Pubblicato il 02/12/2025

N. 09500/2025REG.PROV.COLL.

N. 04711/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4711 del 2024, proposto da
-OMISSIS- in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Raffaele Cassano e Catia Tomasetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gse Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Fortunato Francesco Mirigliani e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS- S.p.A., non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione terza) n.-OMISSIS- resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gse Spa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 novembre 2025 il consigliere MA LA BO e uditi per le parti gli avvocati Angelo Raffaele Cassano e Fortunato Francesco Mirigliani;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado la ricorrente, odierna appellante, impugnava:

- il provvedimento adottato dal GSE in data 24 maggio 2019, prot. n. GSE/P20190040135, avente ad oggetto “Procedimento di verifica, ai sensi della Legge 129/2010 e dell’art. 42 del D.lgs. 28/2011, relativo all’impianto fotovoltaico 242869, di potenza pari a 197,8 kW, sito in Via Amendola, snc, nel Comune di Giulianova (TE). Soggetto responsabile -OMISSIS-Conclusione del procedimento”, di decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti di cui alla l. n. 129/2010 (c.d. “Salva Alcoa”) per l’impianto n. 242869;

- la “comunicazione di avvio del procedimento di verifica, ai sensi della Legge 129/2010 e dell’art. 42 del D.lgs. 28/2011, relativo all’impianto fotovoltaico 242869, di potenza pari a 197,8 kW, sito in Via Amendola, snc, nel Comune di Giulianova (TE). Soggetto responsabile -OMISSIS- -OMISSIS-.”, prot. n. GSE/P20160017488 del 21 febbraio 2016;

- la nota prot. n. GSE/P20170088053 del 17 novembre 2017 recante in oggetto “Procedimento di verifica, ai sensi della Legge 129/2010 e dell’art. 42 del D.lgs. 28/2011, relativo all’impianto fotovoltaico 242869, di potenza pari a 197,8 kW, sito in Via Amendola, snc, nel Comune di Giulianova (TE). Soggetto responsabile -OMISSIS-Sospensione del procedimento e richiesta di integrazioni”;

- il “verbale di sopralluogo” tenutosi il 29 febbraio 2016 presso il sito d’installazione in Via Amendola n. SNC, nel Comune di Giulianova;

- gli atti presupposti, connessi e/o collegati.

1.1. Con comunicazione del 29 dicembre 2010, la società ricorrente aveva richiesto, relativamente all’impianto fotovoltaico classificato con n. 261585, l'ammissione ai benefici di cui alla legge 129/2010, dichiarando, tra l’altro, di aver concluso i lavori di installazione degli impianti in data 29.12.2010.

Ma il GSE, con il provvedimento adottato in data 24 maggio 2019, prot. n. GSE/P20190040135, dichiarava la decadenza dai benefici di cui alla L.129/2010; con successivo provvedimento, considerandone sussistenti i requisiti, ne decretava l’ammissione ai benefici ex D.M 5 maggio 2011.

La decadenza veniva comminata a causa di difformità tra lo stato dei luoghi emergente dalle fotografie e quello accertato in sede di sopralluogo: le fotografie, inviate al fine della prova della data di fine lavori, nel caso concreto non attestavano la presenza dei quadri di stringa poi comparsi al momento del sopralluogo. I chiarimenti addotti dalla società per giustificarne l’assenza (i quadri, alla data di ultimazione dei lavori, erano stati installati e posizionati dall’installatore lungo la “dorsale centrale” e non lungo la “dorsale est” a causa dell’ostruzione da acqua e fango dei pozzetti di quest’ultima) erano stati ritenuti inverosimili anche in relazione allo stato di fatto dei tombini.

2. La sentenza appellata ha respinto il ricorso e condannato la ricorrente alle spese di giudizio.

3. Avverso detta sentenza, con l’atto in epigrafe indicato, la società -OMISSIS- ha proposto appello, spiegando i seguenti motivi, con i quali ha lamentato l’erroneità della decisione per i seguenti motivi:

- Error in iudicando e in procedendo – nozione di “ultimazione lavori”. Violazione/falsa applicazione dell’art. 1-septies L. 129/2010 e della Procedura operativa GSE . Il TAR avrebbe erroneamente ritenuto incomplete le foto caricate, ignorando che la Procedura richiedeva solo la prova di moduli, inverter e trasformatori, non dei quadri di stringa; le fotografie prodotte davano comunque una visione completa dell’impianto.

- Erroneo apprezzamento dei chiarimenti – difetto di motivazione/istruttoria . Violazione artt. 3 e 10 L. 241/1990, art. 42 D.lgs. 28/2011 e D.M. 28.12.2012 . Il GSE non avrebbe motivato perché i chiarimenti forniti (posizionamento provvisorio dei box al 31.12.2010 e successivo riposizionamento il 10.1.2011) fossero inverosimili; la sentenza avrebbe trascurato che la società aveva prodotto osservazioni e fotografie integrative che dimostravano la presenza dei box.

- Violazione principi di proporzionalità e ragionevolezza . La decadenza sarebbe misura sproporzionata rispetto all’eventuale mancato/errato posizionamento di due soli quadri di stringa.

Il TAR ha ritenuto rispettata la proporzionalità solo perché il GSE ha riconosciuto l’accesso al Quarto Conto Energia, ma ciò non bilancia il sacrificio imposto all’investitore.

- Violazione principio di tassatività . Non è consentito al GSE estendere i requisiti oltre quelli espressamente previsti dalla normativa e dalla procedura (che non menzionano i quadri di stringa come elementi da fotografare).

- Applicazione art. 56 D.L. 76/2020 (nuovo art. 42 D.lgs. 28/2011) . Il TAR non avrebbe considerato che le modifiche legislative limitano il potere del GSE di disporre la decadenza, subordinandolo ai presupposti dell’art. 21- nonies L. 241/1990 (illegittimità originaria, interesse pubblico, termine ragionevole). La -OMISSIS- aveva presentato istanza di revoca ex art. 56 D.L. 76/2020, rimasta inevasa dal GSE.

4. Costituitosi in giudizio, il GSE ha prodotto una memoria il 2 ottobre 2025, replicando ampiamente ai motivi di appello.

5. L’appellante ha prodotto una replica il 4 novembre 2025, osservando, tra l’altro, che l’elencazione contenuta nella Procedura operativa individua con precisione i componenti che devono essere documentati fotograficamente, ma i quadri di stringa non vi rientrano, non essendo annoverabili tra i componenti principali dell’impianto; tale qualificazione spetta unicamente agli elementi necessari alla produzione di energia elettrica.

Ciò troverebbe, peraltro, conferma nella “Relazione tecnica sugli incendi coinvolgenti impianti fotovoltaici” redatta dal Nucleo Investigativo Antincendi dei Vigili del Fuoco, che individua i componenti fondamentali dell’impianto fotovoltaico in tre categorie funzionali: le strutture di sostegno, i pannelli fotovoltaici e i gruppi di conversione (inverter) con le relative protezioni elettriche. La medesima Relazione precisa espressamente che i quadri di campo (o quadri di stringa) costituiscono “componenti non sempre presenti in un impianto”, confermandone così la natura accessoria e non essenziale.

6. All'udienza pubblica del giorno 25 novembre 2025, esaurita la trattazione orale, il ricorso è passato in decisione.

DIRITTO

7. Occorre premettere che la legge n. 129 del 2010 ha confermato il riconoscimento delle tariffe incentivanti previste per il 2010 dal d.m. 19 febbraio 2007 (Secondo Conto Energia) a tutti i soggetti che avessero concluso l’installazione dell’impianto fotovoltaico entro il 31 dicembre 2010, con relativa entrata in esercizio entro il 30 giugno 2011.

Secondo la "Procedura Operativa per la gestione delle comunicazioni al GSE di fine lavori degli impianti fotovoltaici", pubblicata dal GSE il 12 novembre 2010, affinché i lavori possano considerarsi conclusi nel termine anzidetto, devono risultare installati ed elettricamente collegati i seguenti componenti: moduli fotovoltaici, strutture di sostegno, convertitori di tensione, cavi di collegamento tra i componenti d'impianto, dispositivi di protezione, quadri elettrici, dispositivi di isolamento, adattamento e sezionamento, quadro per la posa del misuratore di produzione (art. 2, punto 2); la Procedura prevede, altresì, che nella fase di inserimento nel sistema dei dati necessari per la comunicazione di fine lavori, il soggetto responsabile deposita le "foto dell'impianto ultimato", le quali "devono fornire una visione completa dell'impianto e dei suoi principali componenti, moduli inverter e trasformatori" (art. 3.1).

Il regime in questione esige come, al fine della conclusione dei lavori dell'impianto entro il 31/12/2010, sia indispensabile la realizzazione e l'effettiva posa in opera e collegamento di ogni componente necessario per l'allaccio dell'impianto alla rete con installazione di tutti gli apparati ed i dispositivi essenziali al funzionamento in sicurezza dell'impianto, in conformità alla ratio della norma di fissare un limite temporale per il completamento dei lavori ed una successiva data per la messa in esercizio dell'impianto.

È evidente dalla stessa formulazione dell'art. 42, comma 1, ultimo periodo DLgs 28/2011 come le verifiche disposte dal GSE - al fine dell'erogazione degli incentivi - abbiano ad oggetto non solo la documentazione relativa all'impianto e la sua configurazione impiantistica, ma anche "le modalità di connessione alla rete elettrica" in quanto facenti parte della nozione di impianto.

La disciplina vigente viene, quindi, integrata dalla Procedura operativa che contiene, al paragrafo 2, la specifica definizione di "fine lavori per l'impianto fotovoltaico," sia sotto il profilo edilizio che elettrico.

Secondo quanto precisato dallo stesso paragrafo 2.2 della Procedura Operativa del Gestore, si prevede che l'interconnessione funzionale, necessaria ai fini del completamento dei lavori dal punto di vista elettrico, presuppone che siano collegati "cavi di collegamento tra i componenti d'impianto, dispositivi di protezione, quadri elettrici, dispositivi di isolamento.".

8. Risulta evidente, dall’esame delle fotografie prodotte dal GSE, come vi sia difformità tra lo stato dei luoghi evidenziato nelle foto caricate sul portale dall’impresa e quello al momento del sopralluogo, e d’altra parte l’appellante nemmeno contesta che i box di stringa non fossero nella sede definitiva, al momento della fine lavori, per essere stati momentaneamente installati altrove, questione sulla cui plausibilità, contestata dal GSE, non occorre soffermarsi, risultando decisivo l’esame del primo motivo del ricorso introduttivo, ripreso in appello, con il quale la ricorrente lamentava come i quadri di stringa non costituiscano elemento essenziale per il funzionamento dell’impianto, rispondendo unicamente all’esigenza di raggruppare stringhe con caratteristiche omogenee e quindi limitare il numero di cavi che circolino per l’impianto, onde agevolare la manutenzione e gestire meglio gli spazi a disposizione delle tubazioni; inoltre, nel caso dell’impianto della ricorrente, la protezione da sovracorrenti è già realizzata all’interno dell’inverter per mezzo dei fusibili.

8.1. La sentenza appellata ha del tutto omesso l’esame della censura, dando per scontato che l’impianto non potesse considerarsi completo in ogni sua parte.

9. Il punto è che il provvedimento impugnato in primo grado tace del tutto circa l’inquadramento dei box di stringa (non espressamente indicati, nella procedura operativa, nell’elenco degli elementi che dovevano risultare installati ed elettricamente collegati alla data prescritta), non spiegando se (e perché), nel caso specifico e concreto della ricorrente, tali componenti fossero dispositivi indispensabili per il funzionamento in sicurezza e l'efficienza dell’impianto fotovoltaico.

9.1. Solo nella memoria depositata in appello il GSE assume che “ la procedura operativa del GSE ….. elenca espressamente anche quadri elettrici e dispositivi di protezione; i box di stringa rientrano in tali categorie. Non si tratta di estensione analogica, ma di applicazione letterale delle prescrizioni .”.

A prescindere dall’inammissibilità di una integrazione postuma della motivazione in corso di giudizio, la questione rimane poco chiara, in primo luogo perché non è dato comprendere in quale delle due categorie (quadri elettrici e dispositivi di protezione) rientrino tali elementi; in secondo luogo, il Gestore continua a non chiarire perché i box di stringa risultassero indispensabili per quel tipo di impianto, anche in relazione ai dispositivi di sicurezza, elencati dalla ricorrente in primo grado, già installati a protezione dell’impianto.

9.2. Rimane quindi confermata la carenza motivazionale che ridonda nell’assenza dei presupposti per l’adozione del provvedimento sfavorevole siccome censurata in primo grado e in appello.

Quanto detto a maggior ragione ove si abbia a mente che l'intero sistema normativo degli incentivi energetici guarda con favore alla loro diffusione in un'ottica di risparmio e salvaguardia ambientale rispondente a precisi obiettivi europei. Come più volte affermato da questa sezione, l'evoluzione del sistema si è attestata via via nel senso del pretendere, senza eccezioni di sorta, e dunque anche nell'ambito delle erogazioni delle risorse pubbliche, il rispetto dei principi di leale collaborazione, che implicano un’attenta e rigorosa lettura delle prescrizioni assistite dalla grave conseguenza della decadenza, specie quando adottata (come nel caso in esame) dopo quasi un decennio dall’ammissione ai benefici.

10. Ne consegue la fondatezza del ricorso sotto tale assorbente profilo.

11. Per tutto quanto sopra detto, l'appello deve essere accolto e per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, deve essere accolto il ricorso di primo grado e annullato il provvedimento di decadenza ivi impugnato.

12. La complessità e parziale novità di alcune delle questioni trattate giustificano la compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado ed annulla gli atti ivi impugnati.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità dell’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

UL RI CA, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

MA LA BO, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA LA BO	UL RI CA

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.