Pubblicato il 11/12/2025

N. 09805/2025REG.PROV.COLL.

N. 04910/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4910 del 2025, proposto dalla società Regola Spv a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Domenico Gaudiello, Concetta Sorrentino, Giuseppe Boccalone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Roma, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi D'Ottavi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’ottemperanza

della sentenza del Consiglio di Stato (sezione quinta) n. 8477, pubblicata il 23 ottobre 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 il consigliere MA EL e uditi per le parti gli avvocati Di Gasperi e Esposito, in sostituzione degli avvocati Gaudiello, Sorrentino e Boccalone, e D'Ottavi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società Regola Spv a r.l. ha esposto di essere cessionaria, ai sensi della legge n. 130/1999 e in virtù del contratto stipulato il 10 gennaio 2025 e pubblicato in Gazzetta Ufficiale Parte II n. 9 del 21 gennaio 2025, del credito che la società consortile Roma TPL a r.l. ha maturato nei confronti dell’amministrazione comunale appellata in forza della sentenza indicata in epigrafe e, segnatamente, dell’obbligo di restituzione delle somme indebitamente “trattenute in ragione dell’adeguamento del corrispettivo in diminuzione” .

1.2. Secondo la prospettazione della società ricorrente con la sentenza ottemperanza questa Sezione nell’affermare che l’adeguamento del corrispettivo previsto dall’articolo 4 del Capitolato “potesse avvenire solo in aumento e non anche in diminuzione” e nell’ordinare a Roma Capitale di procedere alla “restituzione delle somme eventualmente medio tempore trattenute in ragione dell’adeguamento del corrispettivo in diminuzione” , avrebbe disposto una rivisitazione del corrispettivo sino ad ottobre 2024 - mese di fine attività per subentro integrale dei nuovi gestori -, quantificabile in € 19.970.206,67.

1.3. Sulla scorta di tali presupposti la società ricorrente ha chiesto di ordinare a Roma Capitale di ottemperare alla sentenza n. 8477 del 2024 mediante il pagamento in suo favore della somma di complessivi € 19.970.206,67, oltre interessi ex d.lgs. n. 231/2002 dalle singole scadenze sino al saldo.

2. Roma Capitale si è costituita in giudizio, ha eccepito, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso sotto più profili:

a) per difetto di legittimazione ad agire della società Regola Spv a r.l. che difetterebbe della titolarità del credito per il mancato perfezionamento della operazione di cartolarizzazione sia perché la società cedente Roma TPL non avrebbe emesso alcuna fattura relativa allo stesso, sia perché il credito non sarebbe comunque né certo, né liquido, né esigibile;

b) per mancanza di statuizioni relativamente alle annualità successive al periodo giugno -ottobre 2020, vale a dir del periodo in cui è avvenuta la diminuzione per andamento negativo dell’indice ISTAT, specifico oggetto del petitutm del ricorso proposto da Roma TPL, dante causa dell’odierna società ricorrente in ottemperanza.

2.1. Nel merito Roma Capitale ha eccepito la decadenza di qualsiasi pretesa relativa a periodi diversi da quello oggetto di giudizio poiché Roma TPL non ha impugnato i provvedimenti relativi alle annualità successive con i quali l’amministrazione ha riconosciuto il prezzo per km pattuito rispetto all’andamento ISTAT, ai sensi e con le modalità di cui all’art. 4 del Capitolato, nonché ha dedotto l’inesistenza di un automatismo per la revisione prezzi anche rispetto al credito relativo al periodo giugno - ottobre 2020 che è stato oggetto di una specifica istruttoria sia in ordine alla tracciabilità dei flussi finanziari che in relazione all’andamento del servizio di trasporto pubblico locale.

Ad avviso dell’amministrazione resistente, il controllo sulla situazione finanziaria della cessionaria e l’esatta identificazione del credito ceduto sarebbero presupposti imprescindibili per il perfezionamento della cessione, anche mediante cartolarizzazione, dei crediti vantati da Roma TPL, oggi Serv.Com, pena i possibili profili di illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 4 bis, della legge n. 130/1999 in relazione all’art. 97 Cost.. Infine, il credito di € 1.998.695,53 oltre IVA, relativo al periodo giugno-ottobre 2020, oggetto di impegno di spesa di cui alla determina dirigenziale QG/2376, non sarebbe suscettibile di essere liquidato in assenza di una fattura specifica emessa dalla cedente.

3. In vista dell’udienza camerale le parti hanno depositato memorie e repliche ai sensi dell’art. 73 c.p.a. e la società ricorrente ha puntualmente controdedotto alle eccezioni e alle argomentazioni difensive di Roma Capitale.

4. All’udienza camerale del 6 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

5. Il ricorso in ottemperanza è fondato e meritevole di essere accolto nei limiti di cui in motivazione.

6. Il Collegio non ritiene dirimenti ai fini della decisione le eccezioni preliminari sollevate da Roma Capitale quanto al difetto di legittimazione ad agire della società ricorrente.

6.1. Dalla documentazione allegata si evince che:

- con contratto del 13 gennaio 2025 Roma TPL società consortile a r.l. ha ceduto alla società Regola Spv a r.l. “alcuni crediti relativi ai corrispettivi indebitamente trattenuti da Roma Capitale negli anni in cui l’ISTAT era negativo e maturati in costanza del contratto di appalto e, precisamente i) del credito accertato con la sentenza del Consiglio di Stato n. 8477/2024 del 23 ottobre 2024 e ii) del credito relativo alle annualità 2015-2016 e 2016-2017 che potrà essere azionato davanti al Giudice ordinario” ;

- si tratta di un contratto di cessione di crediti pecuniari individuabili in blocco relativo all'acquisto a titolo oneroso e pro soluto , ai sensi e per gli effetti di cui al combinato disposto degli artt. 1 e 4 della legge sulla cartolarizzazione e dell'art. 58 del Testo Unico Bancario, di crediti vantati dal cedente verso il relativo debitore, derivante da contratti e/o rapporti di fornitura e/o di appalto e/o somministrazione di beni e/o servizi;

- il contratto è stato pubblicato sulla G.U. n. 9 del 21 gennaio 2025 e successivamente rettificato limitatamente all’erronea indicazione della data del 10 gennaio in luogo del 13 gennaio, come da pubblicazione sulla G.U. n. 11 del 25 gennaio 2025;

- con nota n. QG/3196/2025 del 23 gennaio 2025 la odierna ricorrente ha comunicato al Dipartimento Mobilità Sostenibile e Trasporti di aver acquistato da Roma TPL i crediti maturati in relazione ad una serie di fatture individuate e con determina dirigenziale n. QG/5393 del 4 febbraio 2025 Roma Capitale ha deliberato di non aderire alla predetta cessione esplicitandone le ragioni.

6.2. Tanto premesso, secondo la Corte di Cassazione, ai fini della legittimazione, “la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale della cessione in blocco esonera la cessionaria dal notificare la cessione al titolare del debito ceduto ed è un adempimento che si pone sullo stesso piano di quelli prescritti in via generale dall’art. 1264 c.c., ma non esonera la parte che agisce affermandosi successore a titolo particolare del creditore originario, in virtù di un’operazione di cessione in blocco secondo la speciale disciplina di cui all’art. 58 t.u.b., dall’onere di dimostrare l’inclusione del credito per cui agisce in detta operazione; dimostrazione che – quando non sia contestata l’esistenza del contratto di cessione in sé – può dirsi soddisfatta tramite l’indicazione delle caratteristiche dei crediti ceduti, contenuta nell’avviso della cessione pubblicato dalla società cessionaria nella Gazzetta Ufficiale, là dove tali indicazioni siano sufficientemente precise e consentano, quindi, di ricondurlo con certezza tra quelli compresi nell’operazione di trasferimento in blocco, in base alle sue caratteristiche concrete” (Cass., ord. n. 7866 del 2024).

Applicando i predetti principi alla fattispecie in esame, il Collegio evidenzia che nel caso di specie non è contestata l’esistenza del contratto di cessione dal quale si evincono i crediti ceduti, ivi compreso quello oggetto del presente giudizio. Né vale ad escludere la legittimazione della società ricorrente la eccepita mancanza di certezza, liquidità ed esigibilità del credito ceduto, trattandosi di caratteristiche che afferiscono alla sua azionabilità in via esecutiva e non alla legittimazione ad agire della cessionaria.

7. Secondo la prospettazione della società ricorrente con la sentenza indicata in epigrafe questa Sezione avrebbe posto una regola generale di interpretazione del contratto sottoscritto tra la società Roma TPL e Roma Capitale secondo la quale gli adeguamenti annuali del corrispettivo chilometrico unitario non devono tener conto dell’indice ISTAT di riferimento quando presenti valori negativi, regola destinata ad operare per tutto il periodo di vigenza del contratto. Ad avviso della società ricorrente, pur essendo stato annullato solo il provvedimento di adeguamento relativo al periodo da giugno ad ottobre 2020, il giudice avrebbe ordinato a Roma Capitale di restituire tutte le somme medio tempore trattenute per effetto dell’illegittimo adeguamento operato, obbligo di restituzione che si estenderebbe automaticamente agli atti di adeguamento prezzo adottati per tutte le annualità successive fino al 2024, data di cessazione del rapporto contrattuale, senza la necessità di impugnarli dovendo limitarsi a correggere la base di calcolo dall’illegittima decurtazione operata nel 2020.

8. Il Collegio ritiene che l’interpretazione della decisione da ottemperare prospettata dalla società ricorrente non sia conforme a quanto statuito nella sentenza e, per tale ragione, non sia condivisibile.

9. Con la sentenza oggetto di ottemperanza la Sezione ha riassunto i fatti salienti ai fini della decisione, correlata all’aggiudicazione della procedura di gara bandita nel 2009 per l’affidamento della rete periferica dei servizi di trasporto pubblico urbano, evidenziando che:

- “il corrispettivo di affidamento è stato incrementato da Roma Capitale di anno in anno, ivi compreso il periodo di proroga tecnica, giungendo per il periodo di giugno 2019/maggio 2020 a 3,6931 €/km” ;

- “ per il periodo di proroga dall’1 giugno al 31 ottobre 2020, Roma Servizi per la Mobilità s.r.l., con nota prot. n. QG/19257/2020, ha rideterminato in diminuzione il corrispettivo di affidamento, riducendolo da 3,6931 €/km a 3,5417 €/km, in considerazione di una variazione in negativo dell’indice ISTAT di settore per l’anno precedente” ;

- “ Roma Capitale, con la nota prot. n. QG/19465 del 23 giugno 2020, ha trasmesso all’aggiudicataria il prospetto con i nuovi importi da fatturare sulla base dell’avvenuta rivalutazione del corrispettivo contrattuale pari a 3,5417 €/km” ;

- “ con nota prot. n. QG/33674 del 19 ottobre 2020 Roma Capitale ha confermato la diminuzione del corrispettivo contrattuale in ragione della variazione in negativo dell’indice ISTAT settoriale” .

9.1. Tanto premesso in fatto, la Sezione non ha condiviso le conclusioni del giudice di primo grado che aveva ritenuto legittima la revisione prezzi in riduzione operata da Roma Capitale, richiamando il combinato disposto dell’art. 4 - punto 4.2 - del contratto, ai sensi del quale “a norma dell’art. 115 del D. Lgs. n.163/06, gli importi chilometrici unitari suindicati saranno oggetto di rivalutazione secondo l’indice ISTAT applicando la metodologia descritta al capitolo 4 del citato Capitolato Speciale” e dell’art. 4 del Capitolato, ai sensi del quale “a norma dell’art.115 del D.Lgs163/06 è previsto l’adeguamento del corrispettivo chilometrico unitario. Tale incremento avverrà in base alla metodologia del price-cap, a partire dal 2° anno contrattuale sulla base dell’indice ISTAT del settore trasporti e in base alla seguente formula: Ci= (Ci-1 + (Ci-1*lti-1))*(vettkmi-1/vettkmi)”.

In considerazione delle pattuizioni negoziali intercorse tra le parti e, “segnatamente dell’espressa previsione dell’articolo 4 del Capitolato che in relazione all’adeguamento dei prezzi prevede l’incremento secondo la metodologia del price –cap” , la Sezione ha ritenuto non ammissibile “la revisione prezzi in riduzione, operata da Roma Capitale” , evidenziando che “l’espresso riferimento alla metodologia price – cap ai fini della determinazione dell’incremento, vale a dire al metodo di regolazione dei prezzi dei servizi pubblici volto a vincolare il tasso di crescita di un aggregato di prezzi o tariffe, non può che far concludere nel senso che l’adeguamento del corrispettivo potesse avvenire solo in aumento e non anche in diminuzione.” .

9.2. In base alle predette considerazioni la Sezione ha, quindi, accolto “il ricorso di primo grado e i motivi aggiunti con conseguente annullamento degli atti impugnati e obbligo di restituzione delle somme eventualmente medio tempore trattenute in ragione dell’adeguamento del corrispettivo in diminuzione per il periodo oggetto di controversia” , vale a dire dall’1 giugno al 31 ottobre 2020.

9.3. Emerge in modo chiaro che oggetto del giudizio definito dalla sentenza ottemperanda è esclusivamente il periodo dall’1 giugno al 31 ottobre 2020, vale a dire il periodo che ha formato oggetto della nota n. QG/19257/2020 di Roma Servizi per la Mobilità s.r.l. di rideterminazione in diminuzione del corrispettivo di affidamento per la variazione in negativo dell’indice ISTAT di settore, nonché delle note n. QG/19465 del 23 giugno 2020 e n. QG/33674 del 19 ottobre 2020 di Roma Capitale che hanno recepito detta rideterminazione. Pertanto, l’obbligo di restituzione delle somme eventualmente medio tempore trattenute in ragione dell’adeguamento del corrispettivo in diminuzione è logicamente limitato al solo “periodo oggetto di controversia” , come del resto chiaramente affermato in sentenza.

9.4. Né potrebbe opinarsi diversamente, come vorrebbe parte ricorrente, atteso che il petitum del ricorso di primo grado è l’annullamento delle note di Roma Capitale di rivalutazione del corrispettivo contrattuale e l’accertamento del diritto di Roma TPL “a continuare a percepire, per i servizi di trasporto pubblico locale dalla stessa gestiti su affidamento del Comune, il corrispettivo di 3,6931 €/km anche per il periodo giugno-ottobre 2020” .

Alla luce del petitum come chiaramente individuato è, quindi, priva di fondamento la prospettazione di parte ricorrente secondo la quale l’obbligo di restituzione di cui alla sentenza in epigrafe si estenderebbe automaticamente a tutti gli atti di adeguamento prezzo adottati per le annualità successive fino al 2024, data di cessazione del rapporto contrattuale, senza la necessità di impugnarli attesa la legittimità dell’incremento operato sebbene su un’erronea base di calcolo.

Peraltro, merita anche di essere evidenziato che il contratto di cui si controverte è stato oggetto sia per il periodo antecedente a quello oggetto di causa che per le annualità successive fino al 2024 – annualità di definitiva cessazione del rapporto contrattuale - a molteplici proroghe “alle medesime condizioni in essere nell’ultimo anno di durata contrattuale” , di volta in volta accettate da Roma TPL società consortile ar.l..

10. In base alle esposte considerazioni, il ricorso in ottemperanza è meritevole di essere accolto limitatamente all’obbligo di restituzione in capo a Roma Capitale delle somme che siano state eventualmente indebitamente trattenute in ragione dell’adeguamento del corrispettivo in diminuzione per il periodo dall’1 giugno al 31 ottobre 2020.

Al riguardo il Collegio rileva che Roma Capitale, con determina dirigenziale n. QG/51501/2025 del 13 ottobre 2025, ha proceduto all'impegno dell'importo di € 1.816.995,94, oltre IVA al 10% per € 181.699,59, per un totale complessivo pari ad € 1.998.695,53, a favore della società Serv.Com. a r.l., già Roma TPL s.c. a r.l., utilizzando le somme residue del contratto di servizio - impegno n. 2023/31235 per provvedere al pagamento delle somme dovute in forza della sentenza n. 8477 del 2024 per il periodo 1 giugno - 31 ottobre 2020. Nella predetta determina si dà atto che l’esatta liquidazione dell’importo dovuto “avverrà a seguito di presentazione di apposita fattura da parte di SERV.COM S.r.l., trattandosi di pagamento del corrispettivo del contratto di servizio” .

11. Tanto premesso occorre, pertanto, ordinare a Roma Capitale di procedere all’esatta liquidazione delle somme dovute in quanto indebitamente trattenute in ragione dell’adeguamento del corrispettivo in diminuzione limitatamente al periodo dall’1 giugno al 31 ottobre 2020 e, quindi, alla restituzione delle stesse che già formano oggetto della determina del 13 ottobre 2025 di impegno di spesa, previo espletamento di tutta le attività e le formalità a tal fine necessarie, ivi compresa l’acquisizione delle fatture propedeutiche.

12. Sulla scorta delle predette considerazioni il ricorso in ottemperanza deve essere accolto con conseguente obbligo per Roma Capitale di provvedere - nel termine di novanta giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente decisione ovvero dalla sua notifica su istanza di parte se anteriore - al puntuale ed integrale adempimento della decisione giurisdizionale indicata in epigrafe sulla base e nei limiti dei principi enunciati nella presente decisione.

13. In caso di persistente inottemperanza si nomina sin da ora un Commissario ad acta che si individua nel Prefetto di Roma, con facoltà di sub delega.

Il Commissario ad acta si insedierà con immediatezza alla scadenza del primo termine a provvedere (novanta giorni dalla comunicazione della presente sentenza), laddove non pervenga presso il suo Ufficio comunicazione di avvenuta adozione della determinazione assunta in esecuzione del giudicato.

14. Attesa la complessità della vicenda fattuale e il diverso esito del giudizio di primo e secondo grado, il Collegio ritiene che ricorrano giusti motivi per compensare integralmente le spese del presente giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso in ottemperanza, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

Per il caso di persistente inottemperanza, nomina Commissario ad acta il Prefetto di Roma, con facoltà di sub delega.

Pone a carico di Roma Capitale il compenso per il Commissario ad acta , da liquidarsi con successivo provvedimento.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

GO NO, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Valerio Perotti, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

MA EL, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA EL	GO NO

IL SEGRETARIO