Pubblicato il 13/02/2026

N. 01171/2026REG.PROV.COLL.

N. 06772/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6772 del 2025, proposto dall’Ufficio Territoriale del Governo Napoli e dal Ministero dell'Interno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

-OMISSIS-, non costituiti in giudizio;
-OMISSIS- in qualità di legale rappresentante della Associazione -OMISSIS- in qualità di legale rappresentante della Associazione -OMISSIS- tutti rappresentati e difesi dall'avvocato Alessandro Biamonte, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Pistoia 6;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Quinta) n. 05699/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di RI AN e delle Associazioni “A Buon Diritto” Onlus e Asgi - Associazione Studi Giuridici sull’Immigrazione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026 il Cons. NI SC e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ordinanza prot. n. 505525 del 31 dicembre 2024 il Prefetto di Napoli, nell’esercizio del potere previsto dall’articolo 2 r.d. 18 giugno 1931, n. 773, ha vietato - in diverse aree della città di Napoli individuate come cd. “zone rosse” - lo stazionamento di soggetti che risultino destinatari “di segnalazione all’autorità giudiziaria” per i reati di cui agli articoli 73 e 74 della legge 9 ottobre 1990, n. 309, agli articoli 581, 582, 588, 590, 624-bis, 628, 635, 633, 697, 699 c.p. e all’articolo 4 della legge 18 aprile 1975, n. 110 e “che assumano atteggiamenti aggressivi, minacciosi o insistentemente molesti, determinando un pericolo concreto per la sicurezza pubblica, tali da ostacolare la libera e piena fruibilità di quelle aree” .

2. La misura di ordine pubblico, avente efficacia dal 31 dicembre 2024 al 31 marzo 2025, è stata prorogata sino al 30 settembre 2025 con ulteriori ordinanze prefettizie prot. n. 103068 del 27 marzo 2025 e n. 0263183 del 30 giugno 2025.

3. Avverso la stessa hanno agito in giudizio le seguenti parti ricorrenti:

a) le Associazioni “-OMISSIS-” , “-OMISSIS- – Associazione studi giuridici sull’immigrazione” e “-OMISSIS-” ;

b) due consiglieri di municipalità del Comune di Napoli;

c) un soggetto gravato da un precedente penale per il reato di cui all’articolo 73 della legge n. 309.

3.1. Il ricorso - incardinato innanzi al T.A.R. Campania - Napoli e integrato da motivi aggiunti – ha censurato le ordinanze prefettizie sotto molteplici profili: il difetto dei presupposti di eccezionalità e urgenza; la contraddittorietà della motivazione, contestualmente riferita all’efficacia delle ordinarie attività di controllo del territorio e alla necessità di misure straordinarie; l’indeterminatezza dei destinatari della misura, con conseguente rischio di violazione del principio di legalità sostanziale, trattandosi di provvedimento idoneo ad integrare la fattispecie penale ex art. 650 c.p.; l’assenza di fatti nuovi sopravvenuti idonei a giustificare la reiterazione; l’illegittimo consolidamento di un regime eccezionale mediante atti formalmente nuovi ma sostanzialmente identici.

3.2. Con sentenza n. 5699 del 28 luglio 2025 il T.A.R. ha in primo luogo riconosciuto la legittimazione attiva alle Associazioni “-OMISSIS-” e “-OMISSIS-” (tenuto conto del loro oggetto sociale e finalità statutarie) e al soggetto gravato dal precedente penale per il reato punito dall’art. 73 l. 309/90, negandola per contro all’Associazione “-OMISSIS-” (non potendo la stessa “essere considerata un ente esponenziale di soggetti destinatari potenziali del provvedimento impugnato” ) e ai due consiglieri di municipalità del Comune di Napoli (non venendo in rilievo la lesione di prerogative degli appartenenti a organi dell’ente comunale e non essendo gli stessi destinatari degli effetti dei provvedimenti).

3.3. Ha poi ritenuto procedibile il ricorso principale, nonostante il decorso del termine di efficacia della proroga dell’ordinanza del 31 dicembre 2024, e ciò in quanto, anche in ragione della sopravvenuta proroga, sussiste un “interesse quantomeno morale a una pronuncia di merito” .

3.4. Nel merito, il Collegio campano ha annullato gli atti gravati, ritenendo non sussistenti i presupposti necessari ai fini dell’esercizio del potere ex art. 2 T.U.L.P.S., il quale non può essere reiterato sine die, pena lo snaturamento della sua funzione di extrema ratio e la sua trasformazione in uno strumento ordinario di governo dell’ordine pubblico.

3.4.a) In particolare, con riferimento al profilo della c.d. contingibilità, il giudice di primo grado ha affermato che “dagli enunciati del provvedimento non si desume affatto l’esistenza di una situazione di grave, imprevista e imprevedibile emergenza per la sicurezza pubblica non fronteggiabile con gli strumenti ordinari previsti dall’ordinamento” , rilevando al contempo come le problematiche di gestione dell’ordine pubblico, tipiche di una grande città, “devono essere affrontate e risolte utilizzando i normali strumenti previsti dall’ordinamento.. mentre nella fattispecie esse sono affrontate attraverso l’emanazione di un provvedimento amministrativo che reca sostanzialmente una normativa generale e astratta che introduce una misura limitativa della libertà di circolazione applicabile a un numero indeterminato di soggetti e a vaste aree della città” .

3.4.b) Il T.A.R. ha ritenuto mancante anche il presupposto della temporaneità degli effetti delle ordinanze contingibili e urgenti, e ciò alla luce dei due provvedimenti di proroga successivamente adottati rispetto alla prima ordinanza prefettizia del 31 dicembre 2024.

Secondo la motivazione svolta in sentenza le misure contestate si prestano anche sotto questo profilo a rilievi critici in considerazione:

-- “della loro ampiezza e incidenza sulle libertà costituzionali (oltretutto di soggetti che, in quanto deferiti ma non condannati per i reati indicati, sono da considerarsi innocenti in base alla presunzione costituzionale di non colpevolezza)” ;

-- del fatto che “sono state originariamente introdotte per un periodo di tre mesi ma, per effetto delle due proroghe oggetto di impugnazione, il periodo di efficacia è diventato di ben 9 mesi (e, come già si è rilevato, nulla esclude ulteriori proroghe)” ;

-- dell’ulteriore circostanza che “il divieto di stazionamento limita una libertà, quella di circolazione, che è garantita dalla Costituzione (e che sarebbe suscettibile di limitazioni “in via generale” per motivi di sanità e sicurezza solo a mezzo di legge ordinaria; cfr. articolo 16) ”; e “che le due proroghe sono basate su enunciati generali e generici suscettibili di essere posti a base di ulteriori proroghe” sicché “risulta, da un lato, confermata la violazione del presupposto della temporaneità degli effetti e, dall’altro, plausibile il sospetto avanzato dai ricorrenti secondo cui gli atti impugnati stravolgerebbero lo schema dell’articolo 2, nel senso che, anziché adottare provvedimenti temporanei per far fronte a una imprevista e imprevedibile situazione eccezionale di pericolo per la sicurezza pubblica, il Prefetto ha introdotto misure straordinarie a carattere tendenzialmente permanente per far fronte a ordinari e stratificati nel tempo problemi di ordine pubblico” .

4. Appellano in questa sede il Ministero dell’Interno e la Prefettura – U.T.G. di Napoli, svolgendo censure riferite ai due capi innanzi riepilogati al par. 3.4.

5. Resistono le parti ammesse al giudizio di primo grado, senza esplicitare una formale riproposizione ex art. 101 comma 2 c.p.a. delle censure assorbite in primo grado.

6. Con ordinanza n. 3518/2025 questa Sezione ha accolto l’istanza cautelare ex art. 98 c.p.a., ha disposto l’acquisizione di copia dei verbali del Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, posti a base delle ordinanze impugnate, e ha invitato le parti a prendere posizione, ai sensi dell’art. 73 c.p.a., sulla questione della legittimazione ad agire delle associazioni appellate sotto il duplice profilo della verifica del conferimento al legale rappresentante del mandato ad agire in giudizio e della sussistenza a base dell’azione intrapresa di un interesse comune a tutti gli associati.

La parte appellata ha depositato copia degli statuti associativi e dei verbali delle delibere di conferimento del mandato ad agire in giudizio.

7. La causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 12 febbraio 2026.

8. E’ preliminare la disamina della questione della legittimazione ad agire delle associazioni appellate, segnalata all’attenzione delle parti ai sensi dell’art. 73 c.p.a. e rilevabile d’ufficio, pur in assenza di impugnazione del relativo capo decisorio della pronuncia di primo grado.

8.1. Le produzioni effettuate in data 23 ottobre 2025 e, in particolare, i verbali dell’Assemblea straordinaria dei soci (doc. 1) e del Consiglio direttivo (doc. 4) delle due associazioni, documentano il conferimento ai loro rispettivi legali rappresentanti del mandato ad agire in giudizio.

8.2. Le ulteriori produzioni e, in particolare, gli statuti delle due associazioni, non consentono invece di ritenerle legittimate all’azione intrapresa innanzi al T.A.R., e ciò in quanto:

- l’Associazione “-OMISSIS-” vanta una finalità statutaria di “tutela e promozione dei diritti civili e dei diritti fondamentali della persona” ;

- l’Associazione “-OMISSIS- – Associazione studi giuridici sull’immigrazione” finalizza le sue variegate attività all’ “affermazione dei principi di pari dignità sociale, di eguaglianza delle persone senza distinzioni di cittadinanza, di razza, di lingua, di religione, di sesso, di opinioni politiche e di condizioni personali e sociali” .

8.3. È ius receptum in giurisprudenza il principio secondo cui nel processo amministrativo la legittimazione attiva delle associazioni rappresentative di interessi collettivi presuppone:

a) che la questione dibattuta in giudizio attenga in via immediata al perimetro delle finalità statutarie dell'associazione e, quindi, che la produzione degli effetti del provvedimento controverso si risolva in una lesione diretta del suo scopo istituzionale e non della mera sommatoria degli interessi imputabili ai singoli associati;

b) che l'interesse collettivo tutelato con l'intrapresa giudiziale sia “diffuso” e quindi comune a tutti gli associati, ovvero che non vengano tutelate le posizioni soggettive solo di una parte degli stessi e che non si determinino conflitti interni all'associazione (anche con gli interessi di uno solo dei consociati), tali da pregiudicare il carattere generale e rappresentativo della posizione azionata in giudizio;

c) che l’iniziativa giurisdizionale non sia sorretta dal solo interesse al corretto esercizio dei poteri amministrativi, stante la necessità di un interesse concreto ed attuale, imputabile alla stessa associazione, alla rimozione degli effetti pregiudizievoli prodotti dal provvedimento controverso (v., ex multis , Cons. Stato, sez. III, n. 9905/2024).

8.4. Nel caso di specie i segnalati presupposti risultano carenti in quanto:

i) l’ampio spettro delle finalità statutarie delle Associazioni (come esposto coincidente con la “tutela dei diritti civili e dei diritti fondamentali della persona” ) copre anche una fetta di interessi “diffusi” (oltre che costituzionalmente rilevanti, quale è l’incolumità delle persone potenzialmente esposte ad aggressione nelle cd. “zone rosse”) attratti nella finalità protettiva delle ordinanze prefettizie impugnate. Dunque, l’iniziativa giudiziale crea una frattura selettiva all’interno degli interessi collettivi statutari, scegliendo di tutelarne solo una parte a dispetto di un’altra;

ii) l’oggettivo contrasto tra l'interesse azionato e quello di altri associati, portatori di un’aspettativa diffusa di segno opposto, fa dubitare dell’esistenza stessa di un interesse collettivo propriamente inteso “quale aggregazione di interessi diffusi oggettivamente assonanti” , che è tale solo se “omogeneo” nell’ambito della “comunità o categoria rappresentata” (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., n. 6/2020, § 10.2; Id., n. 5/2019);

iii) riflesso di quanto sopra - quanto al profilo di utilità dell’azione intrapresa - è che non è stato allegato un interesse concreto e attuale, direttamente imputabile alle Associazioni appellate, alla rimozione degli effetti pregiudizievoli prodotti dalle ordinanze impugnate: per quanto innanzi esposto, ancorché il “controllo di legalità sull’azione amministrativa” costituisca una delle finalità associative, il solo auspicio del corretto esercizio dei poteri amministrativi non può sorreggere l’iniziativa giudiziaria.

8.5. Concludendo sul punto, le due associazioni appellate vanno estromesse dal giudizio in quanto prive di legittimazione ad agire.

9. Sempre in via preliminare va esaminata l’eccezione di inammissibilità/improcedibilità dell’appello, argomentata sulla base del fatto che successivamente alla sentenza del T.A.R. Campania n. 5699/2025, la Prefettura di Napoli ha adottato una nuova ordinanza ex art. 2 T.U.L.P.S. (prot. n. 0327398 del 13 agosto 2025), con cui sono state istituite ulteriori zone rosse nelle aree di Coroglio e di Mergellina/Caracciolo, sicché l’interesse concreto del giudizio si sarebbe ormai spostato verso l’atto sopravvenuto e non riguarderebbe più le ordinanze annullate in primo grado e venute a scadenza il 30 settembre 2025.

Sotto altro profilo, la carenza di interesse alla decisione sarebbe evincibile anche dal ritardo con il quale l’Amministrazione ha proposto l’appello avverso la menzionata sentenza n. 5699, pubblicata il 28 luglio 2025 e gravata oltre un mese dopo.

9.1. L’eccezione è infondata in quanto la cessata efficacia delle ordinanze non esclude l’interesse dell’Amministrazione a che ne venga accertata la legittimità, sia ai fini di conseguire un utile orientamento operativo, sia in prevenzione di eventuali contenziosi risarcitori che potrebbero essere instaurati da terzi che dovessero assumersi lesi dalle ordinanze.

10. Nel merito, com’è noto, l’art. 2 del r.d. 733/1931 (T.U.L.P.S.) riconosce al Prefetto, in situazioni caratterizzate da “urgenza o grave necessità pubblica” , la facoltà di emanare “provvedimenti indispensabili per la tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica” .

10.1. Si tratta di provvedimenti atipici e innominati, a carattere residuale, da emanarsi per far fronte a situazioni straordinarie ed eccezionali tali da non poter essere affrontate mediante gli ordinari strumenti amministrativi.

Trattandosi di potere extra ordinem , esso - come affermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 26/1961 e ribadito alla giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, sez. III n. 4705/2016) - deve essere esercitato nel rispetto "dei principi dell'ordinamento giuridico" .

Da qui il duplice presidio della “ contingibilità” della misura – da intendersi come urgente necessità di provvedere con efficacia ed immediatezza in casi di pericolo attuale od imminente per la tutela di un interesse pubblico, per far fronte a situazione non prevedibili e permanenti; e della sua “ provvisorietà” – da intendersi nel duplice senso della imposizione di misure non definitive e di efficacia temporale normalmente limitata (Cons, Stato, sez. III n. 4705/2016).

Ad integrare i presupposti dell' "urgenza" o della "grave necessità pubblica" può ritenersi sufficiente anche la semplice minaccia di un grave pericolo per l'incolumità dei cittadini, purché la valutazione probabilistica circa il verificarsi del pericolo di lesione si caratterizzi per un certo grado di consistenza e si fondi su cognizioni tecniche attendibili.

10.2. Nel caso di specie, dagli atti istruttori acquisiti al fascicolo di causa e dalle produzioni effettuate in risposta all’ordinanza n. 3518/2025 emerge che il procedimento condotto dalla Prefettura ha assunto a suo fondamento i seguenti sintetici elementi valutativi:

i) una elevata incidenza di reati contro la persona e il patrimonio nelle aree interessate;

ii) un incremento eccezionale dei flussi turistici e della presenza di persone, specie nei periodi presi in esame dalle singole ordinanze;

iii) la verificata insufficienza degli strumenti ordinari, pur intensamente utilizzati (servizi “ad alto impatto” ), a contenere i riscontrati fenomeni di degrado, violenza e microcriminalità;

iv) le convergenti indicazioni del Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, di cui all’art. 20 della legge 1° aprile 1981, n. 121, che in tutte e tre le occasioni ha confermato la necessità di misure straordinarie e temporanee.

10.3. In particolare, l’emanazione dell’ordinanza del Prefetto della Provincia di Napoli del 30 giugno 2025 è stata preceduta dalla riunione del Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica tenutasi il 25 giugno 2025, integrata con la partecipazione dei rappresentanti del Comune di Napoli, durante la quale sono stati analizzati i dati dei controlli effettuati alla data del 22 giugno 2025 (157534) e i risultati positivi delle precedenti ordinanze.

All’esito è stata espressa una unanime condivisione circa la persistenza di criticità e problematiche, connesse all’ordine e alla sicurezza pubblica, tali da giustificare la proroga delle misure in essere.

Al contempo, nel provvedimento del 30 giugno 2025 si è dato atto:

- della “necessità ed esigenza di mantenere misure di intervento di natura eccezionale e temporanea presso specifiche aree urbane del territorio comunale al fine di seguitare a fornire una risposta immediata ed efficace alle istanze di sicurezza dei cittadini nel caso della presenza di soggetti molesti, ovvero dediti a condotte illecite, tali da costituire concreto pericolo per l’ordinato vivere civile, consentendone l’allontanamento a tutela della pubblica sicurezza del pacifico godimento degli spazi urbani e della fruizione delle infrastrutture di trasposto” ;

- del fatto che “permangono le problematiche di ordine e sicurezza pubblica collegate a fenomeni sia di criminalità diffusa che di degrado, specie in occasione delle aggregazioni su strada legate alla vita cittadina che spesso sfociano in episodi di violenza, risse o aggressioni per futili motivi, atti di vandalismo, consumo eccessivo di alcool e inquinamento acustico” ; criticità segnalate dai numerosi esposti inoltrati da associazioni di categoria, comitati di cittadini e singoli residenti;

- dell’ulteriore circostanza che “Tali esigenze sono ancora più pressanti nel presente periodo estivo che comporta un incremento del flusso turistico, eventi e spettacoli culturali e più in generale un’elevata presenza di soggetti e assembramenti per una maggiore intensità del fenomeno della movida e una conseguente più numerosa presenza di persone che usufruiscono di aree pubbliche” ;

- del fatto che “le zone rosse in esame corrispondono a luoghi particolarmente esposti al rischio criminogeno che necessitano di misure ulteriori e di pronta attivazione, adeguate ai fini della piena agibilità e fruibilità dello spazio pubblico da parte dei cittadini” ;

- della circostanza che “nonostante nelle zone in esame siano in atto ordinari ed articolati dispositivi di controllo del territorio da parte delle forze di polizia, continuano a preesistere le esigenze di sicurezza e di tutela dell’ordine pubblico che richiedono interventi straordinari ed eccezionali in termini di risorse economiche e di personale, non adeguatamente fronteggiabili con i mezzi ordinariamente a disposizione” .

10.4. Anche nella precedente ordinanza di proroga del 27 marzo 2025 - in coerenza con le valutazioni espresse dal Comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica del 25 marzo 2025 - era stato evidenziato che "nel periodo di vigenza del predetto provvedimento sono stati conseguiti rilevanti risultati con particolare riferimento all'accrescimento della sicurezza urbana" ; e, con riguardo ai presupposti per l’adozione della misura, era stato fornito un ragguaglio dei numeri concernenti i soggetti controllati e allontanati, rappresentandosi la persistenza di “esigenze di implementazione della sicurezza della cittadinanza in determinate aree del territorio comunale” tali da giustificare la proroga.

11. Ciò posto, va anzitutto disatteso il rilievo mosso da parte appellata in relazione al contenuto a suo dire del tutto generico ed evanescente - se non addirittura elusivo dell’ordine istruttorio - dei verbali del Comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica da ultimo allegati agli atti di causa, dei quali si sostiene che conterrebbero mere enunciazioni astratte, prive di una rappresentazione di fatti specifici e circostanziati (anche di tipo numerico) comprovanti l’effettiva concretezza ed non arginabilità (se non con strumenti extra ordinem ) del fenomeno.

11.1. La forma dei verbali è certamente sintetica e prevalentemente valutativa, ma ciò non toglie che nel corso delle riunioni siano stati illustrati (e i documenti in esame ne danno atto) i dati numerici concernenti i soggetti controllati e allontanati e che siano stati ponderati in chiave comparativa, proprio alla luce di questi risultati, la situazione ex ante e gli effetti ex post delle misure applicative. Né la parte appellata prova a in alcun modo sconfessare il sostrato fattuale (sia pure sinteticamente rappresentato nei richiamati atti istruttori) sotto il profilo della sua effettiva rispondenza alla realtà urbana.

11.2. A dispetto di una enucleazione stringata dei detti elementi istruttori - in parte giustificata dal carattere interno ed endoprocedimentale delle attività consultive condotte dai soggetti a vario titolo coinvolti nel procedimento - la scelta conclusiva è stata unanimemente condivisa da Questura, Polizia Municipale, Arma dei Carabinieri, Guardia di Finanza e Amministrazione comunale e, sulla base dei dati contenutistici illustrati, risulta essere stata assunta sulla base di una indagine sostanziale e sufficientemente puntuale del fenomeno.

11.3. Infine, secondo quanto dedotto dalla difesa erariale e non confutato dalla controparte, le parti omissate dei verbali si riferiscono ad aree territoriali estranee al Comune di Napoli e, quindi, avulse dai provvedimenti gravati e non rilevanti ai fini della presente controversia.

12. Sotto il profilo della residualità del mezzo prescelto, il Collegio dissente da quanto riferisce la parte appellata anche con riguardo al fatto che le ordinanze del 27 marzo e del 30 giugno 2025 avrebbero contraddittoriamente, in premessa, dato atto dell’efficacia delle ordinarie operazioni di polizia nel controllo del territorio e nella prevenzione dei reati, salvo poi inspiegabilmente ripiegare per la reiterazione di rimedi alternativi a quelli ordinari (p. 7 memoria di costituzione).

12.1. In realtà, le due ultime ordinanze, adottate in proroga della prima, riferiscono che “nel periodo di vigenza del suddetto provvedimento sono stati conseguiti rilevanti risultati con particolare riferimento all’accrescimento della sicurezza urbana” e che sono stati “analizzati i positivi risultati dei controlli effettuati dalle forze di polizia a partire dall’entra in vigore dell’ordinanza” : dai richiamati passaggi si intende, chiaramente, che l’effetto migliorativo è riferibile alle misure ex art. 2 T.U.L.P.S. e non ai dispositivi di sicurezza ordinari.

12.2. D’altra parte, i due provvedimenti di cui si discute (del 27 marzo e del 30 giugno 2025) si sono innestati consecutivamente in un frangente temporale nel quale già vigeva la misura introdotta al 31 dicembre 2024, sicché ogni valutazione sull’andamento dell’ordine pubblico non poteva che registrare gli effetti della strategia di prevenzione “eccezionale” a quell’epoca attiva.

12.3. La valutazione in merito, invece, all’inefficacia dei mezzi ordinari in precedenza adottati si evince direttamente dal passaggio testuale nel quale si afferma che “nonostante nelle zone in esame siano in atto ordinari ed articolati dispositivi di controllo del territorio da parte delle forze di polizia, continuano a persistere le esigenze di sicurezza e di tutela dell'ordine pubblico che richiedono interventi straordinari ed eccezionali in termini di risorse economiche e di personale, non adeguatamente fronteggiabili con i mezzi ordinariamente a disposizione” .

13. I riportati e qualificati elementi istruttori - che in definitiva neppure la parte appellata nega, quantomeno per la parte concernente la problematicità delle questioni di ordine pubblico, pur dissentendo sull’adeguatezza del rimedio - integrano adeguatamente i presupposti di grave necessità pubblica e concretezza del pericolo, richiesti a giustificazione dell’esercizio del potere ex art. 2 T.U.L.P.S..

13.1. Nell’opinare diversamente, il T.A.R. ha sostituito la propria valutazione a quella dell’Amministrazione, giudicando non emergenziale una situazione che gli atti qualificano come grave, attuale e non gestibile con gli strumenti ordinari, con ciò tuttavia portando il sindacato giurisdizionale oltre il limite che in questa tipologia di materia confina la valutazione di legittimità da quella di puro “merito” e che, proprio sulla scorta di questo margine contenitivo, non ammette forme di dissenso “intrusivo” sulle scelte operate, a meno che, dalle stesse risultanze dell’istruttoria procedimentale, condotta dal soggetto al quale l’ordinamento assegna un ruolo tecnico di valutazione del rischio, non emergano evidenti fallacie o discordanze logiche e motivazionali tali da palesare un manifesto e irrazionale sviamento dell’esercizio del potere.

13.2. A sua volta, la critica mossa dalla parte appellata, pur abilmente argomentata e correttamente impostata sul richiamo a pacifici principi di orientamento nella materia delle ordinanze ex art. 2 T.U.L.P.S., sconta il limite di inquadrare il fenomeno entro uno schema eccessivamente “parcellizzante”, che tende cioè a scomporlo in singoli, segmentati e autonomi fattori causali (ad es. l’afflusso turistico, che viene descritto come “condizione ciclica e fisiologica del contesto urbano .. che esigerebbe pianificazione ordinaria” ), secondo una chiave di lettura “atomistica” inevitabilmente orientata ad una distorsione ottica che produce il sottodimensionamento percettivo della gravità del quadro complessivo.

13.3. Manca, invece, una obiettiva lettura dell’effetto cumulativo, sinergico ed eccezionalmente problematico che si determina allorquando i singoli elementi di contesto (l’incremento congiunturale delle presenze sul territorio, dovuto a cicli turistici, eventi cittadini, sportivi; il degrado strutturale di certe aree cittadine, l’azione criminogena ivi radicata e quella occasionalmente attratta da favorevoli contingenze) si sommano e interagiscono tra di loro, dando luogo ad un proporzionale ed estemporaneo innalzamento del grado della minaccia alla pubblica sicurezza al quale, non irragionevolmente, la Prefettura ha ritenuto di opporre un mezzo di contrasto altrettanto “ eccezionale ”.

14. Il T.A.R. ha tuttavia ritenuto violate anche le esigenze di temporaneità dell’azione contingibile e urgente.

14.1. È certamente condivisibile in linea di principio la ragione di dissenso verso il rischio di una “stabilizzazione in via ordinaria” delle misure prefettizie le quali, per il loro carattere di contingibilità e provvisorietà, non possono assumere un andamento cronologico continuativo; e da questo principio - effettivamente nevralgico nella disamina della vicenda per cui è causa - l’autorità di pubblica sicurezza non può (e non potrà in futuro) deflettere.

14.2. Cionondimeno, il Collegio preliminarmente osserva che:

(i) la contingenza è concetto relativo che va proporzionato alla consistenza del fenomeno fronteggiato e alla tipologia della insidia all’ordine pubblico di volta in volta considerata;

(ii) il presupposto della temporaneità non preclude ex se la proroga, purché sorretta da una istruttoria attuale e da una motivazione adeguata;

(iii) nel caso di specie l'istruttoria prefettizia, come documentato in atti, ha assunto uno svolgimento autonomo per ciascuna disposizione di proroga, essendo stata aggiornata alla situazione in essere al momento della nuova determinazione ed essendo stata fondata su rinnovate valutazioni del Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica.

14.3. Alla stregua di questi fattori di inquadramento, il Collegio ritiene che la sequela delle ordinanze sin qui adottate abbia occupato uno spazio temporale (dal 31 dicembre 2024 al 30 settembre 2025) non manifestamente sproporzionato rispetto ai limiti evincibili dall’art. 2 T.U.L.P.S., non potendosi ignorare il fatto che nel richiamato frangente temporale si sono determinati concatenati fattori di incremento della pressione demografica sul territorio del tutto anomali ed eccezionali, difficilmente ripetibili in futuro; che l’autonoma e propedeutica attività istruttoria che ha anticipato ogni misura di proroga ha riscontrato la persistenza dello stato di emergenza; e, non da ultimo, che la complessiva strategia di ordine pubblico si è prestata ad un’utile ponderazione degli effetti sortiti solo una volta che se ne è potuto saggiare l’esito su una scala temporale sufficientemente attendibile e rappresentativa.

14.4. Queste considerazioni supportano la legittimità degli atti sin qui adottati, una volta inquadrati come “momento” del tutto peculiare e circoscritto - quindi sostanzialmente “sperimentale” o di primo “approccio” - di esercizio del potere.

14.5. Pro futuro è plausibile ritenere che sarà un dispositivo normativo ad hoc a dover ricondurre l’azione emergenziale sin qui sperimentata entro gli opportuni limiti di un regime “ordinario”, non ulteriormente surrogabile con lo strumento “residuale” di carattere “straordinario”.

Anche sotto questo ulteriore riguardo, pertanto, l’appello è meritevole di condivisione.

15. Infine, sul tema della proporzionalità e della ragionevolezza della misura occorre osservare - di nuovo in dissenso rispetto alle considerazioni svolte dal Tar e negli atti difensivi di parte appellata - che l’interdizione delle zone rosse disposta dalla Prefettura:

i) ha riguardato aree circoscritte ad elevato rischio criminogeno, tra le quali vengono in rilievo ambiti urbani caratterizzati da una significativa incidenza di fenomeni di degrado, che si accentuano in occasione delle aggregazioni spontanee legate alla movida cittadina o ad altre estemporanee circostanze di richiamo, e che spesso sfociano in episodi di violenza, risse o aggressioni per futili motivi, atti di vandalismo, consumo eccessivo di alcol e inquinamento acustico. Questa efflorescenza di criminalità congiunturale si somma alla presenza di aggregazioni delinquenziali stanziali, dedite in particolare a reati contro il patrimonio, contro la persona, in materia di stupefacenti e armi;

ii) ha consentito un intervento immediato, non altrimenti assicurabile tramite strumenti ordinari, quali il foglio di via obbligatorio ex. art. 2 del D.lgs. 159/2011 le diverse misure di c.d. SP (quello urbano ex art. 9 D.L. n. 14/2017 conv. in L. n. 48/2017; il divieto di accesso ex. art. 10 comma 2 e il SP ex. art. 13-bis del citato D.L. 14/2017), i quali richiedono procedimenti più lunghi e non adeguati al carattere estemporaneo del fenomeno qui arginato.

Stando alla qualificata valutazione dell’Autorità di pubblica sicurezza, sono invece risultati insufficienti anche gli strumenti alternativi indicati dalla parte resistente (quali i presidi di polizia, la regolazione del commercio e il supporto ai servizi sociali), poiché consistenti in metodiche di lunga implementazione, sino ad ora mostratesi inadeguate alla specifica portata e peculiarità della minaccia alla pubblica sicurezza. Anche qui, le deduzioni contrarie svolte dalla parte appellata si attestano su enunciati che non spiegano come le soluzioni alternative proposte potrebbero superare le contrarie valutazioni prefettizie ed offrire, quindi, un effetto equivalente e fungibile a quello sino ad ora sperimentato;

iii) è applicabile solo a soggetti già segnalati per determinati reati e che contestualmente assumano comportamenti aggressivi o molesti.

15.1. A quest’ultimo proposito è bene evidenziare che, lungi dall’introdurre un automatismo tra denuncia/segnalazione per determinati reati e l’allontanamento dei denunciati dalle cd. “zone rosse”, le ordinanze richiedono non solo che i potenziali destinatari del divieto vengano segnalati all’A.G., ma anche che gli stessi pongano in essere condotte incompatibili (e cioè aggressive, minacciose, o insistentemente moleste) con la pacifica agibilità delle aree interessate.

15.2. La condizione legittimante il divieto di stazionamento configura quindi un pericolo non astratto ma “concreto” per la sicurezza pubblica, da accertare caso per caso e tale da ostacolare la libera e piena fruibilità di tali aree urbane; sottesa alla misura vi è quindi una valutazione di effettiva offensività della condotta posta in essere dai suoi destinatari.

15.3. Anche sotto questo profilo deve ritenersi che la misura abbia sin qui rispettato i canoni di necessità, adeguatezza, proporzionalità e minor sacrificio possibile, come richiesti dalla giurisprudenza amministrativa e costituzionale.

16. In conclusione va disatteso, in quanto non rinveniente adeguato riscontro negli atti, l’assunto della sentenza impugnata secondo il quale le ordinanze impugnate avrebbero trasformato un potere eccezionale in ordinario strumento di governo dell’ordine pubblico.

Questa valutazione viene qui espressa con riguardo alla peculiare e circoscritta situazione sino ad ora determinatasi e fa salve le già segnalate avvertenze sulla legittimità di una eventuale, futura e ulteriore reiterazione dello strumento.

17. L’appello va quindi accolto con conseguente reiezione, in riforma della sentenza impugnata, del ricorso di primo grado.

18. Le spese dei due gradi di giudizio vengono compensate in considerazione dell’oggettiva novità e peculiarità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Spese dei due gradi di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NA De NI, Presidente

NI SC, Consigliere, Estensore

Ezio Fedullo, Consigliere

NI Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NI SC	NA De NI

IL SEGRETARIO