Pubblicato il 11/07/2025

N. 06069/2025REG.PROV.COLL.

N. 07005/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7005 del 2023, proposto dal Comune di Genova, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Paola Pessagno, Caterina Chiesa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la società Edil 2r s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alberto Marconi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio determinato in Roma, piazza Capo di Ferro 13, presso la Segreteria della Sezione;
la Regione Liguria, Città Metropolitana di Genova, non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria n. 522 del 18 maggio 2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della società Edil 2r s.r.l.;

Viste le memorie della società Edil 2r s.r.l. del 28 marzo 2025 e dell’8 aprile 2025;

Viste le memorie del Comune di Genova del 29 marzo 2025 e dell’8 aprile 2025;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2025 il consigliere Michele Conforti e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Giunge alla decisione del Consiglio di Stato l’appello proposto dal Comune di Genova avverso la sentenza del T.a.r. per la Liguria n. 522 del 18 maggio 2023, che ha accolto la domanda di annullamento del provvedimento prot. n. 188731 del 31 maggio 2018, recante il parziale diniego dell’istanza di proroga del termine di fine lavori relativo al permesso di costruire n. 1010 del 1° dicembre 2011, proposta dalla società Edil 2R s.r.l..

2. Si espongono i fatti rilevanti per la decisione.

2.1. Con il permesso di costruire del 1° dicembre 2011, l’Amministrazione comunale ha autorizzato il signor GI UR (e, a seguito di volturazione del titolo, la società appellante) alla realizzazione di tre nuovi edifici residenziali monofamiliari e alla ristrutturazione di un rustico, con incremento volumetrico e cambio di destinazione d’uso.

2.2. Con il provvedimento n. 81 del 18 marzo 2014, il termine di inizio dei lavori è stato posticipato al 30 giugno 2014 e l’inizio dei lavori è stato comunicato dalla ditta il 27 giugno 2014.

2.3. Con le istanze del 23 giugno 2017 e del 27 giugno 2017, l’esponente ha chiesto il differimento di dodici mesi del termine di fine lavori, allegando di avere subito lunghissimi periodi di fermo cantiere a causa di 376 giorni di pioggia, registrati dalla stazione Arpal di Genova Bolzaneto, e di 170 giorni con condizioni meteorologiche di criticità.

Ha inoltre addotto, quale ulteriore motivo di rallentamento dei lavori, la circostanza che “ il transito per raggiungere l’area di proprietà di Edil 2R venne a lungo ostacolato dalla presenza del cantiere di ARTE per l’intervento in via del Boschetto n. 6 ” (controdeduzioni alla nota avente ad oggetto i “ motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza ” ai sensi dell’art. 10 bis legge n. 241/1990).

2.4. In data 25 settembre 2017, il Comune ha effettuato un sopralluogo dal quale è emerso che “ nessuna ulteriore attività di cantiere è stata eseguita, oltre a quelle già riscontrate nel precedente sopralluogo dell’ottobre 2014 ”.

2.5. Con la nota prot. n. 428656 del 14 dicembre 2017, il Comune ha comunicato il preavviso di rigetto, al quale ha controdedotto la società.

2.6. Il Comune ha dunque emanato il provvedimento di parziale diniego dell’istanza, relativamente alla realizzazione delle tre abitazioni.

3. La società ha proposto, pertanto, ricorso avverso il provvedimento di diniego innanzi al T.a.r. per la Liguria, formulando cinque motivi di ricorso, di cui uno in subordine a tutti gli altri.

3.1. Si è costituito in giudizio il Comune di Genova resistendo al ricorso, con difese di rito e di merito.

4. Con la sentenza n. 522/2023, il T.a.r.:

a) ha respinto l’eccezione di improcedibilità del ricorso per acquiescenza motivata dal Comune in considerazione della richiesta di rimborso del contributo di costruzione da parte della società, rilevando che il rimborso sarebbe stato domandato dalla società cautelativamente;

b) nel merito, ha dichiarato fondato il primo motivo di ricorso, perché:

i. ha ritenuto che vada applicato l’orientamento giurisprudenziale che ritiene legittima la proroga rilasciata anche in caso di sopravvenuto mutamento della disciplina urbanistica durante il corso dei lavori, purché i lavori siano stati già iniziati e non siano stati ultimati proprio a causa del verificarsi di quei fatti che vengono rappresentati a giustificazione dell’istanza di proroga;

ii. ha dichiarato l’infondatezza delle difese dell’amministrazione, in quanto:

- la tesi dell’insussistenza dei fattori di natura metereologica risulta smentita per tabulas ;

- non è condivisibile l’affermazione che potrebbero costituire causa di legittimo ritardo, giustificativa della dilazione, esclusivamente gli stati di allerta meteo “arancione” e “rossa”, indicativi di pericolo o di grave pericolo, perché anche l’allerta meteo di colore “giallo”, dedotta dalla società a sostegno dell’istanza, segnala situazioni di potenziale criticità;

- costituirebbe un’illegittima motivazione postuma, la difesa del Comune, secondo cui il termine richiesto, pari ad un anno, sarebbe insufficiente al completamento dei lavori;

c) ha esaminato e dichiarato fondato il terzo motivo di ricorso, ritenendo che possa essere esteso anche alla fattispecie relativa alla proroga dell’efficacia del permesso di costruire, il principio di diritto enunciato con riferimento al suo rilascio e secondo cui “ il rilascio del permesso di costruire non può essere subordinato agli adempimenti che attengono alla fase di esecuzione dei lavori ”;

d) ha dichiarato assorbite le rimanenti censure;

e) ha compensato le spese del giudizio.

5. Il Comune di Genova ha proposto appello avverso la sentenza di primo grado.

5.1. Si è costituita in giudizio la società, resistendo all’appello e riproponendo le censure di ricorso dichiarate assorbite dal T.a.r., ai sensi dell’art. 101 c.p.a..

5.2. Le parti hanno depositato ulteriori scritti difensivi nel corso del processo.

6. All’udienza del 29 aprile 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

6.1. Con il primo motivo di appello, si impugna e contesta il capo della sentenza del T.a.r. per la Liguria, nella parte in cui, come sopra anticipato, ha respinto il rilievo di improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto di interesse.

A detta dell’appellante, la sentenza ha ricondotto la richiesta di rimborso al prospettato timore del decorrere del termine di prescrizione decennale, che, però, non avrebbe comunque potuto maturare in pendenza del ricorso.

Per l’appellante, sarebbe dunque errata la statuizione della sentenza di primo grado nella parte in cui ha respinto il rilievo di improcedibilità del ricorso, con evidente distonia rispetto a quanto espressamente dichiarato dalla società nell’istanza, laddove, nel campo riservato alla motivazione della richiesta, si è scritto “ a causa cambio PUC non si è potuto procedere alla costruzione come da progetto approvato ”.

6.2. Il primo motivo di appello è infondato.

6.3. Per consolidata giurisprudenza, per potersi ritenere che sia intervenuta l’acquiescenza rispetto ad un provvedimento sfavorevole, si deve essere al cospetto di un comportamento chiaro e assolutamente inequivoco che sia espressione di volontà certa e definitiva incompatibile con il volere di contestare il provvedimento stesso e non già in presenza di condotte legate solo ad una logica soggettiva di difesa volta alla riduzione del pregiudizio, le quali non escludono l’eventuale coesistente intenzione di reagire in via diretta avverso il provvedimento futuro eventualmente sopravvenuto (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 2 dicembre 2015, n. 5441; Id., Sez. IV, 21 novembre 2022, n. 10254). Il rigore nell’accertamento dell’esistenza di un comportamento acquiescente si spiega alla luce della necessità di evitare l’elusione dei valori costituzionali tutelati dagli art. 24, co. 1, e 113, co. 2, Cost. (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 29 aprile 2020, n. 2729) ed è proprio l’inviolabilità del diritto di difesa contro gli atti della pubblica amministrazione, valore racchiuso nelle norme costituzionali appena citate, che impone di negare portata acquiescente alla semplice esecuzione di un provvedimento ablatorio a effetti obbligatori, come quello per cui è causa: per definizione, non vi è libera volizione nell’attuazione di un comportamento dovuto, sicché escludere la proponibilità dell’azione giurisdizionale in tale frangente equivale a limitare il diritto di difesa, riconoscendolo solo in capo a chi, indebitamente, si sottrae al comando esecutivo dell’autorità.

6.4. In considerazione dei rigorosi canoni enucleati dalla costante giurisprudenza, il Collegio ritiene che non costituisca acquiescenza la richiesta di rimborso delle somme pagate da parte della società appellata, in assenza di ogni ulteriore elemento che ricolleghi a questa richiesta la volontà di rinunciare all’intervento edilizio.

Il Collegio evidenzia, in particolare, che depongono, ulteriormente, in senso contrario all’accoglimento del motivo in esame, la perdurante pendenza della presente controversia e la circostanza che la società non ha in alcun modo formalmente rinunciato o manifestato di voler rinunciare alla decisione della presente controversia.

7. Il secondo e il quinto motivo di appello possono essere esaminati congiuntamente in quanto sono analoghe le motivazioni che depongono per la loro infondatezza.

7.1. Con il secondo motivo di appello, il Comune ha impugnato il capo della sentenza che ha dichiarato fondato il primo motivo di appello, perché il T.a.r. non si sarebbe avveduto della terza ragione giustificatrice, “ di ordine sostanziale e pregnante ”, contenuta nel preavviso di diniego e mai contestata dalla società né in sede procedimentale né in sede processuale, ossia “ l’impossibilità di iniziare e di terminare la realizzazione delle tre nuove costruzioni nel termine stabilito sia pure con una dilazione di un anno ”.

7.2. Con il quinto motivo di appello, il Comune impugna il capo della sentenza che ha accolto il terzo motivo di ricorso proposto dalla società.

L’amministrazione appellante evidenzia che il T.a.r. avrebbe travisato il contenuto della motivazione del provvedimento di diniego, che non fondava il rigetto dell’istanza sulla mancata produzione di documentazione attinente alla fase esecutiva dei lavori, bensì indicava questa mancanza come prova dell’inerzia serbata dalla società rispetto all’esecuzione dei lavori.

7.3. Il secondo e il quinto motivo di appello sono infondati.

7.4. In punto di diritto, va evidenziato che nell'interpretazione dell'atto amministrativo, si deve tener conto non già del nomen iuris assegnatogli dall'autorità emanante, bensì del suo contenuto e delle norme di riferimento, nonché del potere che la p.a. abbia inteso in tal modo esercitare. La qualificazione di un atto amministrativo deve essere operata sulla base del suo effettivo contenuto e degli effetti concretamente prodotti (Cons. Stato, Sez. VI, 21 febbraio 2024, n. 1731).

A questo proposito, va inoltre ribadito che “ L'interpretazione degli atti amministrativi deve attenersi al tenore letterale degli stessi, conformemente alle regole stabilite per i contratti dagli artt. 1362 e ss. c.c. Gli atti devono essere comprensibili in modo chiaro e univoco dal destinatario ” (Cons. Stato, Sez. VII, 09 dicembre 2024, n. 9907 ex multis , Sez. V, 21 marzo 2024, n. 2787; id., 31 marzo 2021, n. 2710; id., 3 maggio 2019, n. 2876; id., 9 ottobre 2015, n. 4684; Sez. IV, 19 giugno 2023, n. 5989: id., 5 luglio 2020, n. 3552; id., 16 giugno 2016, n. 2652), “ senza attribuire all'atto significati impliciti o inespressi, che sarebbero in contrasto con il principio stesso di legalità ” (Cons. Stato, Sez. VII, n. 9907 del 2024, cit.; Sez. IV, 9 novembre 2020, n. 6859; Sez. V, n. 2876 del 2019, cit.; Sez. VI, 6 marzo 2018 n. 1447).

7.5. La lettura del provvedimento, anche tenendo conto delle ragioni giustificatrici già esposte nel preavviso di cui all’art. 10 bis legge n. 241/1990, non permette di enucleare quale ragione giustificatrice poste a fondamento della decisione comunale gli elementi e le circostanze indicati dalla difesa comunale con il secondo e il quinto motivo di appello.

Nessun elemento di carattere letterale consente di ritenere, come opina la difesa comunale, che a fondamento del diniego si sarebbe posta l’impossibilità di ultimare i lavori di edificazione dei tre manufatti da destinare ad abitazioni monofamiliari, considerato che la circostanza che i lavori compiuti dalla ditta si troverebbero ancora in una fase iniziale vengono riconnessi, specialmente nella comunicazione ex art. 10 bis, alla circostanza che “ non si sia concretizzato l’effettivo inizio dei lavori ” e che “ Sulla base delle richiamate verifiche in loco, si deve ritenere che il titolo edilizio sia decaduto e che non sia possibile rilasciare alcuna proroga ”.

La possibile decadenza del permesso di costruire per mancato “ effettivo inizio dei lavori ”, come causa di estinzione del titolo abilitativo, paventata nei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza ai sensi dell’art. 10 bis legge n. 241/1990, viene tuttavia “abbandonata” nell’ambito del provvedimento finale e non potrebbe invocarsi, come pure fa la difesa comunale, quale autonoma ragione giustificatrice del provvedimento di diniego della proroga del permesso di costruire (relativamente alla realizzazione dei tre manufatti), in ragione del corrivo richiamo in apertura di provvedimento al preavviso di cui all’art. 10 bis legge n. 241/1990, sia in quanto costituirebbe una motivazione palesemente incongrua con il contenuto precettivo dell’art. 15 d.P.R. n. 380/2001 sia perché si ricadrebbe in quell’ipotesi in cui si attribuisce al provvedimento sub iudice , attraverso l’interpretazione giudiziale, un “significat [o] implicit [o] o inespress [o] ” , in contrasto ai principi ermeneutici fatti propri da questo Consiglio di Stato e richiamati al §. 7.4..

7.6. Analogamente, non può fondatamente sostenersi, ad avviso del Collegio, che gli inadempimenti imputati dall’ente alla parte privata, circa la mancata produzione della documentazione propedeutica all’inizio dei lavori, venga prospettata nella motivazione del provvedimento impugnato per “ indicare che la mancanza di tali adempimenti conferma come il cantiere fosse ben lungi dall’essere sostanzialmente impiantato, a ben tre anni dalla contestata formale comunicazione di inizio ”. Infatti, né la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza né il provvedimento conclusivo contengono, infatti, elementi idonei a confermare la deduzione di parte appellante.

8. Con il terzo motivo di appello, la società appellante deduce che “ non si ritengono condivisibili le asserzioni del Tribunale amministrativo locale secondo cui nel caso in esame vi sarebbero stati i presupposti per la concessione della proroga di fine lavori ai sensi dell’art. 15, commi 2 e 4 del DPR 380/2001 ”.

La società ripropone le circostanze, enucleate nel corso dell’istruttoria, in base alle quali, nell’esercizio della discrezionalità conferita dall’art. 15 d.P.R. n. 380/2001, all’amministrazione competente, si è deciso di non emanare il provvedimento di proroga.

Viene, in particolare, allegato che, “ gli uffici tecnici - nel legittimo esercizio della loro discrezionalità - hanno rilevato :

- che, in esito a dedicati sopralluoghi, le opere realizzate dalla data di inizio lavori (27 giugno 2014) risultavano essere di scarsa entità, in particolare con riferimento alla proporzione tra l’esecuzione dei lavori previsti da progetto che consistevano nella realizzazione di tre edifici unifamiliari e nella ristrutturazione di un edificio già esistente e le opere effettivamente realizzate, tali da non ritenere comunque possibile la realizzazione di tutte le opere anche con la proroga di 12 mesi (al riguardo si vedano anche le difese al punto che precede e il doc. 6 delle produzioni comunali di primo grado) ;

- che non era stata effettuata una nutrita serie di adempimenti che, di norma, vengono eseguiti prima dell’inizio dei lavori o durante i lavori ;

- che nel frattempo è entrato in vigore il progetto definitivo del nuovo PUC di Genova che ha previsto sull’area in questione una disciplina urbanistica che non consente più la realizzazione delle opere previste - nel permesso di costruire originariamente rilasciato - alle condizioni stabilite nelle norme di attuazione del PUC 2000 ”.

8.1. Il terzo motivo di appello è inammissibile.

8.2. In diritto, va richiamato il costante orientamento della giurisprudenza che impone che l’appello sviluppi una critica ragionata della motivazione della sentenza impugnata.

Ai sensi dell'art. 101 comma 1 c.p.a. il ricorso in appello deve contenere specifiche censure contro i capi della sentenza gravata, non potendo risolversi nella mera riproposizione dei motivi di prime cure disattesi dal giudice di primo grado, pena l'inammissibilità dell'appello. Pertanto, l'appello deve sempre contenere, accanto alla parte volitiva, anche una parte critica, a confutazione della sentenza di primo grado, non trattandosi di un novum iudicium , ma di una revisio prioris istantiae . A tal fine, pur non richiedendosi l'impiego di formule sacramentali, si esige l'onere specifico, a carico dell'appellante, di formulare una critica puntuale della motivazione della sentenza appellata in modo che il giudice di appello sia posto nelle condizioni di comprendere con chiarezza i principi, le norme e le ragioni per cui il primo giudice avrebbe dovuto decidere diversamente (Cons. Stato, Sez. V, 01 luglio 2024, n. 5778 e Cons. giust. amm. Sicilia, 21 febbraio 2024, n. 116).

8.3. In applicazione di questo orientamento, va evidenziato che il T.a.r. ha preso posizione sulle circostanze enucleate nel corso dell’istruttoria e ha ritenuto che esse non fossero idonee a sostenere la legittimità del provvedimento gravato.

Il motivo di appello si limita alla mera riproposizione delle argomentazioni già spese nelle difese di primo grado, trasformando, in assenza di una critica ragionata alle motivazioni della reiezione da parte del T.a.r., il presente giudizio in un “ novum iudicium ”.

9. Con il quarto motivo di appello, la società impugna la statuizione del T.a.r., “ laddove si esprime, contraddittoriamente, in merito alla sussistenza dei presupposti che devono necessariamente sussistere perché l’amministrazione conceda la proroga del termine di fine lavori ”.

Viene evidenziato che la sentenza avrebbe affermato che: “ prima dello spirare del triennio Edil 2R s.r.l. ha chiesto il differimento del termine finale, rappresentando di essere stata costretta a sospendere per parecchi mesi le attività di cantiere a causa delle avverse condizioni climatiche; nel corso del procedimento ha, altresì, dimostrato gli ulteriori ostacoli dovuti all’immutazione dello stato dei luoghi ad opera di A.R.T.E .”, poi però avrebbe accertato e dichiarato “ la necessità che l’Amministrazione svolga un’adeguata istruttoria, mirata a verificare in concreto la natura e gli effetti dei fenomeni atmosferici indicati dalla società, con conseguente inversione dell’onere probatorio spettante a parte ricorrente sia in sede procedimentale sia in sede processuale ”.

9.1. Il quarto motivo di appello è inammissibile.

9.2. Rileva il Collegio che, contrariamente a quanto dedotto dal Comune appellante, in realtà, il T.a.r. ha statuito che l’amministrazione comunale non avrebbe correttamente valutato il verificarsi dei fenomeni atmosferici, che la società avrebbe invece adeguatamente e congruamente comprovato.

9.3. Tale accertamento costituisce l’effettiva ratio decidendi del capo della sentenza impugnata, il che rende la censura articolata nel motivo di appello in esame non centrata sull’effettivo contenuto della sentenza di primo grado e, conseguentemente, quand’anche le deduzioni si rivelassero fondate, esse non comporterebbero la riforma del capo impugnato in quanto non ne scalfirebbero l’effettiva ratio decidendi .

Va peraltro aggiunto, per completezza, rispetto a quanto appena evidenziato, che nemmeno sussiste la contraddittorietà fra i due punti della motivazione precedentemente riportati, in quanto nel primo passaggio il T.a.r. si limita a riportare le affermazioni di parte e nel secondo stabilisce quella che, ad avviso del Collegio decidente, costituisce la regula iuris da applicarsi nella fattispecie di cui all’art. 15 d.P.R. n. 380/2001.

10. In conclusione, per le motivazioni sin qui esposte, l’appello va respinto.

11. Nel tenore delle questioni controverse, si ravvisano le eccezionali ragioni sancite dal combinato disposto degli artt. 26 comma 1 c.p.a. e 92 comma 2 c.p.c. per compensare integralmente le spese del grado di giudizio, fermo restando che il contributo unificato è da porsi a carico integrale ed esclusivo di parte appellante.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del presente giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Michele Conforti, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

GI Furno, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Michele Conforti	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO