Pubblicato il 21/07/2025

N. 06411/2025REG.PROV.COLL.

N. 07565/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7565 del 2023, proposto da Due Erre s.p.a. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Salvatore Alfano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Comune di Paola, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Claudia Parise, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda) n. 295 del 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Paola;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 maggio 2025 il Cons. Maurizio Santise e uditi per le parti gli avvocati viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Come emerge dalla ricostruzione in fatto contenuta nella sentenza di primo grado e non contestata dalle parti, la presente controversia nasce da una procedura di gara, avviata dalla

Regione Calabria, con avviso pubblico dell’11 novembre 1998, finalizzata all’esecuzione di Programmi di Recupero Urbano – P.R.U., ai sensi dell’art. 11, comma 5, D.L. 5 ottobre 1993 n. 398, consistenti in un insieme coordinato di opere volte alla realizzazione e all’ammodernamento delle urbanizzazioni primarie e secondarie, all’edificazione di completamento e integrazione dei complessi urbanistici esistenti, nonché all’inserimento di elementi di arredo urbano, alla manutenzione ordinaria e straordinaria degli edifici esistenti.

Tali Programmi di Recupero Urbano dovevano essere attuati con il concorso di risorse pubbliche e private.

2. L’avviso pubblico regionale prevedeva che il procedimento per giungere alla realizzazione dei singoli interventi del P.R.U. fosse articolato in tre distinte fasi (cfr. art. 7 e ss. dell’Avviso pubblico citato):

1) in una prima fase, i soggetti proponenti, pubblici o privati, anche in forma associata tra loro, dovevano formulare le proposte di intervento e trasmetterle alla Regione, la quale le avrebbe vagliate e selezionate;

2) in una seconda fase, doveva essere redatto e approvato in via definitiva il P.R.U., con acquisizione e formalizzazione di tutte le necessarie adesioni, intese, impegni e gli atti riguardanti la compartecipazione dei vari soggetti interessati, nonché la redazione e approvazione dei progetti definitivi, ricorrendo anche alla conferenza di servizi;

3) nell’ultima fase, dovevano essere redatti tutti i progetti esecutivi degli interventi, ricorrendo anche all’approvazione dell’accordo di programma.

3. – Al descritto avviso pubblico ha partecipato il Comune di Paola, presentando alla Regione un progetto ad iniziativa mista con il partner privato Due Erre s.p.a.

4. – Più in particolare, in data 26 marzo 1999 il Comune di Paola ha deliberato di presentare alla Regione un progetto di recupero urbano, elaborato secondo la proposta ricevuta dalla Due Erre s.p.a che prevedeva quattro tipologie di interventi da realizzare, in parte, con risorse interamente pubbliche, in parte con risorse private e, per altra parte ancora, con risorse miste pubblico/private e, segnatamente, la realizzazione di:

a) un Parco Urbano Connettivo (intervento pubblico);

b) un Centro Commerciale, direzionale e residenziale (intervento privato);

c) un asse viario di decongestionamento (intervento privato);

d) opere di urbanizzazione primaria e secondaria (intervento misto pubblico-privato).

5. Le opere ad iniziativa mista e ad iniziativa privata consistevano in: (i) parcheggi pubblici e privati; (ii) Centro commerciale seminterrato e al piano terra; (iii) centro direzionale; (iv) Centro residenziale; (v) opere di urbanizzazione e d’arredo urbano.

Gli interventi privati dovevano essere realizzati su aree di cui la Due Erre s.p.a. aveva dichiarato di avere la disponibilità e rispetto alle quali aveva presentato al comune di Paola una opzione di acquisto stipulata con i relativi proprietari.

6. – Con delibera di Giunta n. 610 del 2000, la Regione Calabria ha selezionato la proposta di P.R.U. presentata dal Comune di Paola, disponendo una rimodulazione del programma, in ragione delle diminuite risorse finanziarie

In esecuzione di ciò, il Comune ha stipulato con la Due Erre s.p.a. in liquidazione due convenzioni in data 18 maggio 2004, rispettivamente indicate con numero di repertorio n. 55 per la realizzazione delle opere di urbanizzazione e n. 56 per la realizzazione della strada di decongestionamento.

8. – Con successiva delibera di Giunta comunale di Paola sono stati approvati i progetti definitivi delle opere.

9. – In data 14 marzo 2008, è stato sottoscritto l’Accordo di Programma tra la Regione Calabria ed il Comune di Paola, per la realizzazione degli interventi di cui al P.R.U. precedentemente approvato ed è stato concesso al Comune il relativo finanziamento.

10. – La società Due Erre s.p.a. ha realizzato le opere di urbanizzazione e l’asse di decongestionamento.

Essa non ha, invece, realizzato il Centro commerciale, direzionale e residenziale.

11. – È insorta, così, una controversia tra il Comune di Paola e la Due Erre s.p.a. in liquidazione in relazione alla mancata realizzazione di quest’ultima opera

Il Comune di Paola ha agito al Tar chiedendo:

(i) l’accertamento dell’inadempimento della società Due Erre s.p.a. agli obblighi assunti con la proposta di intervento di recupero urbano, formulata dalla stessa società resistente, approvata con deliberazione del Consiglio Comunale n. 30 del 26 marzo 1999 e recepita dall’Accordo di Programma, stipulato tra il Comune e la Regione in data 14 marzo 2008, con particolare riguardo alla mancata realizzazione dell’Intervento posto interamente a carico del privato inerente la “Realizzazione di un centro commerciale, direzionale e residenziale;

(ii) l’accertamento che il comune di Paola nulla deve alla Due Erre s.p.a., a qualunque ragione o titolo, in conseguenza del suo apporto compartecipativo nella realizzazione degli altri interventi di cui al Piano di Recupero Urbano;

(iii) la condanna della società resistente al risarcimento del danno consequenziale alla mancata esecuzione del Centro commerciale, direzionale e residenziale, danno quantificato in un importo non inferiore ad euro 600.000,00.

12. La Due Erre, in via riconvenzionale, ha chiesto la condanna del Comune di Paola al risarcimento del danno asseritamente subito, pari al mancato utile sulla realizzazione del centro commerciale, residenziale e direzionale, nella misura di euro 10.000.000,00, qualora il Comune non intendesse conseguire tramite procedura espropriativa la disponibilità delle aree occorrenti alla realizzazione del centro commerciale, direzionale e residenziale previsto nel P.R.U

13. Il T.a.r. ha respinto il ricorso del Comune di Paola, accogliendo, in parte, la domanda riconvenzionale svolta dalla Due Erre s.p.a. nei confronti del Comune di Paola, relativa al pagamento di una somma pari al controvalore delle opere di urbanizzazione e, per l’effetto, ha condannato il comune di Paola, in persona del Sindaco in carica, a corrispondere alla Due Erre s.p.a. la somma pari ad euro 511.292,33, oltre interessi dalla data del deposito della sentenza sino all’effettivo soddisfo;

14. Parte appellante ha quindi impugnato la predetta sentenza deducendo i seguenti motivi appello.

I. Difetto di giurisdizione .

Sussisterebbe comunque il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo non sussistendo un accordo pubblico da eseguire.

II. Contraddittorietà e/o illegittimità della decisione assunta al punto 19.1 della sentenza, nella parte in cui ha rigettato la riconvenzionale proposta alla società per i danni connessi alla mancata realizzazione del centro commerciale .

La sentenza sarebbe illegittima nella parte in cui da una parte riconosce l’assenza di un’obbligazione inadempiuta ascrivibile alla società con riferimento alla realizzazione del centro commerciale, dall’altra, in modo alquanto contraddittorio, ascrive a inspiegabile responsabilità della stessa società il mancato acquisto del terreno, per la scadenza del termine di 12 mesi dell’opzione, richiesta come unica condizione per la partecipazione alla procedura da parte dei privati. Parte appellante non è responsabile di quanto accaduto.

Il comune di Paola si è costituito regolarmente in giudizio, contestando l’avverso appello, chiedendone il rigetto.

Alla pubblica udienza del 15 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

Tanto premesso in punto di fatto, l’appello è infondato.

15. Il primo motivo di appello è infondato, in quanto l’approvazione da parte del Comune, con la delibera n. 30 del 26 marzo 1999, della proposta di intervento teso al recupero urbano formulata dalla Due Erre s.p.a. integra un accordo integrativo o sostitutivo del provvedimento ai sensi dell’art. 11 della L. 241/1990, con conseguente attrazione della controversia relativa alla sua esecuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in forza dell’art. 133, comma 1, lett. a) n. 2 c.p.a.

Del resto, il T.a.r. ha accolto la domanda riconvenzionale proposta dalla Due Erre in primo grado

volta ad ottenere il pagamento del controvalore delle opere realizzate secondo le due convenzioni n. 55 e 56 del 18 maggio 2004, attuative dell’accordo sopra citato.

La convenzione n. 55 del 2004 – stipulata dal Comune con la Due Erre s.p.a. – prevedeva l’obbligo della Due Erre s.p.a. di “realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria … per un importo complessivo di euro 1.032.913,79, la cui copertura è assicurata con finanziamento per € 521.621,47 a carico del privato e per € 511.292,33 a carico delle risorse assegnate dalla Regione Calabria – P.R.U.”.

La seconda convenzione n. 56 prevedeva l’obbligo di “realizzazione di una strada di decongestionamento, per un importo complessivo di euro 774.685,35, la cui copertura è assicurata con finanziamento a totale carico del privato”.

Venendo, dunque, in rilievo plurimi accordi di carattere pubblicistico sussiste, dunque, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

16. Con il secondo motivo di appello la società appellante ripropone in secondo grado le censure mosse nell’ambito del primo grado di giudizio in ordine alle domande riconvenzionali e, chiede di annullare la sentenza impugnata e condannare il Comune al risarcimento dei danni per il mancato utile (pagina 10 dell’appello) in relazione alla mancata realizzazione del centro commerciale, direzionale e residenziale ovvero, in via gradata, alla restituzione del controvalore delle opere realizzate (asse di decongestionamento e opere di urbanizzazione) a titolo di indebito arricchimento.

Anche tale motivo di appello è infondato, essendo risolutiva la circostanza, ben valorizzata dal T.a.r., che la Due Erre ha perso la disponibilità delle aree su cui l’intervento avrebbe dovuto essere effettuato, elemento che esclude la sussistenza di una responsabilità del Comune per la mancata realizzazione dell’opera.

6.1. L’art. 6 dell’avviso pubblico dispone, infatti, che i soggetti proponenti diversi dai Comuni e dalle ATERP, all’atto di presentazione della proposta di intervento, nel caso questa avesse riguardato aree territoriali non comprese all’interno degli insediamenti di edilizia pubblica, avrebbero dovuto dimostrarne la detenzione in uno dei seguenti modi: a) atto di proprietà; b) atto preliminare di vendita o atto condizionato di vendita con scadenza massima di 18 mesi dalla data della proposta; c) facoltà di proprietà futura mediante opzione di acquisto che non poteva diventare inefficace prima di 12 mesi dalla data della proposta.

La Società Due Erre s.p.a. al momento della presentazione della proposta ha dichiarato di avere la disponibilità dell’area su cui realizzare il centro commerciale, direzionale e residenziale presentando un’opzione d’acquisto della durata di 12 mesi.

Nonostante ciò è emerso in maniera incontestata che la Due Erre s.p.a. ha perso la disponibilità dell’area su cui realizzare l’opera; come si evince dalla nota trasmessa dalla società appellante al Comune in data 9.01.2020, a seguito di iniziativa giudiziale, in data 07.05.2001, la proprietà oggetto dell’opzione d’acquisto è stata trasferita ad altro proprietario e ciò ha determinato l’impossibilità per la Due Erre di procedere al definitivo acquisto e, dunque, di mantenere il requisito previsto dal bando.

6.2. Né può valere a sconfessare tale aspetto la circostanza che il Comune avrebbe dovuto concludere necessariamente il procedimento entro 12 mesi, data di efficacia dell’opzione di acquisto, come sostiene l’appellante, non potendosi qualificare tale termine come perentorio per l’amministrazione. Il proponente avrebbe dovuto, comunque, attivarsi per mantenere la disponibilità dell’area anche dopo la scadenza di tale termine, rinnovando nel caso l’opzione d’acquisto.

6.3. Come ha anche precisato il Ta.r., la circostanza che il procedimento di approvazione dell’Accordo di Programma e della conseguente variante urbanistica si sia protratto per quasi dieci anni non avrebbe, comunque, precluso, infatti, alla società di acquistare la proprietà dell’area, per

poi potervi realizzare il centro commerciale, direzionale e residenziale, una volta che il predetto iter amministrativo fosse giunto a completamento.

6.4. Peraltro, parte appellante concorda con il T.a.r. nel ritenere di non essere soggetta ad alcun obbligo di realizzazione del centro commerciale, direzionale e residenziale, per la mancanza di

una specifica convenzione tra le parti sul punto. Tale circostanza esclude, dunque, qualunque responsabilità del Comune per aver impedito la realizzazione del centro commerciale, che in realtà non è mai rientrato tra gli obblighi specifici assunti dalle parti.

7. La reiezione del secondo motivo di appello conduce alla reiezione anche del terzo e ultimo motivo di appello, in quanto nessun indebito arricchimento in capo al Comune può configurarsi una volta che è stata esclusa la responsabilità dell’ente per la mancata realizzazione del centro commerciale, direzione e residenziale.

Ne consegue che la domanda di risarcimento del danno è infondata.

L’appello va, pertanto, respinto.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna Due Erre s.p.a. al pagamento delle spese di lite in favore del comune di Paola, spese che liquida in complessivi € 6.000,00 (seimila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Maurizio Santise, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maurizio Santise	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO