Pubblicato il 28/04/2025

N. 03569/2025REG.PROV.COLL.

N. 02565/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 2565 del 2022, proposto dalla A.C. Rolcar s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Toti S. Musumeci, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia;

contro

Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Passarelli, Mauro Sferrazza, Vincenzo Triolo e Vincenzo Stumpo, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (sezione seconda) n. 771/2021

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’INPS;

Viste le memorie e tutti gli atti della causa;

Relatore all’udienza straordinaria ex art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm. del giorno 2 aprile 2025 il consigliere Fabio Franconiero e uditi per le parti gli avvocati Alberto Marengo, in sostituzione di Toti S. Musumeci e Vincenzo Stumpo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società appellante indicata in intestazione, operante nel settore della produzione e distribuzione sul mercato “aftermarket” di ricambi e accessori automobilistici, agisce nel presente giudizio per l’annullamento dei coevi provvedimenti in data 18 aprile 2019 con cui l’INPS le ha negato l’accesso alla cassa integrazione guadagni ordinaria (IG), ai sensi dell’art. 11 del decreto legislativo 14 settembre 2015, n. 148 ( Disposizioni per il riordino della normativa in materia di ammortizzatori sociali in costanza di rapporto di lavoro, in attuazione della legge 10 dicembre 2014, n. 183 ), per i propri lavoratori dipendenti nello stabilimento di Cicagna, relativamente al periodo dal 25 febbraio al 4 maggio 2019.

2. A questo scopo, contro le determinazioni dell’ente previdenziale di diniego opposte dapprima sulle istanze di integrazione salariale - motivate sulla base dell’«(m) ancanza di elementi oggettivi che lascino presagire la normale ripresa dell’attività al termine del periodo di cig richiesto » - e poi sui ricorsi gerarchici conseguentemente esperiti, anch’essi senza esito, ha proposto separati ricorsi corredati da motivi aggiunti davanti al Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, riuniti per connessione e respinti dalla sentenza i cui estremi sono indicati in intestazione.

3. La pronuncia di primo grado giudicava i dinieghi legittimi, sul rilievo che le istanze a questo scopo presentate dalla società ricorrente difettavano di un’adeguata esposizione di elementi oggettivi sulla cui base formulare una prognosi di ripresa dell’ordinaria attività aziendale al temine del periodo di integrazione salariale richiesto, invece necessaria per l’ammissione alla provvidenza, ai sensi dell’art. 1, comma 2, del decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali del 15 aprile 2016, n. 95442, recante i criteri per l’esame delle domande di concessione dell’integrazione. Sul punto veniva nello specifico statuito che queste ultime recavano « generici riferimenti (…) assolutamente non idonei, anche in ragione della mancanza di pertinente documentazione, a dimostrare il probabile riavvio dell’attività produttiva »; e che in sede di soccorso istruttorio la società ricorrente aveva riconosciuto « con valenza sostanzialmente confessoria, di essere impossibilitata a fornire documentazione comprovante la previsione di ripresa dell’attività ». Era per contro considerata irrilevante la circostanza che l’attività aziendale era poi effettivamente ripresa alla data indicata nelle istanze (6 maggio 2019), dal momento che « il carattere transitorio della situazione di difficoltà aziendale deve essere valutato ex ante, ossia al momento della presentazione della domanda e nella successiva fase istruttoria », come ulteriormente precisato dalla circolare dell’INPS in materia (messaggio del 3 maggio 2017, n. 1856, recante Criteri interpretativi e applicativi delle causali IG ), richiamata invece dalla medesima ricorrente a fondamento dei propri assunti.

4. Contro la sentenza di primo grado quest’ultima ha proposto il presente appello, in resistenza del quale si è costituito l’INPS.

DIRITTO

1. Con un primo ordine di censure viene contestato il presupposto su cui si fonda la statuizione di rigetto dei ricorsi, e cioè che la ripresa dell’ordinaria attività aziendale il 6 maggio 2029 è successiva ai provvedimenti di rigetto impugnati, risalenti al precedente 18 aprile, per cui quale fatto sopravvenuto essa non ha attitudine ad invalidare la valutazione ex ante sottesa ai medesimi provvedimenti, secondo il citato art. 1, comma 2, del decreto ministeriale del 15 aprile 2016, n. 95442. In contrario viene innanzitutto sottolineato che costituisce circostanza « pacifica e non contestata da alcuna delle parti in giudizio » che superato il periodo di crisi temporanea l’attività produttiva presso lo stabilimento di Cicagna è ripresa il 6 maggio 2019, « come peraltro preannunciato con l’istanza di IG », e che secondo la sopra menzionata circolare INPS del 3 maggio 2017, n. 1856, ciò sarebbe idoneo a sanare eventuali carenze delle domande di ammissione all’integrazione salariale.

2. Con un ulteriore ordine di censure si assume che al momento della ripresa dell’attività le istanze di accesso alla cassa integrazione dovevano considerarsi ancora pendenti, perché non erano ancora stati definiti i ricorsi gerarchici. Viene a questo riguardo specificato che i ricorsi sono stati decisi con il provvedimento del competente comitato dell’ente previdenziale del 9 dicembre 2020, n. 157, a definizione di un rimedio che secondo la stessa interpretazione dell’INPS, espressa in apposite circolari, si sostanzia in un riesame pieno della domanda di ammissione alla cassa integrazione. Se ne ricava il corollario secondo cui eventuali carenze di allegazione nella domanda in ordine al presupposto dell’intervento di ammortizzazione della situazione aziendale di difficoltà temporanea sarebbe sanato dai fatti successivi alla sua presentazione, intervenuti comunque prima della relativa definizione.

3. A quest’ultimo riguardo viene enucleato un profilo di contraddittorietà della sentenza nella parte in cui ha escluso la natura meramente confermativa della decisione su ricorso gerarchico senza trarre la logica conseguenza in base alla quale il presupposto per l’ammissione alla cassa integrazione verificatosi in pendenza dello stesso avrebbe dovuto condurre all’accoglimento dei ricorsi in via amministrativa e dunque delle istanze.

4. La sentenza è ulteriormente censurata nella parte in cui ha statuito che nelle proprie istanze la società ricorrente non aveva fornito elementi atti a suffragare la prognosi di ripresa dell’attività produttiva e quindi il carattere transitorio della crisi di impresa che aveva originato la richiesta di integrazione salariale. Sul punto sarebbe stato travisato il riferimento contenuto nella comunicazione in data 1° aprile 2019 della società ricorrente in cui si è affermato non essere prevedibile il raggiungimento dei livelli di fatturato ante crisi. In contrario viene evidenziato che il riferimento al fatturato non è pertinente rispetto alla ripresa dell’attività di impresa, mentre per il 6 maggio 2019 era stata prevista « la necessità di riprendere la produzione di ricambi in modo da avere una scorta di magazzino sufficiente per far fronte alle richieste, prima che la provvista esistente si esaurisse », come poi in effetti avvenuto.

5. Le censure così sintetizzate sono fondate nei termini che seguono.

6. Vanno innanzitutto respinte le eccezioni preliminari di inammissibilità del ricorso di primo grado riproposte dall’INPS.

7. Un primo profilo di inammissibilità del ricorso viene ricavato dal fatto che esso è stato proposto quando i provvedimenti di diniego di ammissione della cassa integrazione si sarebbero in tesi già consolidati, a causa dell’inutile decorso del termine di 30 giorni per la proposizione del ricorso amministrativo (gerarchico improprio) al comitato amministratore della gestione per le prestazioni temporanee ai lavoratori dipendenti, previsto dall’art. 17 del citato decreto legislativo 14 settembre 2015, n. 148. Nel caso di specie - si precisa - a fronte del fatto che la società ricorrente ha ammesso di avere avuto comunicazione dei provvedimenti di diniego in data 18 aprile 2019, la stessa della loro emissione, i relativi ricorsi amministrativi sono stati proposti il 22 maggio seguente. Da ciò viene tratta la conseguenza secondo cui la decorrenza del termine a pena di decadenza per proporre il ricorso giurisdizionale avrebbe dovuto essere individuata quando i provvedimenti di diniego sono stati comunicati. Nella prospettiva così delineata il termine sarebbe scaduto il 17 giugno 2019, mentre i ricorsi sono stati proposti il successivo 30 ottobre.

8. Un ulteriore profilo di inammissibilità sarebbe dato dal fatto che con il ricorso giurisdizionale sarebbero state dedotte censure non prospettate con il ricorso gerarchico.

9. Così sintetizzate le eccezioni preliminari, si suppone sotto un primo profilo che l’impugnazione nella presente sede giurisdizionale sarebbe stata proposta quando era scaduto il termine di 30 giorni per proporre il ricorso amministrativo. Sennonché per valutare la tempestività della prima occorre avere riguardo al diverso termine di 60 giorni previsto in via generale dall’art. 29 cod. proc. amm., che in pendenza di un ricorso amministrativo di tipo gerarchico decorre dal 90esimo giorno « dalla data di presentazione del ricorso senza che l’organo adito abbia comunicato la decisione », ai sensi dell’art. 6 del DPR 24 novembre 1971, n. 1199 ( Semplificazione dei procedimenti in materia di ricorsi amministrativi ). Rispetto a questo diverso termine derivante dal previo esperimento del rimedio amministrativo giustiziale nulla viene argomentato in ordine all’eventuale suo mancato rispetto. Si pretende per contro, in modo erroneo, di fare retroagire la decorrenza al momento della comunicazione dell’atto lesivo, come se il ricorso amministrativo non fosse nemmeno stato proposto.

10. Peraltro, in contraddizione con l’eccezione ora in esame, nemmeno l’organo dell’ente previdenziale preposto alla decisione del rimedio di giustizia interno ad esso ne ha dichiarato l’irricevibilità, ma si è per contro pronunciato nel merito, con la conferma dell’assunto a fondamento dei dinieghi precedentemente opposti. Più nello specifico, con la citata delibera del 9 dicembre 2020, n. 157, si è statuito che le domande di ammissione all’integrazione salariale « presentavano (…) elementi incompleti », e che in sede di soccorso istruttorio la società istante aveva riconosciuto « di essere impossibilitata a fornire documentazione a conferma della previsione di ripresa », salvo dichiarare « che comunque l’attività riprenderà il 6 maggio 2019 con tutta la forza lavoro ». A quest’ultimo riguardo, tuttavia, si è ribadito che sulla base degli elementi offerti nel corso dell’istruttoria non è stato possibile « effettuare le valutazioni ex ante in ordine al requisito della prevedibilità della ripresa dell’attività lavorativa ».

11. Il contenuto del provvedimento decisorio sui ricorsi gerarchici consente di respingere l’ulteriore eccezione di inammissibilità del ricorso giurisdizionale, secondo cui esso recherebbe « vizi e motivi di censura che, ictu oculi, non sono stati prospettati in sede di ricorso gerarchico amministrativo ». In contrario, è sufficiente rilevare che nella presente sede contenziosa è stata riproposta la tesi secondo cui la ripresa in via di fatto dell’attività lavorativa presso lo stabilimento industriale nella data prevista nelle istanze di integrazione salariale « sana di fatto la carenza di elementi probatori oggettivi da allegare all’istanza (Mess. INPS 1856 del 03/05/2017) » (così, testualmente, nei ricorsi amministrativi).

12. Oltre che già espressa in sede di ricorso amministrativo, la tesi è anche fondata nel merito.

13. Deve premettersi al riguardo che, come in precedenza esposto, i dinieghi sono motivati sulla mancanza di « elementi oggettivi che lascino presagire la normale ripresa dell’attività al termine di periodo di cig richiesto » . Nelle relative motivazioni viene poi dato atto del soccorso istruttorio esperito sul punto dall’ente previdenziale, con esito negativo: «(t) ali elementi sono stati richiesti con supplemento di istruttoria tramite cassetto pec del 20 marzo 2019. vista la risposta della ditta allegata in data 4.04.19 con la quale dichiara l’impossibilità di fornire documentazione oggettiva a conferma della previsione di ripresa. vista la compilazione della scheda istruttoria e degli indicatori economici ».

14. L’assenza di elementi specifici in grado di supportare la previsione di ripresa dell’ordinaria attività, necessaria all’ammissione all’integrazione temporanea a carico del sistema previdenziale, quale emersa dal contraddittorio svolto in fase procedimentale, è incontestata nel presente giudizio da parte della società ricorrente. Come accertato dall’INPS all’esito dell’integrazione istruttoria da esso richiesta, la medesima società ha ammesso di essere nell’impossibilità di « fornire della documentazione oggettiva che confermi la previsione di ripresa attività », salvo poi aggiungere che la ripresa « comunque avverrà il 6/5/2019 con tutta la forza lavoro ». Altrettanto incontestato è quindi il fatto che il presupposto è stato integrato, sia pure a posteriori , dopo i dinieghi di ammissione impugnato.

15. Il dato determinante nella presente controversia è proprio quest’ultimo. Esso comporta che malgrado la carenza ex ante di elementi dimostrativi, il trattamento integrativo, alternativamente previsto dal sopra citato art. 11 del decreto legislativo 14 settembre 2015, n. 148, per « situazioni aziendali dovute a eventi transitori e non imputabili all’impresa o ai dipendenti... » o per « situazioni temporanee di mercato », era comunque dovuto sul piano sostanziale.

16. La mancanza probatoria da parte della società interessata va quindi circoscritta ad un ambito procedimentale, impeditivo della valutazione ex ante prevista a livello regolamentare, dal parimenti richiamato art. 1, comma 2, del decreto ministeriale del 15 aprile 2016, n. 95442, ma non anche del riconoscimento del trattamento integrativo, in presenza di un’accertata situazione aziendale di difficoltà temporanea, come richiesto dalla sovraordinata disposizione di legge.

17. Depone in questo senso non già la circolare INPS in materia, ovvero il più volte menzionato messaggio del 3 maggio 2017, n. 1856, come pure suppone la società ricorrente. Nel documento di prassi, comunque non vincolante, l’effetto di sanatoria rispetto a carenze documentali derivante dall’effettiva ripresa dell’attività lavorativa è infatti ipotizzato nella pendenza dell’istanza di cassa integrazione.

18. A fondamento degli assunti della medesima ricorrente si pongono invece i superiori principi dell’effettività della tutela giurisdizionale, della parità delle parti e del giusto processo enunciati dagli artt. 1 e 2, comma 1, del codice del processo amministrativo, i quali nell’ambito di un giudizio esteso al rapporto amministrativo e non circoscritto all’atto che di esso dà la regola, sulla base del potere autoritativo e unilaterale dell’amministrazione, tende a spingersi fino all’accertamento della fondatezza della pretesa del privato. Peraltro, presso la giurisprudenza amministrativa i caratteri del giudizio sul rapporto sono stati enunciati nella direzione di sanare eventuali violazioni di carattere formale o procedimentale, in presenza di un contenuto dispositivo del provvedimento impugnato accertato come conforme a diritto, in applicazione della regola sancita dall’art. 21- octies , comma 2, della legge generale sul procedimento amministrativo 7 agosto 1990, n. 241.

19. Non si palesa tuttavia alcuna ragione per cui i principi fondamentali poc’anzi richiamati osterebbero all’esito opposto, di affermazione delle ragioni del privato quando il giudizio consenta di accertare che il bene della vita sotteso all’istanza amministrativa era dovuto, ancorché in questa non ne fossero stati adeguatamente rappresentati i relativi presupposti. Nella logica del giudizio sul rapporto, e nello specifico caso di divergenza con la parentesi procedimentale definita con il provvedimento impugnato, la verifica della fondatezza della pretesa del privato istante può dunque superare quella dell’adeguatezza delle ragioni espresse in quest’ultimo a fondamento del relativo diniego e della loro coerenza con gli esiti dell’istruttoria procedimentale.

20. Tanto più quando l’onere dimostrativo a carico del privato si sostanzi in stime di carattere previsionale, proiettate nel futuro, e dunque soggette ad un’ineliminabile difficoltà probatoria. La presente vicenda contenziosa costituisce un caso paradigmatico, nel quale alla certezza espressa sulla ripresa dell’attività lavorativa si è contrapposta la materiale impossibilità di fornire elementi a supporto dell’affermazione. Nella descritta situazione, porre a carico della società che chiede l’ammissione alla cassa integrazione ordinaria comporta il rischio di vanificare lo scopo della provvidenza, di sovvenire realtà aziendali in grado di superare situazioni di difficoltà per fattori contingenti e non irreversibili.

21. Assorbite le restanti censure, l’appello deve quindi essere accolto. Per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado ed in accoglimento del ricorso e dei motivi aggiunti vanno annullati i provvedimenti impugnati. In esecuzione della presente sentenza l’INPS dovrà dunque erogare alla società ricorrente il trattamento integrativo da questa richiesto. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate, in ragione del fatto che la fondatezza della pretesa di quest’ultima è emersa solo in epoca successiva a quella in cui l’ente previdenziale resistente ha provveduto.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, accoglie il ricorso e i motivi aggiunti ed annulla gli atti con essi impugnati, nei termini indicati in motivazione.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO