Pubblicato il 24/07/2025

N. 06613/2025REG.PROV.COLL.

N. 04525/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale -OMISSIS-, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Nicola Massafra e Maria Raffaella Adilardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Inail, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Andreina Amato, Vito Zammataro e Renata Tomba, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Inail;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 giugno 2025 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati Nicola Massafra, Andreina Amato e Renata Tomba;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente contesta i provvedimenti con cui la resistente ha rilevato che tutti i diversi dispositivi di protezione individuale (dpi) offerti dalla predetta alla Presidenza del Consiglio dei Ministri– Dipartimento Protezione Civile, in esecuzione di due commesse attivate dal predetto organismo, non erano conformi alle previsioni normative: dall’esame della documentazione allegata, la semimaschera filtrante non risultava rispettare i requisiti tecnici previsti dalle norme vigenti, con particolare riferimento al punto 7.9.1 della norma UNI EN 149:2009, relativo alla perdita di tenuta.

2. Nel corso del giudizio di prime cure con ordinanza collegiale n. -OMISSIS- il Tar ha disposto una verificazione, incaricando di ciò il Ministero della Salute, Ufficio dispositivi medici. L’organo incaricato, nel termine assegnato, ha provveduto alla verificazione rassegnando una articolata e dettagliata relazione delle operazioni effettuate ed ha concluso confermando il negativo giudizio espresso dalla p.a. circa la mancanza delle caratteristiche tecniche in tutti i diversi prodotti offerti.

3. All’esito del processo di primo grado, con la sentenza qui appellata il Tar respingeva il ricorso: “ I rilievi di parte ricorrente, così come la richiesta di una nuova istruttoria attraverso una diversa verificazione e/o CTU, non possono essere condivisi, né accolti. La ricorrente, infatti, nei riportati atti difensivi, si è limitata a ribadire i rilievi originariamente avanzati nel ricorso principale, rispetto ai quali il Collegio ha affidato all’organo di verificazione, così come integrato dagli esperti, il compito di accertare il dato tecnico fattuale. Emerge, infatti, proprio dagli atti di causa che la parte ricorrente, con le successive censure all’operato dell’organo di verificazione, si è limitata ad esprimere una diversa e soggettiva lettura dei fatti in contestazione, non dimostrando alcuna evidente e/o palese alterazione, ovvero incongruenza logico-giuridica posta in essere dalla Commissione nella procedura di verificazione ”.

4. Avverso la predetta sentenza ha proposto appello la -OMISSIS- articolando un motivo di gravame: “error in iudicando e procedendo. eccesso di potere per travisamento, sviamento, illogicità, irragionevolezza, ingiustizia, abnormità della sentenza impugnata. - insufficiente e contraddittoria motivazione – violazione del principio del contraddittorio nell’espletamento della verificazione e nel corso del processo – erroena valutazione delle memorie del ricorrente in ordine alle censure mosse all’esito della verificazione. difetto di istruttoria – mancato accoglimento della richiesta di rinnovo della verificazione e della ctu”. Venivano quindi riproposti i motivi di primo grado.

5. Si costituiva in giudizio l’istituto appellato, chiedendo il rigetto dell’appello.

6. All’udienza di smaltimento del 4 giugno 2025 la causa passava in decisione.

7. L’appello è infondato.

8. Oggetto della presente controversia sono gli atti in base ai quali la documentazione tecnica allegata dalla odierna parte appellante non veniva ritenuta idonea o comunque sufficiente a comprovare la rispondenza dei dispositivi presentati alla normativa tecnica vigente, come richiesto dalla normativa straordinaria. Le criticità riscontrate dalle strutture tecnico scientifiche dell’INAIL riguardavano principalmente i rapporti di prova (cd. test report ndr) trasmessi dalla società, emessi da laboratori non accreditati per i DPI, carenti delle prove essenziali che comprovano l’idoneità protettiva delle mascherine o contenenti prove effettuate in difformità a quanto previsto dalla norma tecnica di riferimento. In alcuni casi addirittura i rapporti di prova riportavano come effettuata la prova delle mascherine munite di valvola, quando invece il dispositivo rappresentato nelle foto allegate alla documentazione prodotta dalla -OMISSIS- ne risultava privo.

9. All’esito dell’approfondimento istruttorio svoltosi in prime cure la approfondita verificazione ha concluso nel senso che “ all’esito delle valutazioni svolte sulla base delle evidenze documentali e dalle dichiarazioni rese dalla società -OMISSIS---OMISSIS- al momento della presentazione dell’istanza, non potevano essere dichiarati conformi alle vigenti normative ”.

10. L’esame della articolata e motivata valutazione svolta dall’organo verificatore (cfr. atti depositati in data 2 luglio 2021 in prime cure) ne evidenzia sia la completezza che l’esaustività, in piena coerenza sia alla normativa vigente che alle finalità perseguite.

11. Pur se l’oggetto del giudizio restano gli atti impugnati in prime cure, l’appello prova a mutare la contestazione avverso gli esiti istruttori, in termini che in parte qua vanno reputati come inammissibili.

12. Invero, il carattere tecnico delle valutazioni e l’assenza di profili di travisamento di fatti o di manifesta illogicità delle conclusioni cui è giunta l’Inail hanno trovato piena conferma nelle puntuali argomentazioni svolte dall’organo verificatore.

13. In materia va ricordato il principio per cui in tema di esercizio della discrezionalità tecnica, se per un verso il giudice non può sostituirsi ad un potere già esercitato, per un altro parallelo verso deve stabilire se la valutazione operata nell'esercizio del potere debba essere ritenuta corretta, sia nel complesso che nell’articolazione dei diversi passaggi, oltre che sotto il profilo delle regole tecniche applicate, sia nella fase di contestualizzazione della norma posta a tutela della concorrenza che nella fase di raffronto tra i fatti accertati ed il parametro contestualizzato.

13.1 Sul versante tecnico, in relazione alle modalità del sindacato giurisdizionale, quest’ultimo è volto a giudicare se l'Autorità abbia violato il principio di ragionevolezza tecnica, attraverso la verifica dei passaggi indicati, in coerenza ai fatti accertati, alle regole tecniche e procedimentali predeterminate, senza che sia invece consentito, in coerenza con il principio costituzionale di separazione, sostituire le valutazioni, anche opinabili, dell’amministrazione, con quelle giudiziali. In particolare, è ammessa una piena conoscenza del fatto e del percorso intellettivo e volitivo seguito dall'amministrazione.

13.2 In linea di diritto, in considerazione della natura delle contestazioni mosse avverso le decisioni applicative dell’interesse tutelato dall’amministrazione nel caso in esame, connotata da un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa, va ribadito che le valutazioni dei fatti complessi richiedenti particolari competenze (c.d. «discrezionalità tecnica») ‒ a differenza delle scelte politico-amministrative (c.d. «discrezionalità amministrativa»), rispetto alle quali il sindacato giurisdizionale è incentrato sulla ‘ragionevole’ ponderazione di interessi non previamente selezionati e graduati dalle norme ‒ vanno vagliate dal giudice con riguardo alla loro specifica ‘attendibilità’ tecnico-scientifica.

13.3 Sebbene sia stata oramai definitivamente accantonata l’opinione tradizionale che escludeva si potesse riconnettere alla sentenza del giudice amministrativo l’effetto di imporre una disciplina del rapporto tra amministrazione e cittadino “sostitutiva” della disciplina dettata dall’atto annullato, resta il fatto che non sempre il contenuto ordinatorio della sentenza di accoglimento consente una definizione della fattispecie sostanziale.

13.4 In tale ottica, a fronte dell’esercizio di un tale peculiare potere, in specie dinanzi ad una diversa prospettazione basata su elementi parimenti tecnici (come nel caso del presente ricorso), il sindacato – analogamente ad altri ambiti di carattere tecnico e specialistico – non si può più fermare alla verifica della mera attendibilità estrinseca, dovendo cercare più avanti il punto di caduta, in coerenza al bilanciamento – da un canto - fra poteri e – da un altro canto – fra interessi, pubblici e privati, nonché alla delimitazione del nucleo di merito rimesso all’amministrazione.

13.5 In generale, il sindacato giurisdizionale sugli apprezzamenti tecnici e specialistici dell’amministrazione può oggi svolgersi non in base al mero controllo formale ed estrinseco dell'iter logico seguito dall'autorità amministrativa, bensì alla verifica diretta dell'attendibilità delle operazioni tecniche sotto il profilo della loro coerenza e correttezza, quanto a criterio tecnico ed a procedimento applicativo.

13.6 Va evidenziato, in tale ottica, che il controllo giurisdizionale, teso a garantire una tutela giurisdizionale effettiva, anche quando si verta in tema di esercizio della discrezionalità tecnica di un autorità dotata di competenze specialistiche, non può essere limitato ad un sindacato meramente estrinseco, estendendosi al controllo intrinseco, anche mediante il ricorso a conoscenze tecniche appartenenti alla medesima scienza applicata dall'amministrazione, sulla attendibilità, coerenza e correttezza degli esiti, in specie rispetto ai fatti accertati ed alle norme di riferimento attributive del potere.

14. Applicando tali coordinate al caso di specie, il giudice di primo grado si è correttamente avvalso di un approfondimento tecnico, necessario al fine di procedere alla verifica della correttezza ed attendibilità degli accertamenti e della valutazione svolti, all’esito del quale le valutazioni contestate sono apparse coerenti e – nei limiti del predetto sindacato – non contrarie alle regole tecniche applicate. Quindi la relativa statuizione, lungi dal sostituirsi alla valutazione impugnata, ne ha confermato la coerenza alle regole settoriali, escludendo – a parte labili margini di opinabilità – la sussistenza di travisamenti di fatto o di manifesta illogicità.

15. L’infondatezza dell’appello emerge altresì laddove nell’unico articolato motivo di gravame si contesta il deposito della relazione da parte dell’organo verificatore il quale, secondo parte appellante, si sarebbe dovuta limitare a fornire la documentazione contenente le norme primarie e secondarie previste per l’adozione del provvedimento impugnato, nonché tutta la documentazione spedita dal ricorrente ed acquisita agli atti del procedimento per cui è causa.

15.1 Tale deduzione si scontra prima facie con la stessa ordinanza istruttoria di prime cure che così disponeva sul punto: “ la Commissione, previa acquisizione delle connesse regole tecniche previste, accerterà la sussistenza e la consistenza della ragione del diniego alla autorizzazione alla commercializzazione degli indicati dispositivi sanitari ritenuti dall’Amministrazione a fondamento del provvedimento impugnato; ….Al termine della verificazione, la Commissione dovrà redigere la relazione sull’attività svolta, comprensiva di motivato e documentato parere sulla sussistenza e sulla consistenza delle ragioni del provvedimento adottato ed in questa sede contestato, unitamente al verbale dell’accertamento eseguito, atti tutti depositati, in via telematica, nella Segreteria di questa Sezione ”.

16. Né la relazione risulta essere stata secretata, in quanto prodotta in giudizio, acquisita al fascicolo processuale ed oggetto di valutazione nell’ambito delle memorie conclusive (depositate in data 10 e 21 settembre 2021).

17. In dettaglio, l’esame dei verbali e degli atti della verificazione conferma come la commissione in ogni singolo verbale abbia compiutamente e puntualmente esaminato e posto al vaglio la documentazione prodotta dalla -OMISSIS- in relazione ad ogni tipologia di dispositivo.

Invero, l’esame dei verbali conferma come, per ogni tipologia, la commissione abbia condiviso l’esito negativo di cui agli atti impugnati, evidenziando sia le carenze della documentazione allegata all’istanza sia i punti carenti e deficitari di quanto prodotto ed asserito da parte istante.

17.1 A titolo esemplificativo si riporta quanto espresso dalla Commissione in merito alla validazione del “Prodotto semimaschera filtrante UNI EN 149:2009, “Disposable Mask, Modello: KN 95 - PM2020-LY, FFP2”, Produttore -OMISSIS-”, presentato dalla -OMISSIS- (cfr. cfr. verbale n.4 Commissione): “ Nel rapporto di VALUTAZIONE TECNICA è evidenziato che la documentazione prodotta dal richiedente risulta incompleta e parziale e, rispetto a quanto richiesto dalle istruzioni INAIL summenzionate, risultano mancanti: * la valutazione dei rischi da cui il DPI è destinato a proteggere; * l’elenco dei requisiti essenziali di salute e di sicurezza applicabili al DPI; * gli schemi di progettazione e fabbricazione del DPI; * copia delle istruzioni e delle informazioni per il datore di lavoro. Nel merito della documentazione prodotta per verificare la rispondenza del dispositivo di protezione individuale alle norme risulta che: a) È stato dichiarato il rispetto dello standard EN 149:2001+A1:2009. b) Sono stati allegati n.2 Rapporti di prova, uno “fornito dal produttore” e l’altro relativo a prove fatte eseguire dalla -OMISSIS-, in collaborazione con NR e Università di Torino. In dettaglio, è stato inviato il rapporto di prova n.MT20200305-032-A del 30 marzo 2020, su carta intestata -OMISSIS--Electronics, emesso da -OMISSIS- Limited per il cliente -OMISSIS- effettuato secondo lo standard EN 149:2001+A1:2009. La valutazione tecnica svolta dai valutatori incaricati dell’INAIL evidenzia come non sia rilevabile nessuna informazione o riferimento, né indicazione del sito web relativi a -OMISSIS- che risulta essere il laboratorio che ha eseguito le prove. Inoltre, tra le criticità rilevate si evidenzia che, alcune firme sul rapporto di prova sono incomplete e che il prodotto testato non è univocamente riferibile al modello dichiarato dall’importatore. Il secondo rapporto di prova presentato dal richiedente è il rapporto di prova emesso il 27 aprile 2020 dalla -OMISSIS-, in collaborazione con NR (non accreditato Accredia) e Università di Torino, sul dispositivo Modello PM2020-LY. La valutazione tecnica svolta dai valutatori incaricati evidenzia come nel rapporto di prova della -OMISSIS- si dichiarano effettuate sul dispositivo modello PM2020-LY le prove relative a resistenza respiratoria, capacità di tenuta e capacità filtrante. Per quest’ultima prova si dichiara il risultato pari a minore di 1 per cento. Tuttavia, nel rapporto di VALUTAZIONE TECNICA si sottolinea come le prove risultino essere state condotte con metodi e apparati diversi rispetto a quanto previsto dallo standard di riferimento e che siano mancanti i risultati relativi ad alcune prove. Alla luce di quanto visionato, come esito della validazione del DPI, la valutazione tecnica si esprime evidenziando che: Non è possibile formulare un parere per il dispositivo in oggetto. *I test report prodotti sono l’uno non univocamente riferibile al dispositivo dichiarato dall’importatore e non corrispondente ai requisiti tecnici previsti dalla norma EN 149:2001+A1:2009, con particolare riferimento ai punti 7.9.1, 7.9.2, 7.15 e 7.16; nell’altro le prove risultano condotte con metodi e apparati diversi rispetto a quanto previsto dallo standard di riferimento e non figurano i risultati relativi ad alcune di esse ”.

17.2 In altri casi (ad es. “Prodotto semimaschera filtrante UNI EN 149:2009, produttore -OMISSIS-) sono emerse carenze ulteriori a quelle rilevate dall’Inail.

17.3 Più in generale, va altresì evidenziata la correttezza di un approccio attento ed approfondito, che evidenzia anche gli elementi carenti, in specie in considerazione del periodo di valutazione, caratterizzato da una emergenza pandemica in cui l’aspetto preventivo ha assunto un carattere all’evidenza prioritario. In tale ottica si conferma la piena attendibilità, ai fini di sindacato predetti, sia della valutazione impugnata che della verifica istruttoria svolta.

18. Né parte appellante fornisce alcun elemento in base al quale evidenziare una concreta erroneità dell’attività dell’organo verificatore, tale da imporne una rinnovazione in sede di appello, dove vige il medesimo principio consolidato a mente del quale la richiesta di verificazione o consulenza tecnica non è destinata ad esonerare la parte dalla prova dei fatti dalla stessa dedotti e posti a base delle proprie richieste, che devono essere dimostrati dalla parte interessata alla stregua dei criteri di ripartizione dell'onere della prova posti dall' art. 2697 c.c., ma ha la funzione di fornire all'attività valutativa del giudice l'apporto di cognizioni tecniche non possedute, per cui la richiesta di consulenza tecnica d'ufficio o di verificazione non può essere sostitutiva dell'onere probatorio spettante alle parti.

19. In generale, infatti, la verificazione, analogamente alla consulenza tecnica d'ufficio, rappresenta un mezzo istruttorio sottratto alla disponibilità delle parti e sottoposto al prudente apprezzamento del giudice. Rientra nel potere discrezionale del giudice decidere se nominare o meno un ausiliario; pertanto, la sua scelta di utilizzare tale mezzo istruttorio non può essere oggetto di censura, così come la decisione di aderire, a seguito di una valutazione autonoma, alle conclusioni raggiunte dal verificatore (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. IV, 12/02/2025, n. 1166); in proposito, le conclusioni alle quali perviene la verificazione possono essere superate dal collegio solo a fronte di una manifesta erroneità ictu oculi ravvisabile (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. IV, 03/09/2024, n. 7375), assente nel caso de quo.

20. Con riferimento alla presunta mancanza di contraddittorio, a contrario va ribadito che nel processo amministrativo la verificazione, pur dovendo correttamente prendere in esame anche le controdeduzioni dei consulenti delle parti, ben può divergere da esse, trattandosi di un atto istruttorio il cui esito, se condiviso dal giudice nell'esercizio del suo potere di apprezzamento, non può essere posto in discussione dalle consulenze di parte già proposte ed esaminate nel corso del procedimento conclusosi con la relazione del verificatore (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 15/03/2024, n. 2563).

21. In ragione di quanto esposto il ricorso in appello deve essere respinto. Le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante; cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 settembre 2021, n. 6209; Id., 13 settembre 2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

22. Sussistono giusti motivi, stante la peculiarità della disciplina, per compensare le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità della parte appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Daniela Di Carlo, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Davide Ponte	Daniela Di Carlo

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.