il predetto accertamento tecnico non sia concretamente possibile.

7. Né è persuasiva la doglianza - di cui peraltro la Regione Lombardia ha eccepito l’inammissibilità per non essere stata specificamente articolata nell’atto di appello, né nel giudizio di primo grado, ma solo con memoria di replica, secondo cui, attraverso l’applicazione del carico UBA/ha previsto dalla delibera di Giunta Provinciale di Trento n. 978 dell’8 giugno 2015, il valore del carico di 0,2 UBA/ha, con riferimento al periodo minimo di pascolamento di 30 giorni nel caso di pascolo transumante di ovicaprini, corrisponderebbe ad un valore tale che, anche volendo conteggiare i soli 142 ovicaprini registrati individualmente, in considerazione delle date di ingresso (28 giugno 2021) e di recesso (14 settembre 2021) al pascolo, il carico sarebbe stato rispettato.

Sul punto, l’appellante ha evidenziato che la Giunta Provinciale di Trento, con delibera n. 978 dell’8 giugno 2015, in deroga al parametro nazionale, ha stabilito di definire il carico minimo pari a 0,2 UBA/ha calcolato con riferimento al periodo minimo di pascolamento pari a 60 giorni, ridotto a 30 giorni nel caso di pascolo transumante di ovini.

In proposito, occorre convenire con la difesa regionale che il carico di bestiame stabilito di 0,2 UBA/ha, ovvero quello definito in deroga dalle regioni, deve comunque intendersi ad anno, per cui non vi è una effettiva prova che il carico conteggiato fosse sufficiente. Inoltre, la Regione ha posto in rilievo l’irrilevanza del motivo in quanto l’Azienda non ha prodotto con la domanda unica, né successivamente, il contratto di soccida idoneo a dimostrare la disponibilità dei relativi animali, né ha prodotto il modello 7 per dimostrare il pascolamento di detti animali, ma solo il modello 4 di mero trasferimento degli stessi.

8. Parimenti, non può ritenersi fondata la censura secondo cui, in analoghi casi, la registrazione cumulativa – denegata da PR – sarebbe stata invece ritenuta idonea dallo stesso TAR al fine del riconoscimento del premio che, nel caso di specie, è stato negato.

8.1. In proposito, ove la doglianza fosse riferita anche a precedenti attività amministrative che avrebbero diversamente disposto in situazioni asseritamente analoghe, deve rilevarsi che, come di recente ribadito dalla giurisprudenza di questa Sezione (Cons. Stato, VI, 29 dicembre 2025, n. 10344; Cons. Stato, VI, 8 aprile 2025; Cons. Stato, sez. VI, 16 febbraio 2023, n. 1658 ripresa di recente da Cons. Stato, sezione VI, 11 febbraio 2025, n. 1125), affinché si possa predicare disparità di trattamento è necessaria un’assoluta identità della situazione di fatto, che valga a testimoniare l'irrazionalità delle diverse conseguenze tratte dall'Amministrazione e che deve essere valutata con particolare rigore.

In altri termini, la disparità di trattamento può invocarsi laddove vi siano situazioni identiche o quantomeno totalmente sovrapponibili, ipotesi che nella fattispecie non risulta comprovata.

Ad ogni buon conto, a fronte della infondatezza delle censure con cui è stata contestata la legittimità dell’azione amministrativa, l’eventuale diversa attività espletata nei confronti di situazioni del tutto analoghe, ove sussistenti, non vizierebbe comunque l’atto in comparazione, nel caso di specie l’atto con cui l’Amministrazione ha correttamente ritenuto non sussistenti i presupposti per l’erogazione dell’aiuto.

8.2. Va da sé, inoltre, con riferimento a precedenti giurisprudenziali, che ogni fattispecie controversa presenta le proprie peculiarità e che l’eventuale completa sovrapposizione delle situazioni dovrebbe essere compiutamente dimostrata, fermo restando che ogni precedente decisione non costituisce vincolo per la definizione del giudizio.

9. In definitiva, l’appello deve essere respinto in quanto infondato.

10. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e, liquidate complessivamente in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, sono poste a carico dell’appellante ed a favore della Regione Lombardia.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe (R.G. n. 7676 del 2024).

Condanna l’appellante al pagamento delle spese del giudizio, liquidate complessivamente in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, in favore della Regione Lombardia.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte appellante.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026, con l'intervento dei magistrati:

RI NE, Presidente

TO RO, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TO RO	RI NE

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.