Pubblicato il 02/02/2026

N. 00851/2026REG.PROV.COLL.

N. 10036/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10036 del 2022, proposto da
NG LA, rappresentata e difesa dagli avvocati Alfredo Zaza D'Aulisio, Jessica Quatrale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio AN RD in Roma, via G.P. Da Palestrina, n. 47;

contro

Comune di Gaeta, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato AN Rak, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Prima) n. 480/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Gaeta;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 novembre 2025 il Consigliere AN NO e uditi per le parti gli avvocati Alfredo Zaza D'Ausilio in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l'utilizzo della piattaforma " Microsoft Teams ”;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. NG LA e TI MA AT proponevano ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, per l’annullamento della nota prot. n. 37373 datata 13/07/2016 del Dirigente del Dipartimento Riqualificazione Urbana del Comune di Gaeta, con la quale era stata respinta l'istanza di condono edilizio ex L. n. 326/2003 e L.R. Lazio. n. 12/2004, presentata in data 06/12/2004 relativa ad un fabbricato ad uso civile abitazione, sito in Gaeta, Via Monte Tortona, n. 71, distinto in catasto al fg. 21, part. 529 (istanza prot. n. 47502, datata 07/12/2004 - prat. n. 222/B).

La suddetta nota rilevava le ragioni del diniego riconducibili al fatto che l’area era gravata da un vincolo idrogeologico ex r.d.l. n. 3267/23, e ricadeva in ‘zona agricola’ del P.R.G. con limiti di edificabilità e di destinazione, oltre al fatto che erano stati superati i limiti di volumetria consentiti sul terreno su cui pendevano altre due istanze di sanatoria.

2. Le ricorrenti (la prima quale proprietaria, la seconda quale realizzatrice dell’intervento), con il ricorso introduttivo, lamentavano che il diniego risultava assunto in violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza rispetto al giusto equilibrio tra l’interesse pubblico perseguito e l’interesse privato sacrificato. In particolare, il principio di proporzionalità dell'azione amministrativa imponeva di verificare preventivamente l'idoneità della misura, quale rapporto tra il mezzo adoperato e l'obiettivo avuto di mira, nonché l'adeguatezza della stessa, intesa come la tollerabilità della restrizione che comporta per il privato. Nel caso di specie, la zona era integralmente interessata da costruzioni e dotata di tutte le opere di urbanizzazione primaria e secondaria, per cui l’immobile risultava inidoneo ad alterare significativamente la situazione dei luoghi e l’equilibrio idrogeologico della zona. Non era stata dimostrata l’alterazione sull’assetto idrogeologico del comprensorio e la motivazione del provvedimento era contrassegnata solo da mere formule di stile, senza dare luogo a una interpretazione condotta secondo i canoni nazionali e comunitari della proporzionalità e ragionevolezza e costituzionalmente orientati e x artt. 3, 42, e 97 Cost.

Secondo le esponenti, non era idoneo il rinvio operato dal Comune di Gaeta nel provvedimento impugnato all’art. 3, L.R. n. 12/2004, in quanto il vincolo idrogeologico non rientrava nell’elenco ivi contenuto dei vincoli, che potevano legittimamente precludere il rilascio del titolo in sanatoria.

Si dolevano del fatto che l’Amministrazione comunale, nell’adozione del provvedimento di diniego, aveva omesso di indicare e specificare le ragioni urbanistiche ostative al rilascio della sanatoria edilizia richiesta, con conseguente difetto di motivazione anche sotto tale profilo, e denunciavano una illegittima valutazione di ordine idrogeologico, che era di esclusiva spettanza dell’Amministrazione provinciale, non risultando alcuna sub-delega al Comune. Le ricorrenti osservavano, altresì, che la scelta legislativa di cui all'art. 32, comma 27, lett. d), d.l. n. 269/03 (convertito con l. n. 326/03), e all'art. 3, L.R. 12/2004, di escludere aprioristicamente dal condono i manufatti ricadenti sua area sottoposta a vincolo idrogeologico, se non conformi alla strumentazione urbanistica, si poneva in violazione degli artt. 3, 42 e 97 Cost., pertanto sollevano questione di legittimità costituzionale.

3. Il Tribunale amministrativo regionale, con sentenza n. 480 del 2022, respingeva il ricorso.

Il Collegio di primo grado rilevava che l’invocato rispetto del principio di proporzionalità era applicabile laddove si era in presenza di un’attività discrezionale della p.a., tale da consentirle, eventualmente, la valutazione dei contrapposti interessi sullo sfondo dell’applicazione del potere concesso dalla legge. Nel caso di specie, le opere erano soggette a vincolo idrogeologico e al limite di cubatura edificatoria previsto per le “zone agricole” dal P.R.G., pertanto non erano condonabili, con la conseguenza che non residuava alcuna discrezionalità in capo all’Amministrazione interessata, dovendosi anzi provvedere in seguito alla demolizione delle opere quindi abusive.

Il T.A.R. rilevava che il provvedimento impugnato era adeguatamente motivato e dichiarava l’infondatezza della prospettata questione di costituzionalità degli artt. 32, comma 27, d.l. n. 269/03 e 3 L.R. n. 12/04, tenuto conto che la Corte Costituzionale, con sentenza n. 181 del 30 luglio 2021, aveva precisato che il regime più restrittivo introdotto dalla legge regionale aveva come obiettivo la tutela di valori che presentavano precipuo rilievo costituzionale, quali quelli paesaggistici, ambientali, idrogeologici e archeologici, sicché non era irragionevole che il legislatore regionale, nel bilanciare gli interessi in gioco, avesse scelto di proteggerli maggiormente, restringendo l'ambito applicativo del condono statale, sempre restando nel limite delle sue attribuzioni.

Tale conclusione ben poteva estendersi anche alla disposizione di cui all’art. 32, comma 27, d.l. cit. laddove il legislatore, nella sua piena discrezionalità, aveva ritenuto di dare prevalenza ai valori ivi richiamati, nel contesto generale del fattore “ambiente” recentemente inserito nella stessa Carta Costituzionale.

4. NG LA ha proposto appello avverso la suddetta pronuncia, chiedendone la riforma, sulla base delle seguenti censure: “ 1. Erroneità della sentenza impugnata: violazione della normativa condonistica - violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza; 2. Erroneità della sentenza impugnata: violazione delle garanzie partecipative; 3. Erroneità della sentenza impugnata: incompetenza; 4. Erroneità della sentenza impugnata: difetto di motivazione e d’istruttoria ”.

5. Il Comune di Gaeta si è costituito in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

6. All’udienza straordinaria del 5 novembre 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

7. Con il primo motivo, NG LA contesta la sentenza impugnata nella parte in cui il T.A.R. ha respinto la censura con la quale era stata denunciata la violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. Il Collegio di prima istanza ha ritenuto che, ai sensi dell’art. 32, comma 27, del d.l. n. 269/2003 e dell’art. 3, comma 1, lett. b), della L.R. Lazio n. 12/2004, la presenza di un vincolo idrogeologico preesistente alle opere abusive comportasse automaticamente l’inammissibilità della domanda di sanatoria, escludendo qualsiasi margine di discrezionalità da parte dell’Amministrazione. A parere dell’appellante, il Tribunale adito avrebbe erroneamente interpretato la normativa statale e regionale, omettendo di considerare che la condonabilità delle opere abusive su aree vincolate non è automaticamente esclusa, ma va valutata caso per caso, in funzione della natura del vincolo (assoluto o relativo) e della compatibilità dell’intervento con esso. La L.R. n. 12/2004, art. 3, lett. b), non dovrebbe essere interpretata in senso ampliativo o restrittivo rispetto alla norma statale, poiché ciò determinerebbe una violazione dell’art. 117 della Costituzione, che riserva allo Stato la competenza sui principi fondamentali in materia di governo del territorio e tutela ambientale. Ne consegue che la normativa regionale dovrebbe essere letta in armonia con quella statale, escludendo l’automatica preclusione del condono per gli immobili gravati da vincolo relativo, come quello idrogeologico. A supporto di tale tesi, l’appellante deduce che, ai sensi l’art. 32, comma 27, d.l. n. 269/2003, la non condonabilità opera solo in presenza di vincoli di inedificabilità assoluta, non anche in caso di vincoli relativi, come nel caso in esame. E precisa che la zona interessata dall’abuso è integralmente urbanizzata e dotata di opere di urbanizzazione primaria e secondaria, come attestato dalla relazione tecnica prodotta, circostanza che esclude qualsiasi pericolo per la stabilità idrogeologica e vanifica la ratio della norma preclusiva, volta alla tutela di aree effettivamente sensibili. Pertanto, il diniego comunale sarebbe affetto da difetto di istruttoria e motivazione, non avendo l’Amministrazione valutato la reale incidenza dell’opera sul territorio e l’assenza di rischi per l’ambiente.

7.1. Le critiche sono infondate.

La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, dalla quale non vi sono ragioni per discostarsi, ha escluso a priori la condonabilità degli edifici abusivi in zona di vincolo paesaggistico preesistente, costruiti in assenza o in difformità del titolo edilizio e non conformi alla disciplina urbanistica locale.

Pare il caso soggiungere che il d.l. n. 269 del 2003 disciplina in maniera più restrittiva, rispetto al primo condono edilizio di cui alla l. n. 47 del 1985, la fattispecie in questione poiché, con riguardo ai vincoli ivi indicati (tra cui quelli a protezione dei beni paesistici, ma anche quello idrogeologico), preclude la sanatoria sulla base della anteriorità del vincolo senza la previsione procedimentale di alcun parere dell’Autorità ad esso preposta, con ciò collocando l’abuso nella categoria delle opere non suscettibili di sanatoria (Cons. Stato, n. 6140 del 2021).

Le deduzioni difensive sostenute dall’appellante non sono condivisibili, tenuto conto che, nella specie, il vincolo idrogeologico è preesistente, e non è sopravvenuto rispetto alla consumazione dell’abuso e/o alla presentazione della domanda di condono, pertanto non può rilevare, ai fini dell’esame della domanda di condono, come vincolo ‘relativo’.

Solo in caso di vincolo sopravvenuto, a prescindere dalla natura e dai contenuti del vincolo idrogeologico, l’Amministrazione, chiamata ad esprimersi, non può dichiarare inammissibile la domanda di condono a causa dell’assoluta inedificabilità dell’area, ma deve sempre e comunque esprimersi nel merito, motivando adeguatamente le ragioni per cui il vincolo idrogeologico sopravvenuto impedisce la sanatoria (Cons. Stato, n. 299 del 2023; id. Cons. Stato n. 1041 del 2021).

Il vincolo idrogeologico è uno strumento essenziale di tutela del territorio e di garanzia della sicurezza pubblica, e la legge n. 326 del 2003 stabilisce che il condono è precluso per tutte le nuove costruzioni realizzate in aree sottoposte a vincolo ambientale, paesaggistico o idrogeologico che comporti inedificabilità assoluta e, più in generale, per ogni intervento che abbia comportato una trasformazione edilizia non coerente con la pianificazione vigente.

Ai sensi dell’art. 32, comma 27, lettera d) d.l. n. 269/2003 non sono suscettibili di sanatoria le opere abusive che “ siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e della falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ”

A tale riguardo, va precisato che secondo l’indirizzo più recente della giurisprudenza di settore risulta ormai univoco e pacifico nel ritenere che le opere insistenti su aree sottoposte a vincolo idrogeologico non sono condonabili ove siano in contrasto con il vincolo, sia nel caso in cui tale vincolo preesista al rilascio della concessione in sanatoria, sia in quello in cui sopravvenga ( cfr. Cons. Stato, n. 6140 del 2021; id . n. 4184 del 2025) alla istanza di condono (Cons. Stato, n. 6662 del 2012), senza che residui alcun diaframma di discrezionalità in capo all’Amministrazione interessata dalla domanda di condono ai fini del suo accoglimento, dovendosi anzi provvedere alla demolizione delle opere abusive (Cons. Stato, n. 3659 del 2018).

8. Con il secondo mezzo, l’appellante contesta l’affermazione del Collegio di prima istanza, secondo cui la memoria ex art. 10- bis L. 241/1990 del 26/11/2008 non avrebbe apportato alcun contributo partecipativo, laddove al contrario con tale memoria era stato chiarito che l’intervento oggetto di condono era stato realizzato in un’area completamente urbanizzata e, pertanto, priva di incidenze sugli interessi idrogeologici e sulle falde acquifere. Il Comune di Gaeta, nel provvedimento di diniego impugnato, non solo avrebbe omesso di valutare tali osservazioni, ma avrebbe omesso anche di disporre un adeguato supplemento istruttorio, necessario in considerazione della gravità del provvedimento e dei suoi effetti sulla proprietà privata. A parere dell’appellante, l’Amministrazione avrebbe dovuto verificare la proporzionalità della misura di tutela rispetto alle ragioni proprietarie e motivare in modo rigoroso l’effettiva sussistenza del pregiudizio paesaggistico.

8.1. La doglianza non può trovare accoglimento.

Tenuto conto delle argomentazioni sopra espresse in relazione al primo mezzo, appare evidente che, non residuando alcuna discrezionalità in capo all’Amministrazione interessata dalla domanda di condono ai fini dell’accoglimento, la valutazione dell’incidenza del manufatto sul territorio e, quindi, anche la circostanza che la zona, ove lo stesso è ubicato, sia interamente urbanizzata non assume rilievo, atteso che le opere soggette a vincolo idrogeologico non sono condonabili nel caso siano in contrasto con il suddetto vincolo e con gli strumenti urbanistici.

Nella specie, il Comune di Gaeta ha respinto l’istanza di condono edilizio, rilevando che le opere abusive sono state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, e non sono conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.

L’Amministrazione ha, invero, accertato che la realizzazione dell’abitazione oggetto di accertamento eccede la volumetria consentita sul terreno, sul quale tra l’altro insistono altre costruzioni oggetto di ulteriori istanze di sanatoria n. 225/b e n. 237/b.

In particolare, l’area interessata ricade in zona soggetta a vincolo idrogeologico, nonché in ‘zona agricola’ del vigente P.R.G. che prevede con indice If=0,02 mc/mq per residenza + 0,05 per impianti con la prescrizione che “ La Zona dovrà mantenere l’attuazione destinazione agricola ”.

Stante la natura degli abusi contestati, correttamente, il Comune di Gaeta ha negato la sanatoria non essendo la stessa consentita per opere abusive comportanti un incremento di superficie e di volume, in zona sottoposta a vincolo idrogeologico, realizzate in difformità al P.R.G. vigente.

La sentenza impugnata, pertanto, non merita censura, dovendosi ribadire quanto sostenuto dal Collegio di prima istanza secondo cui: “ Non rilevante è il richiamo dei ricorrenti alla circostanza per la quale l’iniziativa edilizia in questione sarebbe dettata da esigenze abitative, non provando l’impossibilità di ricorrere ad alternative legali e inserita in zona urbanizzata per altre edificazioni dello stesso tenore, in assenza di un’iniziativa del Comune volta all’adozione di un piano di recupero per zone omogenee al fine di pervenire ad una variante del P.R.G. come invece fatto da altri comuni della Provincia di Latina”.

9. Con la terza critica, la ricorrente lamenta che il T.A.R. avrebbe erroneamente ritenuto la legittimità dell’intervento del Comune di Gaeta in materia idrogeologica, laddove tale valutazione, invece, sarebbe affetta da incompetenza assoluta, poiché la potestà di esprimere il nulla osta idrogeologico spetterebbe esclusivamente alla Provincia, ai sensi della D.G.R. n. 3888/1998 e della L.R. n. 53/1998. L’appellante rileva che il Giudice di primo grado avrebbe confuso il procedimento di valutazione del vincolo con quello di giudizio sulla condonabilità dell’abuso edilizio, trattandosi di procedimenti distinti per presupposti, contenuti e finalità; pertanto, il parere del Comune sui profili idrogeologici sarebbe viziato da incompetenza assoluta.

9.1. La critica va respinta.

L’appellante deduce la doglianza senza operare una corretta lettura degli atti impugnati, in quanto nel caso in esame il Comune si è limitato a rilevare l’esistenza del vincolo, non esprimendo alcuna valutazione di merito ai fini del diniego di sanatoria, che, come sopra dedotto, si desume dalle norme richiamate, dalla difformità delle opere dagli strumenti urbanistici e dagli indirizzi espressi dalla giurisprudenza di settore.

10. Con il quarto mezzo, l’appellante contesta la sentenza impugnata nella parte in cui il Collegio di primo grado ha ritenuto sufficientemente motivato il diniego di condono edilizio, espresso dal Comune di Gaeta, fondato solo sul generico riferimento al vincolo idrogeologico e alla mancanza del lotto minimo in zona agricola. Secondo l’esponente, la motivazione dell’atto amministrativo, soprattutto se negativa, dovrebbe contenere un’esposizione puntuale delle ragioni di fatto e di diritto che giustificano il provvedimento, pertanto non è sufficiente un richiamo generico o di stile alle norme urbanistiche. Nel caso di specie, il Comune si sarebbe limitato ad affermare che le opere non sarebbero conformi agli strumenti urbanistici vigenti, senza precisare quali norme del P.R.G. sarebbero state violate, né quale fosse il lotto minimo richiesto, impedendo così al destinatario di comprendere le ragioni ostative e di contestare efficacemente il diniego in sede giudiziale.

10.1. Il motivo va respinto.

Il provvedimento impugnato è adeguatamente motivato, tenuto conto che l’Amministrazione ha richiamato il quadro normativo di riferimento e illustrato le ragioni del rigetto in considerazione dei rilievi sopra espressi, ossia la sussistenza di un vincolo idrogeologico e la difformità dai limiti di edificazione previsti per la ‘zona agricola’ di cui al P.R.G., emergendo dagli atti una consistenza dichiarata dell’immobile di mq 502. Ne consegue che non sarebbe stata necessaria alcuna integrazione motivazionale o istruttoria del provvedimento, posto che la motivazione del diniego indica le ragioni della incompatibilità, evidenziando il contrasto tra l’abuso e i valori tutelati.

La giurisprudenza ha chiarito che non è illegittima una motivazione, anche succinta, di un diniego di condono edilizio di opere, in quanto nel sistema non è ravvisabile a carico dell’Amministrazione l’obbligo di indicare, in una logica comparativa di interessi in gioco, prescrizioni tese a rendere l’intervento compatibile con il paesaggio nella bellezza di insieme tutelata, la cui protezione risponde ad un interesse pubblico normalmente prevalente su quello privato, anche per la rilevanza costituzionale che il primo rappresenta, ai sensi dell’art. 9 Cost. (Cons. Stato, n. 1421 del 2020).

11. In definitiva, l’appello va respinto e la sentenza impugnata va confermata.

12. Le ragioni della decisione e la peculiarità della vicenda processuale giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite del grado tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

AB NC, Presidente FF

Carmelina Addesso, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

AN NO, Consigliere, Estensore

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN NO	AB NC

IL SEGRETARIO