Pubblicato il 21/01/2026

N. 00512/2026REG.PROV.COLL.

N. 09924/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9924 del 2023, proposto dal Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12,

contro

Nuova Si.Be.M S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Edoardo Maglio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima) n. 457/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Nuova Si.Be.M S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025, il Cons. EL TO RO e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. – Con decreto emesso in data 5 agosto 2017 e notificato quattro giorni dopo, il Questore di Perugia ha ordinato la cessazione dell’attività di cartomanzia telefonica svolta dalla società Nuova Si.Be.M. S.r.l. (d’ora in poi, Nuova Si.Be.M.) a fronte della supposta violazione dell’art. 121 T.U.L.P.S. nella parte in cui vieta il mestiere di ciarlatano.

Tale provvedimento è stato gravato dalla Società colpita e successivamente annullato dal T.A.R. per l’Umbria con la sentenza – rimasta inoppugnata – n. 533 del 24 novembre 2020, che ne ha statuito l’illegittimità per difetto di istruttoria e di motivazione sul rilievo che l’Amministrazione avrebbe omesso di verificare l’idoneità oggettiva dell’attività di cartomanzia in questione ad abusare dell’altrui ignoranza e superstizione, limitandosi a rilevare lo svolgimento di un’attività di cartomanzia tramite utenze telefoniche 899.

2. – Nuova Si.be.M. si è, dunque, rivolta al TAR per l’Umbria per ottenere la condanna del Ministero dell’interno al risarcimento del danno ingiusto subito in conseguenza della cessazione dell’attività imposta dal provvedimento questorile illegittimo. Dopo aver argomentato in ordine all’antigiuridicità della condotta tenuta dall’Amministrazione resistente, alla sussistenza del requisito soggettivo della colpa grave ed inescusabile della stessa e all’esistenza del nesso di causalità, la ricorrente, sulla scorta di una relazione peritale, dei dati di bilancio e degli altri documenti contabili versati agli atti di causa, ha quantificato i danni asseritamente patiti nella misura come segue.

Per il periodo immediatamente successivo alla notifica del provvedimento inibitorio, ovvero per i primi cinque mesi dalla cessazione dell’attività (agosto-dicembre 2017), la ricorrente ha quantificato il danno subìto, equiparandolo alla integrale contrazione dei ricavi verificatasi rispetto all’analogo periodo dell’anno 2016, in complessivi euro 113.926,86, salva diversa quantificazione in via equitativa ex art. 1226 cod. civ.. Dopodiché, per gli esercizi successivi all’anno di adozione del provvedimento illegittimo (2018, 2019 e 2020), stante la presunta impossibilità di fornire la prova del preciso ammontare del pregiudizio patito in tali finestre temporali, la deducente ha cautelativamente quantificato il danno subito in misura pari al 20% della contrazione di ricavi complessiva di ciascun anno, ossia: euro 186.008,60 per l’anno 2018; euro 166.862,40 per l’anno 2019; euro 176.733,80 per l’anno 2020. Da ultimo, la ricorrente ha aggiunto alle predette poste di danno il pregiudizio asseritamente patito per la perdita definitiva di clientela – che, a causa della mancata erogazione del servizio negli anni dal 2017 al 2020, si sarebbe rivolta ad altri operatori –, quantificandolo in via equitativa in euro 100.000,00.

3. – Il giudice di prime cure si è pronunciato, in primis , sulla configurabilità di un’ipotesi di responsabilità risarcitoria da provvedimento illegittimo, aderendo in gran parte ai rilievi espressi nel ricorso di Nuova Si.be.M.. Sul punto, il Tribunale amministrativo regionale ha riscontrato l’avvenuto esercizio di un potere amministrativo in pregiudizio dell’interesse legittimo oppositivo della ricorrente a non veder inibita la prosecuzione dell’attività di cartomanzia telefonica già in corso di svolgimento. Dipoi, ha messo in risalto la circostanza che, a seguito dell’annullamento del provvedimento inibitorio, l’Amministrazione, non solo non ha impugnato la sentenza annullatoria, ma non ha nemmeno riesercitato il potere inibitorio, né fornito alcuna evidenza, neppure nel corso del giudizio, in merito alla sostanziale illiceità – connessa alla violazione dell’art. 121 T.U.L.P.S. – delle modalità di esercizio dell’attività economica di cui si discute.

In punto di colpa dell’Amministrazione procedente, il T.A.R. per l’Umbria ha affermato che nessuna evidenza sarebbe stata fornita dalla P.A. resistente circa la sussistenza di un errore scusabile idoneo ad escluderne la colpevolezza. In tal senso militerebbero sia la circostanza – affermata nella sentenza n. 533/2020 del T.A.R. per l’Umbria – che la regola secondo cui “ l’esercizio di attività di cartomante a mezzo di utenza telefonica non è sufficiente di per sé ad integrare la fattispecie di ciarlataneria prevista dalla normativa di pubblica sicurezza, in assenza di adeguata indagine sull’idoneità della stessa a produrre abuso della credulità popolare e dell’ignoranza ” sarebbe stata affermata da costante giurisprudenza già prima dell’adozione del decreto questorile di inibizione, sia la circostanza che l’Amministrazione non abbia disposto l’annullamento in autotutela del provvedimento – contegno che avrebbe limitato i danni a carico della ricorrente – nemmeno a seguito della pubblicazione di sentenze amministrative confermative del suddetto orientamento giurisprudenziale.

Ritenendo sussistenti tutti gli elementi costitutivi dell’illecito aquiliano, il primo giudice ha, quindi, proceduto a perimetrare le voci e i segmenti di pregiudizio risarcibile. Per prima cosa, il T.A.R. ha ritenuto di non poter accogliere la domanda di risarcimento del danno con riferimento al periodo compreso tra il mese di agosto 2017 e il mese di marzo 2018, avendo desunto dalla sentenza del Tribunale penale di Perugia n. 617 del 2021 la prosecuzione, in quel lasso temporale, dell’attività di cartomanzia, in spregio del divieto questorile. Dipoi, ha disconosciuto i danni per la definitiva perdita della clientela lamentati dalla ricorrente, atteso che la parte e il suo consulente avrebbero meramente affermato la circostanza generatrice degli stessi, senza allegare evidenze che consentissero al giudice di reputarla sussistente e di esercitare i poteri discrezionali di liquidazione equitativa del danno di cui agli artt. 1226 e 2056 cod.civ..

Infine, dopo aver stigmatizzato la condotta processuale tenuta dalla Società ricorrente per non aver indicato analiticamente l’entità dei ricavi e dei costi relativi ai diversi servizi forniti all’utenza e, in particolare, a quello di cartomanzia telefonica – comportamento ritenuto all’origine dell’impossibilità di stabilire in maniera precisa l’entità del danno derivato alla Società dalla mancata percezione di utile dovuta alla impossibilità di esercitare parte della propria attività commerciale – e dopo aver preso atto della mancata contestazione, da parte dell’Amministrazione resistente, del criterio di calcolo proposto dalla ricorrente, il giudice di prime cure ha stabilito, ai sensi dell’art 34, comma 4, cod. proc. amm., i criteri in base ai quali l’Amministrazione avrebbe dovuto proporre, entro i successivi sessanta giorni, il pagamento a favore di Nuova Si.be.M. di una somma a titolo di risarcimento del “ danno da mancata percezione dell’utile di impresa in relazione al periodo tra aprile del 2018 e novembre del 2020 ”. Più nello specifico, il TAR ha enunciato i seguenti criteri: a ) incidenza del calo di fatturato dovuto alla inibizione dell’attività di cartomanzia telefonica sul complesso delle attività svolte dalla Società ricorrente commisurata ad una percentuale del 20%; b ) considerazione dell’esercizio 2016 quale anno di normale svolgimento dell’attività commerciale da prendere a riferimento per la stima dei danni; c ) detrazione dei costi che, alla luce delle indicazioni desumibili dalla documentazione contabile relativa all’anno 2016, sarebbero stati sopportati; d ) applicazione in detrazione dell’alea dell’attività imprenditoriale nella misura del 10%; e ) maggiorazione della somma come sopra determinata della rivalutazione monetaria e degli interessi legali sulla somma rivalutata.

4. – Insorge con rituale ricorso in appello l’Amministrazione soccombente in primo grado e, nel corredare il gravame con istanza sospensiva, affida l’impugnativa ad un unico motivo di appello incentrato sulla deduzione della violazione di legge, in specie degli artt. 2043 e 2727 cod. civ., dell’art. 30 cod. proc. amm., nonché dell’art. 121, ult. co., T.U.L.P.S..

4.1. – Segnatamente, la difesa erariale lamenta che il primo giudice avrebbe ritenuto fondata la domanda risarcitoria di Nuova Si.be.M. “ sulla base della semplicistica affermazione secondo cui, laddove il provvedimento annullato abbia inciso su interessi oppositivi (come nel caso di specie) il GA, al fine della valutazione dell’ingiustizia del danno non è tenuto a compiere una prognosi circa la spettanza del bene della vita cui afferisce il provvedimento amministrativo annullato ”. Secondo il Ministero, nel caso di specie andrebbe esclusa la ricorrenza dell’elemento oggettivo dell’illecito aquiliano, atteso che il provvedimento questorile sarebbe stato sostanzialmente giusto e solo formalmente viziato. Sul punto, l’appellante sostiene che il T.A.R. per l’Umbria, nell’annullare l’atto sopraindicato con la pronuncia n. 533 del 2020, avrebbe unicamente constatato il mancato espletamento, da parte del Questore di Perugia, della necessaria istruttoria sugli indici rivelatori del carattere abusivo dell’attività di cartomanzia svolta da Nuova Si.be.M., senza acclarare l’assenza di tale carattere e, dunque, la spettanza alla ricorrente del bene della vita sacrificato dal provvedimento inibitorio.

4.2. – L’appellante propugna, poi, l’insussistenza dell’elemento soggettivo dell’illecito, dolendosi dell’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha affermato che l’Amministrazione non avrebbe provato in giudizio l’assenza della colpa. La difesa erariale rimarca, in particolare, che l’errore scusabile della P.A. sarebbe dimostrato dal fatto che, nella materia in rilievo, si sarebbero formati orientamenti giurisprudenziali discordanti circa l’interpretazione della norma di cui all’art. 121 T.U.L.P.S., nonché dalla circostanza che l’attività amministrativa contestata non sarebbe affetta da vizi evidenti, non essendo configurabile alcuna macroscopica violazione delle regole di correttezza, imparzialità e buona fede cui deve sempre ispirarsi l’esercizio della funzione amministrativa.

5. – Si è costituita in giudizio Nuova Si.be.M. che ha diffusamente controdedotto nel senso dell’infondatezza del gravame.

5.1. – Con ordinanza cautelare n. 220 del 19 gennaio 2024 è stata respinta la domanda di sospensione dell’efficacia della sentenza appellata, “ considerato che la peculiare natura “interlocutoria” della pronuncia - che si limita a fissare i criteri di determinazione del quantum risarcitorio rimettendolo concretamente alla proposta dell’Amministrazione – comprova in maniera conclamata l’assenza di profili di pregiudizio irreparabile nelle more della decisione di merito ”.

6. – Successivamente, la Società intimata ha spiegato appello incidentale avverso la sentenza di prime cure per dedurre il mancato riconoscimento di taluni profili risarcitori e la presunta erroneità di alcuni dei criteri di valutazione dettati dal T.A.R. per l’Umbria ai sensi dell’art. 34, comma 4 cod. proc. amm..

6.1. – Con una prima doglianza, Nuova Si.be.M. lamenta l’“ erroneità della sentenza nella parte in cui ha rigettato la domanda risarcitoria relativa alla contrazione del volume di affari immediatamente successivo al provvedimento inibitorio (agosto-dicembre 2017) e al relativo utile ”. Secondo l’appellante incidentale, il capo impugnato si fonderebbe su un evidente travisamento dei fatti e su una non corretta valutazione della sentenza del Tribunale penale di Perugia n. 617 del 2021. Quest’ultima pronuncia, assolvendo il legale rappresentante di Nuova Si.be.M. dal reato di cui all’art. 650 c.p. con la formula “ il fatto non sussiste ” a fronte dell’intervenuto annullamento giurisdizionale del provvedimento inibitorio della Questura di Perugia, non avrebbe accertato la condotta penalmente rilevante contestata a tale soggetto – ossia l’aver continuato, per mezzo della società, a offrire servizi telefonici di cartomanzia, con conseguente inosservanza del provvedimento questorile – e, pertanto, non sarebbe possibile trarre da essa elementi “ in danno alla Società ed a sostegno dell’illegittima prosecuzione dell’attività inibita ”.

Inoltre, la concreta insussistenza di qualsivoglia prosecuzione dell’attività di cartomanzia sarebbe stata anche comprovata documentalmente, in particolare dalla “ clamorosa riduzione dei ricavi societari immediatamente successiva al provvedimento inibitorio ” e dalla asserita dismissione – all’indomani del decreto questorile – di ogni attività di quel genere e conseguente riconversione dell’azienda – finalizzata a garantire la stabilità occupazionale dei dipendenti – “ in attività di call center/centro di risposta per società terze a far data dal settembre 2017 ”. Dopodiché, con riferimento al quantum da risarcire per il periodo in rilievo, Nuova Si.be.M. ribadisce l’impossibilità – assuntamente legata alla indistinguibilità dei costi di produzione caratterizzanti i diversi servizi erogati e alla aleatorietà dell’attività commerciale in oggetto, “ soggetta al mutevole interesse della clientela ” – di provare in maniera precisa l’entità del mancato utile subito in quelle mensilità, ragion per cui, a suo dire, la richiesta di determinazione in via equitativa del pregiudizio patito non contrasterebbe con il principio dispositivo.

6.2. – Con una seconda doglianza, l’appellante incidentale deduce l’“ erroneità della sentenza nella parte in cui ha respinto la quantificazione del danno in via equitativa e nella parte in cui ha dettato criteri non condivisibili per la quantificazione della proposta risarcitoria ex art. 34, co. 4 c.p.a. in relazione alle annualità 2018, 2019 e 2020 ”. Secondo Nuova Si.be.M., non essendo obiettivamente possibile determinare il puntuale mancato utile subito dalla Società, il giudice di prime cure avrebbe dovuto, una volta preso atto di questa oggettiva impossibilità, determinare in via equitativa la somma dovuta dall’Amministrazione a titolo risarcitorio, senza fissare i criteri di quantificazione ex art. 34, comma 4, c.p.a.. Tra questi ultimi, viene sottoposto a critica, in particolare, il criterio c ) – che prevede la “ determinazione dell’entità del danno da mancata percezione dell’utile di impresa detraendo dai ricavi non percepiti i costi che (…) sarebbero stati sopportati dalla società per la produzione dell’utile dall’attività di cartomanzia telefonica ” –, alla stregua del quale sarebbe oggettivamente impraticabile formulare una proposta risarcitoria, proprio per l’impossibilità di distinguere nella fattispecie i costi della produzione del servizio cartomantico da quelli della produzione degli altri servizi erogati da Nuova Si.be.M..

6.3. – Con un terzo motivo di appello incidentale, la Società denuncia l’“ erroneità della sentenza nella parte in cui ha rigettato la terza posta di danno relativa alla definitiva perdita di clientela subita dalla società ”. Nuova Si.be.M. sostiene che sarebbe impossibile provare in maniera puntuale lo sviamento definitivo di clientela, il quale sarebbe però desumibile dalla circostanza documentale che i livelli di fatturato della Società non siano tornati ai livelli ante-inibitoria nemmeno dopo la ripresa dell’attività di cartomanzia telefonica. La posta di danno in questione sarebbe oggettivamente indimostrabile nel suo esatto ammontare, ragion per cui, essendo stata comunque documentata dall’apposita perizia di parte versata in atti, dovrebbe essere quantificata in via equitativa nella somma di euro 100.000,00 domandata dalla Società o in quella maggiore o minore di giustizia.

6.4. – Infine, nella denegata ipotesi in cui i rilievi svolti e la documentazione prodotta non siano ritenuti sufficienti a confermare la quantificazione del danno prospettata, l’appellante incidentale rinnova la richiesta di esperimento di una C.T.U. tecnico-contabile ex art. 67 c.p.a. per la verifica della contabilità societaria e per la valutazione dell’effettivo ammontare del danno subito in conseguenza dell’illegittimo esercizio del potere amministrativo.

7. – La causa è stata discussa all’udienza pubblica del 4 dicembre 2025 e conseguentemente trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – La disamina del Collegio deve dapprima soffermarsi sullo scrutinio degli elementi costitutivi dell’illecito aquiliano asseritamente patito dalla Società attinta dal provvedimento inibitorio.

1.1. – In punto di nesso causale, non può essere condiviso l’asserto della difesa erariale per cui, in materia di interessi oppositivi, debba farsi luogo al giudizio prognostico sulla spettanza del bene della vita in capo alla parte interessata. Difatti, la giurisprudenza amministrativa si è pacificamente assestata sulla posizione antitetica per cui, con riguardo agli interessi legittimi oppositivi, il giudice non è chiamato, in sede risarcitoria, ad effettuare un giudizio prognostico circa la spettanza del bene della vita, discendendo automaticamente dall’annullamento giurisdizionale dell’atto l’effettivo conseguimento del bene medesimo (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 27 gennaio 2021, n. 810). Secondo tale orientamento consolidato, “ la tutela risarcitoria degli interessi oppositivi è sempre ammessa in presenza di un atto amministrativo illegittimo che abbia compresso la posizione di vantaggio del privato, (…) , in quanto il collegamento con il bene della vita si è già consolidato in virtù di un precedente provvedimento, e tanto basta a pretendere la riparazione delle conseguenze patrimoniali sfavorevoli dell’illegittimità dell’azione amministrativa, anche in ipotesi di successivo (legittimo) riesercizio del potere amministrativo sempre in senso sfavorevole al privato ” (v. Cons. Stato, Sez. V, 23 gennaio 2012, n. 265, richiamata anche da id., Sez. V, 28 febbraio 2013, n. 1220).

Peraltro, l’assunto erariale è fortemente depotenziato dalla circostanza incontestata che la Questura di Perugia non ha compiuto alcuna riedizione del potere inibitorio, né ha impugnato la pronuncia annullatoria del T.A.R. Umbria, prestando pertanto completa acquiescenza alla caducazione del provvedimento affetto dal riscontrato vizio istruttorio e motivazionale. Orbene, atteso che, nel concreto, la difesa erariale non ha fornito alcun elemento – nemmeno congetturale – a dimostrazione della possibilità di adottare un provvedimento di contenuto analogo a quello del divieto annullato all’esito di una diversa e più approfondita istruttoria, l’affermazione attorea per cui il decreto inibitorio del 5 agosto 2017 avrebbe potuto essere giusto nella sostanza – ancorché illegittimo – resta al livello di un mero assunto apodittico.

Non può, dunque, revocarsi in dubbio che, dal 9 agosto 2017 (data della notifica del decreto del Questore di Perugia) al 24 novembre 2020 (data della pubblicazione della sentenza di annullamento del TAR Umbria), la Società appellata abbia subito l’ingiusta compressione del proprio diritto alla prosecuzione dell’esercizio dell’attività economica di cartomanzia per via telefonica e che questa sospensione dell’attività sia causalmente derivata dall’esercizio illegittimo del potere inibitorio questorile.

1.2. – Anche sul versante dell’elemento soggettivo occorre smentire le argomentazioni del Ministero dell’interno, il quale sembra disconoscere il consueto indirizzo pretorio che ravvisa nell’accertata illegittimità del provvedimento amministrativo un indice presuntivo della colpa dell’Amministrazione, onerando quest’ultima della prova contraria secondo il tradizionale meccanismo di inversione dell’onere probatorio operato dalle presunzioni semplici (cd. relevatio ab onere probandi ). In merito a ciò, il Consiglio di Stato ha specificato che, “ se è vero che, sulla base dell’orientamento prevalente, in sede di giudizio per il risarcimento del danno derivante da provvedimento amministrativo illegittimo, il privato danneggiato può limitarsi ad invocare l’illegittimità dell’atto quale indice presuntivo della colpa, restando a carico dell’Amministrazione l’onere di dimostrare di essere incorsa in un errore scusabile (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 19 marzo 2019, n. 1815), è pure vero che la presunzione di colpa dell’amministrazione può essere riconosciuta solo nelle ipotesi di violazioni commesse in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento, giuridico e fattuale, tale da palesarne la negligenza e l’imperizia, cioè l’aver agito intenzionalmente o in spregio alle regole di correttezza, imparzialità e buona fede nell’assunzione del provvedimento viziato (Cons. Stato, sez. V, 2 febbraio 2024, n. 1087, cit.) ” (v. Cons. Stato, Sez. IV, 11 settembre 2024, n. 7529).

Nel caso di specie, la difesa erariale non ha fornito alcun tangibile elemento a discolpa dell’Amministrazione, riconducibile nel genus dell’errore scusabile, all’infuori della generica allegazione di un contrasto giurisprudenziale sulla questione dedotta in giudizio, priva però di alcuna menzione degli estremi delle pronunce asseritamente favorevoli alla tesi erariale.

A ben vedere, i possibili referenti pretori cui si rifà la difesa statale afferiscono a pronunce piuttosto risalenti della giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 22 febbraio 2007, n. 951; id., 27 febbraio 2006, n. 814; T.A.R. Umbria, sez. I, 8 febbraio 1996, n. 61), che avevano positivamente affermato l’idoneità ex se dell’attività di cartomanzia a configurare il mestiere di “ ciarlatano ” di cui all’articolo 121 del r.d. 18 giugno 1931, n. 773. Nel corso degli anni, però, il giudice amministrativo si è attenuto in maniera sostanzialmente costante ad una posizione più scrupolosa e sorvegliata, mirante a discernere cum grano salis la cartomanzia ex se – da ritenersi attività lecita – da quella che trasmoda in illiceità perché caratterizzata da note modali truffaldine e approfittatrici dell’altrui credulità. In quest’ultimo senso, infatti, si sono orientati i numerosi precedenti invocati dallo stesso T.A.R. Umbria nella pronuncia n. 533 del 2020 (tra i quali, Cons. Stato, Sez. VI, 9 febbraio 2006, n. 510; id ., Sez. IV, 12 marzo 2001, n. 1393; T.A.R. Piemonte, sez. I, 27 giugno 2014, n. 1138; T.A.R. Sicilia-Palermo, sez. I, 2 novembre 2011, n. 1944; T.A.R. Puglia-Bari, sez. II, 1° luglio 2005, n. 3059), che hanno tracciato una linea interpretativa piuttosto chiara, suggellata dalla recente sentenza di questo Consiglio n. 4189 del 2020, la quale, sulla base dell’assunto per cui “ lo sconfinamento nell’area della “ciarlataneria” si verifica appunto quando il “messaggio” commerciale che accompagna l’offerta del servizio tende a rappresentare la prestazione divinatoria non nella sua impalpabile valenza predittiva, ma come strumento realmente efficace ed infallibile per la preveggenza del futuro, con la connessa richiesta di una contropartita commisurata al maggior valore che la prestazione, per come artatamente rappresentata, assumerebbe, ovvero quando, per le modalità e/o le circostanze in cui si svolge la relazione tra cartomante e cliente, essa denota l’approfittamento da parte del primo della eventuale situazione di particolare debolezza psicologica del secondo ”, ha stabilito che “ non è il mero svolgimento dell’attività di cartomanzia ad integrare una forma di speculazione sulla credulità, ma la sua rappresentazione secondo modalità e con scopi “profittatori” ” (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 1° luglio 2020, n. 4189, confermativa di T.A.R. Umbria, sez. I, 5 giugno 2019, n. 295).

Non sembra vi possa essere luogo, dunque, a dibattere sulla sussistenza di un presunto contrasto interpretativo suscettibile di aver confuso o disorientato l’azione amministrativa, la quale si è deliberatamente limitata ad appurare lo svolgimento presso la sede societaria di attività di cartomanzia telefonica, come da verbale di accertamento n. 14/2017 del 2 agosto 2017.

A tutto voler concedere, anche affermando che all’epoca dei fatti di causa esistesse teoricamente una giurisprudenza ancora non univoca in ordine all’applicabilità dell’art. 121 del r.d. n. 773/1931 al mero esercizio dell’attività di cartomante, comunque l’Amministrazione non poteva non conoscere lo jus superveniens intervenuto, fin dal 2005, con riguardo all’attività svolta attraverso servizi telefonici. Segnatamente, si fa riferimento all’entrata in vigore del d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206, il cui articolo 28 ha incluso espressamente la “ cartomanzia ” tra le attività esercitabili attraverso servizi telefonici – rispetto alle quali è stata sancita l’applicabilità della disciplina contenuta nel Capo I del Titolo IV del medesimo decreto –, nonché alla successiva adozione del d.m. 2 marzo 2006, n. 145, recante la “ disciplina dei servizi a sovraprezzo ”, il cui articolo 3, co. 1, lettera d ), n. 3 ha incluso i “ servizi di astrologia ” fra quelli ivi disciplinati - servizi di astrologia che sono poi stati equiparati a quelli di cartomanzia dalla delibera dell’Agcom 8/15/CIR. Le disposizioni appena evocate paiono difficilmente compatibili con un’interpretazione degli articoli 121 del T.U.L.P.S. e 231 del r.d. n. 635 del 1940 – il quale, ancora in vigore, annovera la cartomanzia tra le attività che possono integrare il mestiere di “ ciarlatano ” – che finisca per considerare illecita l’attività di cartomanzia telefonica in quanto tale, indipendentemente dalle modalità con cui viene esercitata, ed è stata proprio questa inconciliabilità ad aver indotto la Sezione ad adottare l’interpretazione sistematica ed evolutiva seguita nella sopramenzionata sentenza n. 4189 del 2020.

Tanto considerato, non si rinvengono ulteriori elementi utili dedotti a discolpa dell’Amministrazione, che ha sbrigativamente intimato il divieto di prosecuzione dell’attività ascrivendo carattere di illiceità alla cartomanzia ex se , senza profondere alcuno sforzo motivazionale, né esperire ulteriori approfondimenti istruttori sulle note modali che contrassegnavano l’attività posta in essere dalla Società intimata.

1.3. – In conclusione, a confutazione degli invero fragili argomenti della difesa erariale, la sentenza impugnata deve essere confermata laddove ha correttamente ravvisato la sussistenza degli elementi costitutivi dell’illecito aquiliano.

2. – Passando al versante del quantum risarcitorio, preme innanzitutto rilevare che la difesa erariale non ha contestato né le allegazioni della Società appellata, né le statuizioni del primo giudice sul punto, indi devono scrutinarsi direttamente i profili di appello incidentale che, invece, si soffermano ex professo su questi aspetti.

2.1. – Prendendo l’abbrivio dall’esame del primo motivo di appello incidentale incentrato sulla sussistenza di un danno ingiusto risarcibile con riferimento alle prime mensilità successive al decreto inibitorio, occorre rilevare che, dalla disamina della pronuncia penale prodotta dall’originaria ricorrente con cui il Tribunale di Perugia ha assolto il legale rappresentante per insussistenza del fatto (sentenza n. 617 del 17 marzo 2021), non si evince alcun accertamento della materialità del fatto. La decisione in oggetto si limita, infatti, a dare atto del sopravvenuto annullamento in sede giurisdizionale del divieto questorile, facendone discendere il venir meno della configurabilità della contravvenzione ex art. 650 c.p., indi coglie nel segno la doglianza di Nuova Si.be.M. laddove lamenta la radicale assenza di accertamento in merito all’effettiva prosecuzione illecita dell’attività di cartomanzia da parte della Società. D’altronde, è comprovato documentalmente che l’appellante incidentale abbia dismesso, a far data dal settembre 2017, l’attività di cartomanzia per riadibire i dipendenti ad attività di call center /centro di risposta per società terze.

Ne consegue che il calo di fatturato registrato dalla documentazione contabile per il periodo agosto-dicembre 2017 deve confluire nella base di computo parametrica per la quantificazione del danno ingiusto risarcibile.

2.2. – Il Collegio deve ora spostare il fuoco della disamina sulla seconda e sulla terza doglianza formulate da Nuova Si.be.M. nell’appello incidentale, attinenti, rispettivamente, alla mancata determinazione in via equitativa del danno relativo alle annualità 2018, 2019 e 2020 – rispetto alle quali il giudice di prime cure ha optato per la quantificazione della proposta risarcitoria ex art. 34, co. 4, cod. proc. amm. – e al mancato riconoscimento dei danni per definitiva perdita di clientela lamentati dall’originaria ricorrente.

Ad avviso del Collegio, il secondo motivo di appello incidentale va condiviso nella sua pars destruens – la critica alla decurtazione analitica dei costi –, ma non già in quella costruens – l’invocata liquidazione equitativa nella misura del 20% dei mancati ricavi. In verità, il parametro cui doversi rapportare per tener conto dell’andamento di ricavi e costi dovrebbe essere più correttamente individuato nell’utile di esercizio, che nel 2016 – anno da prendere come riferimento, considerata la mancanza di contestazioni da parte dell’Amministrazione su questo specifico punto – è stato pervero negativo (pari ad una perdita di 96.558 euro), mentre negli anni successivi ha registrato modesti avanzi (+14.715 euro nel 2017, +13.487 euro nel 2018, − 11.097 euro nel 2019, +17.890 euro nel 2020). In altre parole, al calo di fatturato non è corrisposta una riduzione in valore assoluto dell’utile significativo, men che meno se riferito all’anno di riferimento (2016), in cui si è addirittura registrata una consistente perdita.

Nondimeno, in assenza di specifiche contestazioni della difesa erariale, appare innegabile che il volume di affari della Società intimata sia ragguardevolmente diminuito, a riprova del lamentato sviamento di clientela – indotta a non fruire più dei servizi di cartomanzia telefonica offerti da Nuova Si.be.M. e/o a rivolgersi ad altri fornitori –, con riduzione correlativa anche della capacità societaria di generare maggiori utili.

3. – Tanto premesso, non resta che procedere alla valutazione del danno in via equitativa ex art. 1226 cod. civ., assumendo come base di computo il calo dei ricavi esposti nella relazione contabile di parte – non contestata – e applicando ad essa il parametro dell’incidenza media percentuale del margine di utile sui ricavi totali come desumibile dai bilanci degli esercizi 2017, 2018, 2019 e 2020, forfettizzabile nel tasso del 1,5%. Da tale semplice computo algebrico si ottiene un mancato utile pari a 41.325 euro, ben inferiore rispetto a quanto si otterrebbe applicando l’invocato parametro del 20% dei mancati ricavi, il quale risulta del tutto sfornito di ogni fondamento fattuale – oltre che lontano anche dai parametri impiegati nel settore degli appalti pubblici per stimare l’utile a titolo di danno emergente e lucro cessante.

3.1. – La sentenza impugnata va quindi riformata con liquidazione diretta per via equitativa della somma di euro 41.325 a titolo di danno ingiusto risarcibile cagionato dall’illegittimità provvedimentale, comprensivo sia dei mancati utili – non già dei mancati ricavi – sia dello sviamento di clientela – riverberatosi, con tutta evidenza, nella contrazione del volume di affari come desumibile dagli indici contabili dei ricavi.

4. – Conclusivamente, l’appello principale deve essere respinto in quanto complessivamente infondato, mentre va accolto in parte qua l’appello incidentale, con riforma della sentenza impugnata e condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno, liquidato equitativamente nella somma di euro 41.325 (quarantunomilatrecentoventicinque/00) omnicomprensivi, salvo interessi legali sino al soddisfo.

6. – Si ravvisano giustificati motivi per compensare le spese di lite del doppio grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sugli appelli principale e incidentale, come in epigrafe proposti, dispone quanto segue:

a ) respinge l’appello principale;

b ) accoglie l’appello incidentale in parte qua e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e condanna il Ministero dell’interno al risarcimento del danno nella misura liquidata in motivazione;

c ) compensa le spese del doppio grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

AE EC, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Nicola D'EL, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

EL TO RO, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL TO RO	AE EC

IL SEGRETARIO