Pubblicato il 24/11/2025

N. 09179/2025REG.PROV.COLL.

N. 08831/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8831 del 2023, proposto dai sigg.ri
GI ET, JA ET e MA ET, rappresentati e difesi dagli avv.ti Mauro Gioventù e Livio Lavitola e con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, via Fabio Massimo, n. 88;

contro

Ministero per i Beni e le Attività Culturali, Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le Province di Roma, Frosinone, Latina, Rieti e Viterbo, non costituiti in giudizio;
Comune di Mazzano Romano (RM), non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda Stralcio, n. 5553/2023 del 31 marzo 2023, resa tra le parti, con cui è stato respinto il ricorso R.G. n. 2209/2012.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Vista la memoria finale degli appellanti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2025 il Cons. IE De ER e uditi per gli appellanti l’avv. Mauro Gioventù e l’avv. Andrea Di Leo in sostituzione dell’avv. Livio Lavitola;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso indicato in epigrafe i sigg.ri GI, JA e MA ET hanno proposto appello avverso la sentenza del T.A.R. Lazio, Sez. II-stralcio n. 5553/2023 del 31 marzo 2023, chiedendone la riforma.

1.1. La sentenza di prime cure ha respinto il ricorso presentato dagli odierni appellanti per ottenere l’annullamento:

a) della determinazione del Comune di Mazzano Romano (RM) del 13 gennaio 2012, che ha negato l’autorizzazione paesaggistica sulle istanze di condono edilizio presentate dai ricorrenti (l’una ai sensi della l. n. 47/1985, le altre ai sensi della l. n. 724/1994);

b) della nota della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le Province di Roma, Frosinone, Latina, Rieti e Viterbo del 23 dicembre 2011, contenente parere negativo di compatibilità paesaggistica delle opere da sanare, sulla quale si è basato il diniego di autorizzazione paesaggistica di cui al punto a).

2. In fatto, il fabbricato per il quale sono state presentate le istanze di condono edilizio, ubicato nel territorio del Comune di Mazzano Romano, alla via della Maglianella n. 20, risulta composto da un corpo centrale di mq. 373,85 destinato in prevalenza ad usi residenziali e avente, nella parte residua, carattere accessorio alle due abitazioni ricavate nell’immobile: per esso il sig. GI ET, quale proprietario del terreno interessato, presentava il 26 marzo 1986 istanza di condono ex l. n. 47/1985. Il predetto corpo centrale del manufatto risalirebbe al 1976 e quindi il vincolo paesaggistico sarebbe successivo, in quanto introdotto nel 1985, con il corollario che ai fini paesaggistici il giudizio sarebbe non di conformità, ma di compatibilità (C.d.P., A.P., 22 luglio 1999, n. 20).

2.1. Successivamente nello stesso corpo di fabbrica sono stati realizzati ampliamenti con destinazione residenziale di mq. 183,42 e di mq. 68,47, per sanare i quali sono state inoltrate dalle sigg.re MA e JA ET, quali residenti nelle suddette porzioni immobiliari, due ulteriori istanze di condono ai sensi della l. n. 724/1994.

2.2. Sul piano procedimentale, la Commissione Edilizia esprimeva parere favorevole al condono, che, però, veniva annullato dalla Soprintendenza con un provvedimento impugnato dai privati: il ricorso di questi ultimi, tuttavia, veniva respinto sia in primo che in secondo grado. A seguito di richiesta di riesame avanzata dai privati, il Comune esprimeva nuovamente, nel 2011, un parere favorevole (con prescrizioni) di compatibilità delle opere da sanare con i vincoli paesaggistici gravanti sull’area ove si trovano le opere stesse: senonché, con l’impugnata nota del 23 ottobre 2011 la Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici formulava parere negativo e sulla base di tale parere il Comune di Mazzano Romano adottava la determinazione n. 6 del 13 gennaio 2012, con cui, ai sensi dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, negava l’autorizzazione paesaggistica.

2.3. I privati adivano il T.A.R. Lazio, ma quest’ultimo, come accennato, con la sentenza oggetto del presente appello ha respinto il loro ricorso, osservando in sintesi che:

a) la Sopraintendenza ha formulato il giudizio di incompatibilità tra i vincoli paesaggistici insistenti sull’area in discorso e le opere abusive, utilizzando una “ motivazione adeguatamente dettagliata, per nulla stereotipata e priva di errori di fatto conclamati e vizi di illogicità ed incoerenza ”;

b) l’area ha destinazione agricola ed è qualificata come “ paesaggio agrario di rilevante valor e”, al cui interno non sono consentite edificazioni, eccetto quelle strettamente necessarie alla conduzione del fondo e con un indice di fabbricabilità massimo di 0,03 mc./mq. su lotti aventi estensione minima di mq.10.000;

c) per contro, gli immobili abusivi sviluppano un volume di oltre mc. 2.000 su un lotto di soli mq. 7.780 e ciò li rende in “ pieno contrasto con la normativa paesaggistica e fortemente impattanti con l’ambiente vincolato ”;

d) non è vero che la Sovraintendenza abbia totalmente escluso l’edificabilità dell’area in questione, per la quale la pianificazione paesaggistica consente limitate edificazioni, anche a scopo residenziale, purché connesse con le esigenze agrarie;

e) non vi è stata nessuna violazione dell’affidamento nutrito dai privati, poiché il decorso del tempo e l’inerzia della P.A. non implicano alcuna perdita del potere di contrastare l’abusivismo edilizio, né legittimano l’edificazione avvenuta sine titulo .

3. Nel gravame gli appellanti hanno censurato l’ iter logico-giuridico e le motivazioni della sentenza di prime cure, deducendo i seguenti motivi:

I) quanto al primo capo della sentenza, error in iudicando , errore di fatto su un presupposto logico argomentativo posto a base della sentenza con conseguente mancato rilievo dei profili, dedotti nel primo e nel terzo motivo di ricorso, di “ Eccesso di potere per falsità dei presupposti; Travisamento dei fatti; Eccesso di potere per carenza di istruttoria; Difetto di motivazione. Conseguente violazione e falsa applicazione degli artt. 32 L. n. 47/85 e 39 L. n. 724/1994. Violazione e falsa applicazione delle disposizioni che regolano la normativa di PTP – PTPR indicata nel provvedimento impugnato ”, violazione degli artt. 64 e segg. c.p.a., poiché la sentenza appellata, dopo aver evocato in astratto il principio di una valutazione sostanziale della compatibilità degli abusi in sede di esame delle istanze di condono edilizio aventi a oggetto manufatti che insistono su area vincolata, avrebbe poi disatteso in concreto tale principio, apoditticamente e immotivatamente, sicché la disamina si sarebbe risolta in un rigido giudizio di conformità, che sarebbe stato compiuto recependo supinamente i rilievi della Soprintendenza, peraltro errati;

II) omessa pronuncia sul secondo motivo di ricorso: “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 32 L. 47/85 nonché della L. n. 724/94. Eccesso di potere per carenza di istruttoria, illogicità ed erroneità dei presupposti. Eccesso di potere per incompetenza. Violazione, sotto ulteriore profilo dell’art.146 del D.Lgs. n. 42/2004, anche con riferimento al T.U. degli Enti Locali ”, in quanto il T.A.R. avrebbe del tutto omesso la trattazione del secondo motivo del ricorso introduttivo del giudizio (riproposto in sede di appello), con cui si era censurata la scelta della Sopraintendenza di fondare l’intero apparato motivazionale del parere su elementi estranei alla disciplina vincolistica, bensì afferenti all’ulteriore ambito urbanistico edilizio (lotto minimo, indice massimo di cubatura per fini residenziali, indice fondiario), operando valutazioni relative alle altezze, nonché ad ulteriori aspetti estranei al campo di indagine del predetto organo statale;

III) error in iudicando per integrale omessa pronuncia sul terzo motivo di ricorso, in particolare in punto di: “ Violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990. Difetto assoluto di motivazione. Violazione del principio di leale collaborazione tra le amministrazioni, conseguente violazione dell’art. 146 del Codice ”, poiché al primo giudice sarebbe del tutto sfuggita la censura – contenuta nel terzo motivo di ricorso – con cui era stato dedotto che la Sopraintendenza, nell’esprimere un parere negativo atto a “ribaltare” l’avviso positivo formulato dal Comune, si sarebbe dovuta far carico di assolvere a uno specifico obbligo costituito da un maggior onere istruttorio e motivazionale. Anche in questo caso il motivo del ricorso di primo grado è riproposto nell’atto di appello.

3.1. Il Ministero per i Beni e le Attività Culturali e il Comune di Mazzano Romano, pur evocati, non si sono costituiti in giudizio.

3.2. In vista della discussione della causa, gli appellanti hanno depositato una memoria, insistendo nelle conclusioni già rassegnate.

3.3. All’udienza pubblica del 21 ottobre 2025 il Collegio, uditi i difensori comparsi degli appellanti, ha trattenuto la causa in decisione.

4. L’appello è fondato, nei limiti che di seguito si vanno a esporre.

4.1. In particolare, risulta fondato il primo motivo di appello, nella parte in cui esso reca la censura volta a lamentare l’erroneità della sentenza gravata, per avere la stessa recepito pedissequamente il dato relativo alla superficie del lotto interessato riportato nel parere della Soprintendenza (mq. 7.780), a fronte di quanto dichiarato dai privati (circa mq. 17.000).

4.2. Si tratta di una divergenza di non poco momento, in quanto è sulla base del dato attinente ad una superficie del lotto pari a mq. 7.780 che la Soprintendenza ha formulato il proprio giudizio sul forte impatto del manufatto abusivo con l’ambiente vincolato (v. il punto 1) del parere) e che detto giudizio è stato considerato legittimo dal primo giudice: ma è di palmare evidenza la differenza, ai fini che qui interessano, di una valutazione che prende a riferimento un’area con superficie di mq. 7.780, rispetto a un’area di circa mq. 17.000 (esattamente: mq. 17.297), pari, dunque, a quasi due volte e mezzo la precedente.

5. Il punto necessita delle seguenti precisazioni.

5.1. La divergenza sull’esatta dimensione del lotto era già emersa in sede procedimentale, perché già il c.d. preavviso di rigetto trasmesso dalla Soprintendenza si riferiva a una superficie del lotto di mq. 7.780 e il privato aveva specificamente contestato tale dato nelle osservazioni presentate in replica al preavviso, evidenziando a pag. 2 come la reale superficie fondiaria fosse di mq. 17.000 (v. all.ti 3 e 4 al ricorso presenti nel fascicolo di primo grado). Ma nonostante detta contestazione, il dato è rimasto immodificato nel parere negativo finale, senza che quest’ultimo abbia indicato se vi sia stato o meno un approfondimento istruttorio idoneo a confermare l’esattezza del dato in possesso della P.A. ed a superare il diverso dato fornito dalla parte privata, di tal ché, in definitiva, il parere in esame si rivela, per questo verso, affetto da carenza istruttoria e motivazionale.

5.2 Va precisato che nel giudizio innanzi al T.A.R. i ricorrenti hanno esplicitato detta circostanza, sottolineando l’errore in cui sarebbe incorsa la P.A., nella parte “in fatto” del ricorso di primo grado (pag. 6) e quindi al di fuori della parte del predetto ricorso che contiene i veri e propri motivi in diritto. È questa la ragione per la quale la sentenza impugnata non affronta specificamente tale questione, ai sensi del consolidato indirizzo giurisprudenziale sulla necessità che i motivi di ricorso siano proposti distintamente, a pena di inammissibilità, in un’apposita parte dell’atto dedicata alla loro illustrazione, al fine di evitare che possano trovare ingresso i c.d. motivi intrusi, cioè i motivi inseriti nelle parti del ricorso dedicate al “fatto”, con il rischio della pronuncia di sentenze che non esaminino tutti i motivi per le difficoltà di individuarli in modo chiaro e univoco, così incorrendo in un vizio revocatorio (cfr., per tutte, C.d.S., Sez. V, 18 luglio 2025, n. 6363, con i precedenti ivi elencati).

5.3. Senonché, nel caso di specie i ricorrenti hanno lamentato nell’atto introduttivo del giudizio, tra l’altro, che la Sopraintendenza abbia del tutto escluso l’edificabilità dell’area in questione, la quale, al contrario, consente limitate edificazioni, anche a scopo residenziale, purché connesse comunque con le esigenze agrarie che connotano il contesto paesistico interessato: e la sentenza ha disatteso tale censura proprio rammentando come l’estensione minima che i lotti debbono avere per consentire la suddetta edificazione (peraltro con un ridotto indice) è di mq. 10.000, laddove nel caso di specie ci si troverebbe dinanzi a un lotto con estensione – secondo il Tribunale – di mq. 7.780, con conseguente legittimità del giudizio negativo espresso dalla Soprintendenza sulle opere abusive da condonare, sia per il contrasto con la normativa paesaggistica, sia per il forte impatto con l’ambiente vincolato (v. pagg. 6/7 della sentenza).

5.4. Inoltre, in altra parte del ricorso di primo grado (terzo motivo) i ricorrenti hanno lamentato, più in generale, il difetto di motivazione che inficia il parere della Soprintendenza (e, in via derivata, il diniego di autorizzazione adottato dal Comune) per la mancanza di un’effettiva spiegazione tecnico-fattuale delle ragioni per le quali, sotto il profilo strettamente paesistico, le opere oggetto di condono non sarebbero in sintonia con le esigenze di tutela derivanti dal vincolo: ragioni che, come si è avuto modo di rilevare, il parere impugnato (a cui si è adeguato il T.A.R.) ha ravvisato nell’essere l’edificio, per la sua consistenza di mc. 2.060 su un lotto di mq. 7.780, “ fortemente impattante con l’ambiente vincolato ”, oltre che in pieno contrasto con la normativa paesaggistica.

5.5. Ne discende che, almeno per i profili ora indicati, va escluso che nella fattispecie in esame possa ravvisarsi un motivo c.d. intruso, come tale inammissibile, mentre resta fermo il vizio istruttorio e di motivazione che caratterizza l’operato della Soprintendenza e che il T.A.R. ha mancato di rilevare, trascurando, peraltro, anche la perizia di parte del 24 settembre 2012, depositata dai ricorrenti il 28 dicembre 2022, dove del pari è riportata l’estensione del lotto per circa mq. 17.000.

6. Da quanto esposto si ricava, pertanto, la fondatezza del primo motivo di appello, poiché il giudizio negativo di compatibilità espresso dalla Soprintendenza appare viziato: infatti, la relativa valutazione si è basata su un dato (attinente all’estensione del lotto) di cui è stata contestata l’esattezza dal privato in sede procedimentale, senza che risulti in alcun modo che la P.A. abbia svolto sul punto i necessari approfondimenti istruttori.

6.1. E’ parzialmente fondato anche il terzo motivo, in quanto la Soprintendenza, per discostarsi dal giudizio positivo di compatibilità espresso dal Comune, avrebbe dovuto utilizzare una motivazione rafforzata o quantomeno più estesa, fermo restando che l’obbligo di approfondimento istruttorio a carico della Soprintendenza deriva invece dalla necessità, per quest’ultima, di acquisire dati esatti sull’estensione del lotto, come evidenziato in sede di accoglimento del primo motivo.

6.2. Il secondo motivo può essere a questo punto assorbito, e ci si limita in questa sede a osservare che il richiamo della Soprintendenza a elementi estranei al profilo strettamente vincolistico e propri del settore edilizio è potenzialmente strumentale alla valutazione della compatibilità delle opere con il vincolo: anche il richiamo alla disciplina sul lotto minimo può servire a dare conto dell’impatto che il manufatto abusivo (di mc. 2.060) avrebbe sul contesto circostante. Tale valutazione, tuttavia, dovrà essere nuovamente svolta in sede di riesercizio del potere, dal momento che questo è stato esercitato sul presupposto – che si è visto essere erroneo o comunque indimostrato – delle dimensioni del lotto pari a mq. 7.780.

7. In conclusione, pertanto, l’appello è fondato, attesa la fondatezza nei termini suesposti del primo e del terzo motivo ivi dedotti, con assorbimento del secondo nei sensi sopra indicati.

7. La fondatezza dell’appello comporta che, in riforma della sentenza appellata, il ricorso di primo grado deve essere accolto, con conseguente annullamento degli atti impugnati (parere negativo della Soprintendenza; determinazione di rigetto del Comune), restando impregiudicato l’ulteriore esercizio del potere amministrativo, da compiersi, peraltro, nel rispetto dell’effetto conformativo conseguente alla presente pronuncia.

7.1. Com’è noto, “ la sentenza di annullamento del giudice amministrativo infatti oltre al c.d. effetto caducatorio o demolitorio, consistente nella eliminazione dell’atto impugnato, produce infatti anche un effetto conformativo in ordine alle regole alle quali la pubblica amministrazione si dovrà attenere nell’attività futura e, dunque, istituisce un vincolo sostanziale per i successivi ed eventuali segmenti di azione amministrativa (Cons. Stato, sez. V, 13 ottobre 2021, n. 6875) ” (C.d.S., Sez. V, 30 maggio 2025, n, 4713).

8. Sussistono, comunque, giusti motivi per disporre la compensazione integrale tra le parti delle spese del doppio grado del giudizio, poiché le ragioni poste a base della decisione di accoglimento non sono allo stato di per sé espressive di una fondatezza sul piano sostanziale delle ragioni degli interessati (C.d.S., Sez. VII, 31 marzo 2025, n. 2655; Sez. III, 9 dicembre 2024, n. 9828);

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Settima (VII), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla gli atti con esso impugnati.

Compensa le spese del doppio grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2025, con l’intervento dei magistrati:

BE HI, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

IE De ER, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IE De ER	BE HI

IL SEGRETARIO