Pubblicato il 01/02/2025

N. 00800/2025REG.PROV.COLL.

N. 07336/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7336 del 2022, proposto da:
Ministero dell’Economia e delle Finanze e Comando Generale della Guardia di Finanza, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Adriano Tortora, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, via Cicerone, n. 49;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione Quarta, n. -OMISSIS-, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visto l’appello incidentale proposto da -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2025 il Cons. Francesco Cocomile e udito per la parte appellata l’avvocato Adriano Tortora;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. - Il Colonello -OMISSIS- impugnava dinanzi al T.a.r. Lazio i provvedimenti di approvazione di graduatorie di merito per gli anni 2018, 2019 e 2020 per l’avanzamento al grado di Generale di Brigata s.p.e. (servizio permanente effettivo) della Guardia di Finanza, in virtù dei quali era stato giudicato idoneo, ma non iscritto in quadro, in quanto collocatosi:

- al 29° posto- bis nella graduatoria di merito relativa all’anno 2018, con il punteggio di 28,81/30 (su 123 scrutinati);

- al 34° posto- bis nella graduatoria di merito relativa all’anno 2019, con il punteggio di 27,63/30 (su 122 scrutinati);

- al 37° posto nella graduatoria di merito relativa all’anno 2020, con il punteggio di 27,76/30 (su 116 scrutinati).

Articolava i seguenti motivi:

«1. Violazione e falsa applicazione degli artt. 19, co. 2 e 21, co. 4, lett. c) del d. lgs. n. 69/2001. Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 del d.m. n. 266/2007. Difetto di motivazione. Irragionevolezza. Eccesso di potere in senso assoluto e in senso relativo per illogicità, ingiustizia manifesta, contraddittorietà, disparità di trattamento ed erronea valutazione delle risultanze istruttorie.

2. Violazione e falsa applicazione degli artt. 12, 19, 21 e 27 del d.lgs. 19 marzo 2001, n.69, nonché delle norme e dei principi espressi nel d.m. n. 266/2007. Eccesso di potere per illogicità, ingiustizia manifesta, contraddittorietà, disparità di trattamento ed erronea valutazione delle risultanze istruttorie. Sviamento.

3. Violazione e falsa applicazione del d.lgs. n.691/2001. Difetto di istruttoria e motivazione. Irragionevolezza. Eccesso di potere in senso assoluto. Illogicità, ingiustizia manifesta, contraddittorietà, disparità di trattamento ed erronea valutazione delle risultanze istruttorie».

2. - L’adito T.a.r., nella resistenza dell’intimata Amministrazione statale, con la sentenza segnata in epigrafe, accoglieva in parte il ricorso ( rectius il primo motivo), ritenendo fondate le censure sollevate in relazione alla omessa considerazione, da parte della P.A., del titolo relativo al superamento del Corso Superiore di Polizia Tributaria.

Il Giudice di primo grado in particolare riteneva che: “ il ricorso deve essere in parte accolto, con conseguente annullamento dell’impugnato provvedimento, per difetto di motivazione in merito alla attribuzione al ricorrente di un punteggio relativo alle “doti intellettuali e di cultura” inferiore agli altri parigrado iscritti al quadro privi del Corso Superiore di Polizia Tributaria ”.

3. - Con rituale atto di appello il Ministero dell’Economia e delle Finanze (di seguito MEF) e il Comando Generale della Guardia di Finanza chiedevano la riforma della predetta sentenza, deducendo la correttezza della valutazione operata dalla P.A.

4. - Resisteva al gravame il sig. -OMISSIS-, chiedendone il rigetto.

Questi proponeva, altresì, appello incidentale autonomo avverso i capi della sentenza appellata di rigetto del proprio ricorso, deducendo:

« I) Error in procedendo et in iudicando - violazione e falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c. - difetto di motivazione - difetto di istruttoria - contraddittorietà - illogicità.

II) Error in procedendo et in iudicando - violazione e falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c. - difetto di motivazione - illogicità - contraddittorietà - ingiustizia manifesta.

III) Error in procedendo et in iudicando - violazione e falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c. - difetto di motivazione - illogicità - contraddittorietà - ingiustizia manifesta ».

5. - All’udienza pubblica del 21 gennaio 2025 la causa passava in decisione.

6. - L’appello principale proposto dal MEF e dal Comando Generale della Guardia di Finanza è meritevole di accoglimento.

La sentenza impugnata si fonda in sostanza sulla necessaria attribuzione al titolo costituito dal superamento del Corso Superiore di Polizia Tributaria di un automatismo valutativo che - secondo l’impostazione seguita dal primo Giudice - sottrarrebbe per espressa previsione normativa ( i.e. art. 19, comma 2, del decreto legislativo 69/2001 secondo cui “ Il superamento del corso superiore di polizia economico-finanziaria, istituito con la legge 3 maggio 1971, n. 320, e successive modificazioni e integrazioni, costituisce titolo per l’avanzamento in carriera con preferenza rispetto ad altri corsi o titoli acquisiti ”) discrezionalità all’azione della Commissione, ritenendo il T.a.r. che la relativa valutazione sia svolta a monte dalla disciplina di rango primario.

Con l’atto di appello il MEF contesta la suddetta interpretazione, fornita dal T.a.r. con la sentenza appellata, dell’art. 19, comma 2, del decreto legislativo n. 69/2001, evidenziandone la non conformità all’orientamento fatto proprio dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato che esclude la sussistenza di alcun automatismo valutativo anche con riferimento al titolo di cui al citato art. 19, comma 2, del decreto legislativo n. 69/2001 ( i.e. superamento del Corso Superiore di Polizia Tributaria).

La prospettazione del MEF (cfr. pagg. 8 e ss. dell’atto di appello principale) è condivisa da questo Collegio.

Invero, va premesso che il sindacato giurisdizionale sui giudizi di avanzamento, caratterizzato da ampia discrezionalità dell’Amministrazione (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. IV, 26 febbraio 2021, n. 1656), è estremamente limitato ( rectius ai casi di macroscopica irrazionalità nell’assegnazione del punteggio non ravvisabili nel caso in esame), onde evitare uno scavalcamento di detto sindacato giurisdizionale nella valutazione di merito riservata alla P.A. e che i singoli elementi del giudizio di avanzamento non possono essere considerati in modo separato e atomistico, venendo in rilievo una valutazione globale e complessiva (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 12 aprile 2023, n. 3717).

Ciò detto, ritiene questo Collegio che, diversamente da quanto affermato dal T.a.r. nella sentenza appellata, il titolo del superamento del Corso Superiore di Polizia Tributaria (conseguito dal-OMISSIS-) non comporta alcun automatismo valutativo ai sensi dell’art. 19, comma 2, del decreto legislativo n. 69/2001 (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 20 gennaio 2020, n. 464), dovendo l’Amministrazione valutare i titoli appunto in modo complessivo.

A tal riguardo Cons. Stato n. 464/2020 ha rilevato:

«… 5.4. In definitiva, la giurisprudenza in tema di giudizi di avanzamento è ampiamente consolidata sulla base dei seguenti principi: “gli elementi emersi non possono essere considerati in modo separato e atomistico nella misura in cui nelle manifestazioni di giudizio da parte della commissione viene in rilievo una loro valutazione complessiva; l’apprezzamento dei titoli dei partecipanti (da effettuarsi nell’ambito di un giudizio unico e inscindibile) non ha specifica autonomia, potendo la mancanza di qualche titolo da parte di taluno degli scrutinandi essere controbilanciata, ai fini del giudizio globale, dal possesso di titoli diversi valutati come equivalenti alla commissione speciale di avanzamento; l’amministrazione quindi deve compiere un unico complesso giudizio che ha come figura astratta di riferimento quella dell’ufficiale idealmente meritevole; la conclusiva valutazione è un apprezzamento di merito, di per sé non sindacabile, ma soggetto in limiti assai ristretti al giudizio di legittimità in quanto espressione di discrezionalità tecnica; la discrezionalità tecnica è censurabile in sede giurisdizionale solo quando il suo esercizio appaia ictu oculi viziato da manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento dei fatti” (Cons. St., sez. IV, sent. n. 3297/2019).

6. In conclusione, precisato che il rilievo che la legge attribuisce al titolo conseguito attraverso la frequentazione del corso di polizia tributaria non determina un’automatica prevalenza di un candidato rispetto ad un altro che non ne sia in possesso, dato che la commissione di avanzamento ha il compito di prendere in considerazione l’insieme degli elementi di cui dispone e che non si riscontrano nell’esame compiuto nel caso di specie “palesi irrazionalità nell’assegnazione del punteggio” o “vizi di illogicità ed irrazionalità manifesta” che giustificherebbero l’accoglimento della censura di eccesso di potere in senso relativo (cfr., tra le molte, Cons. St., sez. IV, n. 529 del 1998 e n. 6116 del 2002), l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, è respinto il ricorso di primo grado . …».

Peraltro, il T.a.r., nell’accogliere in parte con la pronuncia impugnata il ricorso, menziona decisioni del Consiglio di Stato (n. 1850/2005 e n. 2225/2001) che comunque non sanciscono alcun automatismo valutativo in relazione al titolo del superamento del Corso di Polizia Tributaria.

Lo stesso deve dirsi per la sentenza del Consiglio di Stato n. 3617/2012 (parimenti richiamata dal T.a.r. Lazio) ove si fa menzione di una complessiva considerazione dei titoli normativamente rilevanti ai fini dell’avanzamento:

«… In relazione al metro del giudizio, si è affermato che il giudice amministrativo: non può procedere all’esame comparativo degli Ufficiali valutati in sede di redazione degli scrutini di avanzamento o verificare la congruità del punteggio, in quanto la discrezionalità tecnica attribuita alla Commissione è sindacabile solo in presenza di valutazioni macroscopicamente irragionevoli (Consiglio di Stato, sez. IV, 28 dicembre 2005, n. 7397); ha cognizione limitata alla verifica in generale della logicità e razionalità dei criteri seguiti dalla Commissione di avanzamento, in considerazione dell’ampia discrezionalità attribuita a tale organo, chiamato ad esprimersi su candidati le cui qualità sono definibili solo attraverso sfumate analisi di merito, implicanti la ponderazione non aritmetica delle complessive qualità degli scrutinandi (Consiglio di Stato, sez. IV, 28 dicembre 2005, n. 7397; id., n. 440/2005, cit.; id. n. 7949/2004; id. n. 4074/2002; id. 1 settembre 1999, n. 1387); non può scindere i singoli elementi oggetto di valutazione da parte della Commissione, o peggio ciascuna delle qualità prese in considerazione nell’ambito di essi, per poi assumere che uno solo di essi isolatamente considerato sia sufficiente a sorreggere il giudizio complessivo (o, se illegittimo, a travolgerlo), in quanto i titoli vantati da ciascun ufficiale sono bilanciabili fra loro conducendo ad un giudizio indivisibile, che è massimo per gli ufficiali di grado più elevato (Consiglio di Stato, sez. IV, n. 7397/2005; id. 5 aprile 2005 n. 1515; id. n. 440/2005). … Va sottolineato che questa Sezione, nel quadro di una complessiva considerazione dei titoli normativamente rilevanti per l’avanzamento, ha già preso in considerazione la valenza del titolo in questione, anche in rapporto con quello, peculiare per la Guardia di finanza, del Corso superiore di polizia tributaria . …».

Del resto, va rimarcato che anche gli altri concorrenti posseggono pari titoli se non superiori per quanto riguarda la categoria “ doti intellettuali e di cultura ” di cui all’art. 21, comma 4, lett. c), del decreto legislativo n. 69/2001.

In conclusione l’appello principale va accolto.

7. - L’appello incidentale proposto dal sig.-OMISSIS- deve viceversa essere respinto in quanto infondato.

7.1. - Si premette che è lo stesso-OMISSIS- a pag. 11 dell’atto di appello incidentale, nell’affermare l’ammissibilità dell’appello incidentale, ad evidenziare: “ Preliminarmente, deve essere predicato l’interesse dell’odierno appellante a proporre ricorso avverso la sentenza oggi gravata, in quanto l’accoglimento del solo primo motivo di ricorso non consente al Col.-OMISSIS- di aspirare a conseguire il bene della vita anelato ”.

Ne consegue che la reiezione del primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado in conseguenza all’accoglimento dell’appello principale del MEF sul punto non consentirebbe comunque al-OMISSIS- di aspirare a conseguire il bene della vita anelato.

7.2. - In ogni caso va osservato che nella fattispecie oggetto del giudizio l’appello incidentale (cfr. pagg. 11 e ss.) si sostanzia - per stessa ammissione del-OMISSIS- - in uno “ scrutinio comparativo dei curricula dei diversi ufficiali esaminati in relazione ai punteggi assegnati agli stessi ” (cfr. pag. 12) e, pertanto, in un “ confronto a coppie ” con i controinteressati del processo di primo grado evocati in giudizio anche nel presente grado di appello ( i.e. Gen. -OMISSIS-, Gen. -OMISSIS-, Gen.-OMISSIS-, Gen. -OMISSIS-, Gen.-OMISSIS-), in definitiva inammissibile alla stregua del principio di diritto di cui alla sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Seconda, n. 9819 del 6 dicembre 2024, alle cui conclusioni questo Collegio ritiene di aderire, secondo cui:

«… il giudizio di avanzamento, tanto più ai gradi apicali, è espressione di valutazioni ampiamente discrezionali (recte, tecnico-discrezionali), in cui concorrono, si concentrano e si compendiano plurimi profili: l’eventuale illegittimità del giudizio per eccesso di potere in senso relativo, pertanto, consegue soltanto al riscontro di una patente, insostenibile ed ingiustificabile discrasia nel metro di giudizio utilizzato da parte dell’Amministrazione con riferimento alle posizioni dei vari scrutinandi (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 2866 del 2016).

Inoltre, secondo i consolidati orientamenti di questo Consiglio proprio in tema di impugnazione di giudizi di avanzamento, non è neppure configurabile la rottura della omogeneità del metro di giudizio allorquando l’ufficiale pretermesso è collocato in graduatoria ad una grande distanza dagli iscritti in quadro (esattamente come è nel caso di specie, dove tra i candidati -pure costituiti da un numero limitato di aspiranti per effetto della semi apicalità del grado- il gen. -OMISSIS- risulta collocato al 25° posto di graduatoria a fronte di sole 8 promuovibili; si veda, al proposito, Cons. Stato, sez. IV, n. 393 del 2020, sez. IV n. 5505 del 2016).

Non configurabile risulta poi il vizio di eccesso di potere in senso relativo, laddove indagato attraverso un sostanziale (o, comunque, surrettizio) “confronto a coppie” fra gli scrutinandi (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 226 del 2018; n. 35 del 2018; n. 482 del 2017), tanto più ove unilateralmente prescelti dal ricorrente nell’ambito di una ben più ampia platea di promossi; invece, nella specie, l’appellante ricorre proprio a tale confronto individuale, estrapolando singoli profili di pretesa prevalenza rispetto ai concorrenti prescelti, metodo al quale sono improntate soprattutto le censure attinenti alla pretesa inferiorità del profilo del gen. -OMISSIS- (e nonostante che l’appello, apparentemente, critichi tale metodica, attribuita invece al T.a.r.); per i predetti principi, si vedano, al riguardo, le affermazioni contenute in numerose sentenze di questo Consiglio (fra le tante, sez. II, n. 900 del 2024, sez. II, n. 1561 del 2023, sez. I, n. 1345 del 2023, sez. IV n. 393 del 2020, sez. IV, n. 35 del 2018). …».

Nella fattispecie in esame non può fondatamente sostenersi l’illegittimità del giudizio operato dalla P.A. per eccesso di potere in senso relativo, in mancanza di una patente, insostenibile ed ingiustificabile discrasia nel metro di giudizio utilizzato da parte dell’Amministrazione con riferimento alle posizioni dei vari scrutinandi; inoltre, non è neppure configurabile la rottura della omogeneità del metro di giudizio, essendo l’ufficiale pretermesso (-OMISSIS-) collocato in graduatoria (per gli anni 2018 e 2019) ad una notevole distanza dagli iscritti in quadro.

7.3. - Quanto alla contestazione relativa alle valutazioni espresse dall’Amministrazione nelle procedure per gli anni 2019 e 2020 rispetto a quanto riportato negli anni precedenti, va evidenziato che rientra nella norma la variabilità dei giudizi ai fini dell’avanzamento di carriera, godendo ogni valutazione operata per la formazione dei quadri di avanzamento al grado superiore di una propria specifica autonomia, e quindi deve condividersi quanto espresso dal T.a.r. Lazio sul punto nella sentenza appellata:

«… 9. Parimenti non persuade il profilo di doglianza concernente l’attribuzione al ricorrente di un punteggio inferiore rispetto a quello ottenuto negli anni precedenti.

Ogni procedura concorsuale, invero, presenta dei propri criteri di attribuzione dei punteggi che possono essere più o meno restrittivi rispetto a quelli conseguiti precedentemente: rilevando, a tal proposito, soltanto la coerenza dei punteggi rispetto alla singola tornata concorsuale e l’uniformità di giudizio tra i diversi candidati.

Come correttamente dedotto dalla difesa erariale, infatti - secondo il costante orientamento della giurisprudenza amministrativa - le precedenti valutazioni non possono cristallizzare l’ordine di posizione, i punteggi e i giudizi attribuiti all’ufficiale, né possono avere rilevanza decisiva nel giudizio di avanzamento successivo neppure quando di tratti di precedenti che riguardano l’avanzamento allo stesso grado (cfr. A.P. 14.7.1998 n. 5, Tar Lazio, sentenza n. 1701/2014).

Pertanto, “ogni valutazione espressa per la formazione dei quadri di avanzamento al grado superiore gode di specifica autonomia, senza che un giudizio successivamente formulato possa essere vincolato ad uno precedentemente espresso e, del pari senza che il soggetto valutato possa vantare qualsivoglia affidamento a mantenere una specifica posizione in graduatoria” (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 59/2016).

È stato infatti correttamente rilevato dalla difesa dell’Amministrazione che - da un’analisi delle tabelle comparative dei punteggi finali conseguiti dall’interessato e dei predetti parigrado chiamati in causa nel corso degli anni antecedenti - la C.S.A. risulta avere adottato negli anni 2019 e 2020 una diversa scala di attribuzione dei punteggi rispetto agli anni precedenti sicché la riduzione degli stessi non ha interessato esclusivamente il Colonnello-OMISSIS- ma l’intera platea degli ufficiali sottoposti ai giudizi di avanzamento . …».

In tal senso Cons. Stato, Sez. II, 3 luglio 2023, n. 6430 ha evidenziato che “… come si evince dall’art. 1060 cod. ord. mil. e come affermato in giurisprudenza, i vari giudizi di avanzamento sono autonomi tra loro (tra le tante, si v. Cons. St., sez. V, sent. n. 8124 del 2019). …” e si richiama il disposto del citato art. 1060 (rubricato: “ Autonomia dei giudizi di avanzamento a scelta ”) del decreto legislativo n. 66/2010 (recante “ Codice dell’ordinamento militare ”) secondo cui “ I vari giudizi di avanzamento sono autonomi tra loro anche se la commissione d’avanzamento è composta dagli stessi membri e il militare è sempre preposto al medesimo incarico. L’eventuale diversità di valutazioni, sia in senso positivo che negativo, concernente lo stesso militare, deve trovare giustificazione in elementi di giudizio intervenuti nel tempo e risultanti dalla documentazione di cui all’articolo 1032 .”.

8. - In conclusione, alla stregua delle argomentazioni svolte l’appello principale proposto dal Ministero dell’Economia e delle Finanze e dal Comando Generale della Guardia di Finanza deve essere accolto, l’appello incidentale proposto dal Colonello -OMISSIS- deve essere respinto e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, il ricorso di primo grado deve essere respinto.

9. - In considerazione della peculiarità della presente controversia sussistono giuste ragioni di equità per compensare le spese di lite del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, così provvede:

1) accoglie l’appello principale proposto dal Ministero dell’Economia e delle Finanze e dal Comando Generale della Guardia di Finanza;

2) respinge l’appello incidentale proposto dal Colonello -OMISSIS-;

3) per l’effetto respinge il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Francesco Cocomile, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Cocomile	Fabio Taormina

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.