N. 00973/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 26/01/2026
N. 00627 /2026 REG.PROV.COLL. N. 00973/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 973 del 2025, proposto dal Ministero della
Cultura, Segretariato regionale per la Toscana del Ministero della Cultura, Direzione generale musei della Toscana, Gallerie degli Uffizi, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato e domiciliati presso gli uffici di quest'ultima siti in Roma, Via dei
Portoghesi n. 12;
contro
i sig.ri AN IN, ZO RO, PA TI, SA SA, IO
AS, DI OC, GI IO AG, IS LL, OL FO,
ON EL (in qualità di erede del sig. NF OC), IZ RD, tutti rappresentati e difesi dall'Avvocato Gaetano Viciconte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
AN CI, non costituito in giudizio; N. 00973/2025 REG.RIC.
per la riforma
della sentenza n. 13527/2024 del T.A.R. per il Lazio Sezione Vª Ter, pronunciata il
17 maggio 2024 e pubblicata il 4 luglio 2024, non notificata
Visti il ricorso in appello, il ricorso incidentale e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle parti appellate;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 gennaio 2026 il Consigliere Michele
CC e viste le conclusioni delle parti, come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Gli odierni appellati sono tutti titolari di concessione di bene immobile ad uso abitativo posto all'interno di complessi museali. Nel giudizio di primo grado essi hanno chiesto l'annullamento dei provvedimenti attraverso i quali è stato rideterminato unilateralmente il canone di concessione dei rapporti in essere, con effetto a partire dal gennaio 2018.
In particolare, il ricorso si era rivolto sia contro i provvedimenti con cui è stato comunicato ai singoli ricorrenti l'ammontare del nuovo canone concessorio, sia contro gli atti amministrativi generali che hanno stabilito i nuovi parametri di quantificazione del canone (in particolare la circolare ministeriale n. 8 del 7 febbraio 2017, nel prosieguo anche la “Circolare”) e che, approvando le proposte formulate dagli Enti gestori dei complessi museali, hanno reso effettiva la contestata rideterminazione con riferimento agli alloggi siti all'interno degli stessi e alle concessioni in essere (decreto della Commissione regionale per il patrimonio culturale, n. 1 del 10 gennaio 2018). N. 00973/2025 REG.RIC.
2. Nel corso del giudizio di primo grado, inoltre, alcuni degli appellati hanno proposto ricorso per motivi aggiunti avverso i provvedimenti con i quali l'amministrazione, nel gennaio-febbraio 2023, aveva nuovamente richiesto il pagamento delle differenze economiche determinatesi per effetto della contestata rideterminazione.
3. Il Ministero della Cultura si era ritualmente costituito nel giudizio di primo grado per resistere al ricorso, instando per:
(a) la declaratoria di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo adito, ciò in quanto la presente controversia rientrerebbe tra quelle concernenti “indennità, canoni ed altri corrispettivi”, che fuoriescono dal perimetro della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessione di beni pubblici di cui all'art. 133, comma 1, lett. b) del c.p.a. (la controversia, che involgerebbe in tesi soltanto questioni di esatta determinazione dei canoni concessori dovuti, apparterrebbe quindi alla giurisdizione del giudice ordinario);
(b) la declaratoria di inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti perché proposti in forma collettiva e cumulativa, pur operandosi una differenziazione tra le posizioni dei diversi ricorrenti;
(c) il rigetto nel merito del ricorso e dei motivi aggiunti.
4. Con la sentenza ora appellata, il T.A.R. per il Lazio ha:
(i) disatteso l'eccezione di difetto di giurisdizione, affermando quindi la giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia de qua;
(ii) dichiarato ammissibile e fondato il primo motivo del ricorso introduttivo, disponendo per l'effetto l'annullamento degli atti impugnati;
(iii) dichiarato inammissibile il secondo motivo del ricorso introduttivo, in quanto esso sviluppa censure che presuppongono una suddivisione dei ricorrenti in due gruppi (a seconda dell'Ente museale cui compete la gestione del relativo alloggio) differenziando inammissibilmente le posizioni giuridiche dei diversi ricorrenti e travalicando, quindi, i legittimi confini del ricorso collettivo/cumulativo; N. 00973/2025 REG.RIC.
(iv) dichiarato inammissibili anche i motivi aggiunti “autonomi”, che impongono l'esame di vicende (es. il maturare della prescrizione) necessariamente proprie di ciascun singolo rapporto e non dei ricorrenti unitariamente intesi;
(v) dichiarato ammissibili e fondati i motivi aggiunti lì dove essi deducono l'illegittimità dei provvedimenti sopravvenuti (con i quali si richiede, a taluni ricorrenti, il pagamento delle differenze ancora dovute) in via derivata da quella che affligge gli atti di rideterminazione dei canoni concessori.
5. I passaggi motivazionali essenziali del capo di sentenza che accoglie i gravami sono i seguenti:
(i) “è noto che la concessione di beni demaniali integra una fattispecie complessa, alla cui formazione concorrono il potere discrezionale dell'amministrazione e la volontà del privato di accettare le condizioni negoziali di disciplina del rapporto
(regime di utilizzo, durata, assetto economico dei rapporti, cause di decadenza per inadempimento, condizioni economiche per lo sfruttamento e la gestione del bene, ecc.). Nell'operazione di rilascio della concessione di beni coesistono, pertanto, “un atto amministrativo unilaterale, con il quale l'amministrazione dispone di un proprio bene in via autoritativa e una convenzione attuativa, avente ad oggetto la regolamentazione degli aspetti patrimoniali, nonché dei diritti e obblighi delle parti connessi all'utilizzo di detto bene, elementi, questi, entrambi necessari ai fini della costituzione del rapporto concessorio” (Cons. Stato, sez. VI, 15 marzo 2021, n.
2207)”;
(ii) “il segmento convenzionale del rapporto, cui le parti addivengono in posizione di tendenziale parità, è soggetto – nei limiti della compatibilità con il regime pubblicistico dell'atto autoritativo di attribuzione – alle disposizioni del Codice civile.
Tra queste, rileva in particolare l'art. 1372 c.c. (“il contratto ha forza di legge tra le parti”), espressione del fondamentale principio di vincolatività del contratto, da cui N. 00973/2025 REG.RIC.
consegue l'impossibilità di configurare uno ius variandi unilaterale, non previsto dalla legge né dalla fonte regolatrice del rapporto”;
(iii) “Nel caso di specie i disciplinari di concessione (art. 3) provvedono a determinare
l'ammontare del canone annuo e ne prevedono l'adeguamento, previa comunicazione da parte della Soprintendenza, solo “in misura corrispondente al 75% della variazione del costo della vita dell'indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati accertata dall'ISTAT per l'anno precedente con riferimento al mese di agosto”. Non si prevede, invece, la possibilità di una rideterminazione quale quella operata a danno dei ricorrenti, che esula quindi dalla disciplina convenzionale del rapporto”;
(iv) “il Tribunale non ignora l'orientamento secondo cui i contratti ad oggetto pubblico, qual è quello di cui trattassi, sarebbero sempre contraddistinti da un potere di modifica unilaterale delle condizioni del rapporto da parte dell'amministrazione, che anche in queste ipotesi opera come curatrice di interessi generali ed è quindi titolare del potere di incidere sulla sfera giuridica della controparte (Cons. Stato, sez.
V, 25 gennaio 2024, n. 814). L'esercizio di un simile potere, assimilabile all'autotutela, deve però essere giustificata da sopravvenuti motivi di interesse generale, di cui dare adeguata contezza, nonché rispettoso dei fondamentali canoni di ragionevolezza e proporzionalità.”;
(v) “Nel caso di specie, pur non sussistendo dubbi sulla ragionevolezza dell'adeguamento in sé considerato, trattandosi di canoni ormai difformi dai valori di mercato, non se ne giustifica la sua applicazione autoritativa ai rapporti in corso, considerato in particolare che:
- l'interesse generale perseguito in concreto, certamente rilevante, è quello, di natura patrimoniale al migliore sfruttamento economico del bene pubblico, che appare recessivo rispetto all'interesse privato alla disponibilità del bene-abitazione N. 00973/2025 REG.RIC.
(interesse di cui è espressione anche l'aspettativa alla stabilità delle condizioni, anche economiche, che ne regolano il godimento);
- l'interesse generale avrebbe comunque potuto essere perseguito, senza effettivo sacrificio e al contempo salvaguardando l'affidamento dei privati, attraverso una modifica delle condizioni convenzionali (o una dichiarazione impeditiva del rinnovo) al momento della naturale scadenza del rapporto (30 settembre 2020), quindi dopo un intervallo di tempo ragionevole;
- l'amministrazione ha consentito più volte (2008, 2012, 2016) che i rapporti concessori, di durata quadriennale, fossero automaticamente rinnovati, fino a poco più di un anno prima all'intervento autoritativo contestato. Appare, quindi, difficile individuare ragioni di particolare “urgenza” nell'operare l'adeguamento, né tantomeno esso può ricondursi – come sostiene l'amministrazione – ad una
“fisiologica” necessità di aggiornare la disciplina concessoria (che proprio in occasione dei rinnovi periodici poteva trovare il suo naturale momento di emersione);
- non si individuano – né sono stati esplicitati dall'amministrazione – sopravvenuti motivi di interesse pubblico che giustifichino l'intervento sui rapporti in essere (da ultimo rinnovati nel 2016), considerato che la non congruità dei canoni rispetto ai valori di mercato poteva emergere già in occasione del precedente rinnovo;
- non vi è stato alcun contraddittorio con i ricorrenti, né alcuna puntuale motivazione
a supporto dell'intervento sulle concessioni in corso”;
(vi) “Non condivisibile appare, infine, la tesi della difesa erariale, secondo cui l'art.
2 del disciplinare di concessione opererebbe un “rinvio mobile” al “Regolamento per la determinazione del canone di concessione in uso di alloggi demaniali del ramo storico artistico a personale del Ministero per i Beni e le Attività Culturali”, approvato con D.S. n. 615 del 25 maggio 2005, da intendersi ora sostituito dalla disciplina della Circolare 8/2017, in applicazione della quale sono stati rideterminati
i canoni. … Sul piano testuale, infatti, la tesi non è supportata dalla formulazione N. 00973/2025 REG.RIC.
della disposizione convenzionale. L'art. 2 del disciplinare di concessione richiama, infatti, un atto esattamente individuato nei suoi estremi – con una tecnica che è propria dei casi di rinvio formale o recettizio – e non, più genericamente, una tipologia di fonte, né essa contiene formule che autorizzino il recepimento di eventuali modifiche o integrazioni della disciplina precisamente richiamata. … Nemmeno è dimostrato, in ogni caso, che un eventuale rinvio mobile al Regolamento del 2005 comporterebbe oggi la necessità di riferirsi alla Circolare 8/2017 (che tale
Regolamento nemmeno menziona nel proprio preambolo), non essendo possibile – in mancanza del testo del predetto Regolamento, non depositato in giudizio dal
Ministero – verificare la sussistenza di un rapporto di successione tra i due atti”.
6. Con l'odierno atto di appello principale, pertanto, il Ministero della Cultura impugna la summenzionata sentenza sulla scorta di motivi che saranno più avanti diffusamente scrutinati.
7. I ricorrenti in primo grado si sono ritualmente costituiti nel giudizio di appello per resistere all'appello principale, nonché per proporre appello incidentale avverso i capi di sentenza che hanno dichiarato l'inammissibilità del secondo motivo di ricorso e dei motivi aggiunti autonomi.
L'appello incidentale viene espressamente proposto in via subordinata rispetto all'eventuale accoglimento dell'appello principale, e cioè soltanto “nella non creduta eventualità di ritenuta fondatezza in tutto o in parte dei motivi proposti nell'appello principale e al fine di neutralizzare l'impugnativa ex adverso proposta”.
8. All'udienza pubblica del 20 gennaio 2026 il Collegio ha assunto la causa in decisione.
DIRITTO
SULL'APPELLO PRINCIPALE
9. L'appello principale è affidato a due distinti motivi. N. 00973/2025 REG.RIC.
10. Con il primo motivo di appello principale, il Ministero appellante contesta il capo di sentenza che ha riconosciuto la giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia de qua.
Il nucleo centrale del motivo in esame mira ad evidenziare che “se è certo vero che la presente controversia concerne (anche) l'esercizio della potestà discrezionale della
P.A. concedente di adeguamento del canone concessorio si tratta pur sempre ed in primo luogo di controversia che ha ad oggetto la fondatezza o meno di una pretesa di carattere patrimoniale avanzata dal Polo Museale della Toscana e dalla Galleria degli Uffizi nei confronti degli appellati con le note dell'01.01.2018 e 22.01.2018, ossia la pretesa avente ad oggetto la corresponsione a partire dall'01.01.2018 di canone di locazione d'importo maggiore rispetto a quello determinato al momento in cui ciascuno di essi si era visto assegnare alloggio di servizio”.
Più in particolare, il Ministero appellante sostiene che le note impugnate “non sono provvedimenti amministrativi ma delle pure e semplici comunicazioni mediante le quali il Polo Museale della Toscana e la Galleria degli Uffizi avevano comunicato agli appellati l'avvenuto adeguamento del canone concessorio ossia quella che costituiva vera e propria modifica dell'art. 3 di ciascun provvedimento concessorio e, per essere ancora più precisi, di aspetto di tale rapporto ossia quello concernente
l'entità del canone dovuto da ciascuno degli appellati. E' sin troppo evidente, pertanto, che il petitum sostanziale su cui si è venuto a pronunciare il giudice di prime cure concerne situazione giuridica di diritto soggettivo (dal lato della P.A. concedente il giudice di prime cure ha negato il diritto della P.A. concedente di pretendere adeguamento del canone concessorio e dal lato di ciascuno degli appellati concessionari ha accertato il loro diritto di continuare a versare il canone indicato nel provvedimento con cui si videro assegnare l'alloggio di servizio) e questione di carattere meramente patrimoniale la cui cognizione è riservata all'Autorità
Giudiziaria Ordinaria”. N. 00973/2025 REG.RIC.
Sulla scorta di tali considerazioni, pertanto, il Ministero appellante sostiene che il giudice di prime cure avrebbe dovuto declinare la giurisdizione e, per l'effetto, da un lato dichiarare inammissibile il ricorso e, dall'altro lato, devolvere la presente controversia al giudice ordinario.
10.1. Il motivo è infondato.
E' ormai ius receptum, infatti, l'insegnamento delle Sezioni Unite di Cassazione secondo il quale in materia di concessioni amministrative, le controversie su indennità, canoni od altri corrispettivi, riservate alla giurisdizione del giudice ordinario, sono solo quelle a contenuto meramente patrimoniale, nelle quali non assume rilievo un potere di intervento della P.A. a tutela di interessi generali, mentre la lite che coinvolga l'azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio sottostante, ovvero l'esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione del dovuto, è attratta nella giurisdizione del giudice amministrativo (tra le tante Cass., Sez. Un., nn. 28973/2020
e 24345/2025).
Come è stato puntualmente rilevato al riguardo, le controversie concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi riservate (in materia di concessioni amministrative) alla giurisdizione del giudice ordinario, sono soltanto quelle contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale attinente al rapporto interno tra la P.A. concedente e il concessionario del bene o del servizio pubblico; in relazione a tale contenuto patrimoniale, la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio “obbligo-pretesa”, senza che assuma rilievo un potere d'intervento riservato all'Amministrazione per la tutela di interessi generali; quando, invece, la controversia esula da tali limiti e coinvolge la verifica dell'azione autoritativa della
P.A. sull'intera economia del rapporto concessorio, il conflitto tra la P.A. e il concessionario si configura secondo il binomio “potere-interesse” e viene attratto nella sfera della competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (così Cass. Sez.
Un., nn. 22661/2006, 16459/2020 e 20682/2018). N. 00973/2025 REG.RIC.
Sulla base di tale criterio di ripartizione, pertanto, è stata così fatta rientrare nella giurisdizione del giudice ordinario, ad esempio, la controversia avente ad oggetto l'annullamento di alcuni provvedimenti di rideterminazione dei canoni annuali per la concessione di beni demaniali marittimi, sul presupposto che, attraverso gli stessi, il
Comune si fosse limitato a disporre il ricalcolo del canone in applicazione di una norma di mero aggiornamento quantitativo, quale l'art. 1, comma 252, della L. n. 296 del 2006 (Cass. Sez. U. 17 dicembre 2020, n. 28973).
In sintesi, quindi, l'esclusione delle controversie inerenti a “indennità, canoni ed altri corrispettivi” da quelle soggette alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo non comporta l'applicazione di un regime di giurisdizione esclusiva del giudice ordinario, bensì l'applicazione dei generali criteri di riparto della giurisdizione.
Pertanto, se ad essere impugnato è soltanto l'atto amministrativo di quantificazione del canone concessorio (il quale replica un meccanismo di calcolo contemplato da fonti normative primarie o secondarie di cui non viene contestata la legittimità) tale impugnazione ricade nell'orbita del giudice ordinario, radicandosi in tal caso una posizione di diritto soggettivo.
Se, viceversa, la contestazione non è rivolta avverso l'atto amministrativo di quantificazione adottato a valle, bensì avverso gli atti normativi o generali adottati a monte (con i quali la pubblica amministrazione ha esercitato il potere discrezionale di
“scegliere” un determinato meccanismo di calcolo, oppure di stabilire la platea di soggetti a cui quel meccanismo va applicato) tale contestazione ricade nella giurisdizione del giudice amministrativo, radicandosi in questo caso una posizione di interesse legittimo.
Orbene, nel caso di specie risulta de plano – in base alla mera lettura del ricorso di primo grado – che l'obiettivo principale delle censure dei ricorrenti era la scelta discrezionale del Ministero, così come scolpita nell'art. 19 della Circolare sopra N. 00973/2025 REG.RIC.
richiamata, di applicare alle concessioni in corso il nuovo meccanismo di calcolo in pejus dei canoni concessori.
L'oggetto delle censure consiste, pertanto, in una statuizione contenuta in un atto amministrativo generale di per sé espressiva di una valutazione amministrativa ampiamente discrezionale.
Il che basta a radicare la giurisdizione del giudice amministrativo.
11. Con il secondo motivo di appello principale, poi, il Ministero della Cultura denuncia una sostanziale contraddittorietà della sentenza appellata, lì dove quest'ultima:
(i) per un verso evidenzia (in una prospettiva prettamente civilistica) l'impossibilità per il Ministero di intervenire unilateralmente sul canone, ciò in ossequio al principio di vincolatività della convenzione privatistica in essere tra il Ministero e i concessionari, principio che implica l'intangibilità della sfera giuridica dei concessionari in assenza del loro consenso;
(ii) per altro verso afferma, invece, che “i contratti ad oggetto pubblico, qual è quello di cui trattassi, sarebbero sempre contraddistinti da un potere di modifica unilaterale delle condizioni del rapporto da parte dell'amministrazione, che anche in queste ipotesi opera come curatrice di interessi generali ed è quindi titolare del potere di incidere sulla sfera giuridica della controparte (Cons. Stato, sez. V, 25 gennaio 2024,
n. 814)”.
In breve, il Ministero appellante sostiene che il primo giudice si sarebbe contraddetto lì dove ha rilevato – subito dopo aver affermato l'immodificabilità unilaterale della disciplina convenzionale – che in astratto il canone ben poteva essere adeguato siccome ormai ben lontano da quello di mercato (ma che non v'erano in concreto specifiche ragioni d'urgenza tali da giustificare l'adeguamento disposto a decorrere dal 1° gennaio 2018). N. 00973/2025 REG.RIC.
In aggiunta a ciò, il Ministero evidenzia che l'adeguamento unilaterale del canone costituiva, nel caso di specie, un'iniziativa perfettamente ragionevole (se non addirittura doverosa) in quanto in base al regolamento allora vigente i canoni corrisposti dagli appellati non erano più congrui, cosicchè si era venuta a creare una fortissima sperequazione fra la posizione dei concessionari e quella delle amministrazioni concedenti, in palese violazione del principio di economicità che dovrebbe governare l'attività della pubblica amministrazione (cfr. art. 1 della legge n.
241 del 1990).
Obietta l'appellante, inoltre, che la sentenza di primo grado sarebbe errata anche perché:
(a) non spiega per quale ragione l'interesse generale concretamente perseguito dal
Ministero – id est l'interesse al miglior sfruttamento economico del bene pubblico – sarebbe recessivo rispetto all'interesse privato alla disponibilità del bene abitazione, tanto più se si considera che ciascuno degli appellati era assegnatario dell'alloggio di servizio da oltre un decennio (infatti ciascuno aveva beneficiato di due o tre rinnovi del rapporto concessorio) e, quindi, si trattava di canoni che non avevano subito ab origine alcun incremento;
(b) non tiene conto del fatto che i rapporti concessori de quibus – non tutti destinati a scadere nella stessa data – avrebbero dovuto comunque adeguarsi ai nuovi valori tariffari con decorrenza dal loro prossimo rinnovo, sicché l'opzione di attendere il rinnovo delle concessioni per l'adeguamento dei relativi canoni (ritenuta dal primo giudice maggiormente aderente ai principi di ragionevolezza e proporzionalità), non sarebbe una reale opzione alternativa rispetto a quella di adeguarli con immediatezza;
(c) trascura il fatto che non vi sarebbe stata, nel caso di specie, alcuna lesione dell'affidamento, posto che ciascun concessionario ha beneficiato dell'alloggio di servizio a canone invariato già da tanti anni, sicché sarebbe stato logico attendersi un adeguamento tariffario a breve; N. 00973/2025 REG.RIC.
(d) non considera che se da un lato è vero che in passato i rapporti concessori erano stati rinnovati automaticamente più volte senza alcuna variazione del canone, dall'altro lato è anche vero, tuttavia, che si era trattato di rinnovi tutti intervenuti in epoca antecedente rispetto all'entrata in vigore della Circolare n. 2/2017 dell'allora
Segretariato Generale del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali; va da sé che il contestato adeguamento del canone (disposto con effetto dal 1° gennaio 2018) sarebbe sorretto da sopravvenuti motivi di interesse pubblico, e cioè dalla sopravvenienza della
Circolare n. 2/2017 (alla luce della quale i canoni applicati ai concessionari de quibus erano divenuti ormai incongrui);
(e) trascura che il fatto stesso che l'importo versato da ciascun concessionario fosse ormai fuori mercato, valeva a giustificare la scelta (cristallizzata nell'art. 19 della
Circolare) di applicare retroattivamente il canone maggiorato ai rapporti concessori in corso (ponendo i concessionari nell'alternativa tra accettare il nuovo regime tariffario oppure, invece, subire la revoca della concessione);
(f) omette di considerare che la già citata Circolare n. 8/2017 era stata adottata in data
2 febbraio 2017, mentre il canone concessorio è stato adeguato con decorrenza dal 1° gennaio 2018, sicché l'Amministrazione aveva comunque assicurato (attraverso la posticipazione degli effetti della circolare) un equo contemperamento tra le esigenze erariali e le esigenze dei concessionari;
(g) ignora che se in virtù della convenzione inter partes il canone concessorio non poteva essere adeguato in costanza di rapporto, nemmeno una simile evenienza poteva
(e può) teorizzarsi con riferimento al momento del rinnovo, poiché sempre la disciplina convenzionale aveva previsto che quest'ultimo era destinato ad intervenire in via automatica alle stesse condizioni del rapporto in scadenza; del resto, se certamente sussistevano (come riconosciuto dallo stesso giudice di primo grado) valide ragioni per adeguare il canone in fase di rinnovo del rapporto concessorio, è N. 00973/2025 REG.RIC.
difficile comprendere perché le medesime ragioni non possano essere invocate a rapporto in corso;
(h) il primo giudice non chiarisce se egli ha accolto il ricorso soltanto perché la disciplina convenzionale costituirebbe un ostacolo insormontabile all'adeguamento del canone a rapporto in corso, oppure perché l'Amministrazione non ha debitamente spiegato le ragioni d'urgenza che avrebbero reso necessario tale adeguamento;
(i) omette di considerare che in base all'art. 19 della Circolare i nuovi valori tariffari si applicano retroattivamente ai rapporti concessori non in scadenza, e che entro 15 giorni dalla sua adozione si sarebbe proceduti all'adeguamento del canone di tali rapporti, fatto salvo il diritto dei concessionari di rifiutare l'adeguamento (con conseguente revoca della concessione); ciò è esattamente quanto avvenuto nel caso di specie, poiché la comunicazione trasmessa a ciascuno degli appellati nel 2018, faceva seguito ad altre comunicazioni con cui gli appellati venivano informati degli esiti dell'attività ricognitiva svolta dal Polo Museale della Toscana e dalle Gallerie degli
Uffizi, nonché del fatto che il rapporto concessorio in essere avrebbe subito l'adeguamento del canone, in mancanza del quale l'alloggio avrebbe dovuto essere restituito; nel caso di specie gli appellati - ricevute le comunicazioni antecedenti a quelle del 2018 - non avevano manifestato alcuna intenzione di rifiutare l'adeguamento e di restituire l'alloggio, sicché essi avrebbero indirettamente manifestato il loro interesse al rinnovo del provvedimento concessorio, ed è per tal motivo che con le note del 2018 era stato comunicato l'adeguamento del canone con decorrenza dal mese di febbraio 2018;
(l) si era in presenza di comunicazioni con cui l'Amministrazione si sarebbe limitata a dare attuazione all'art. 19 della Circolare n. 8/2017, quest'ultimo essendo un atto di carattere generale; il che priverebbe di fondamento la censura secondo cui l'adeguamento del canone sarebbe stato disposto in assenza di contraddittorio e senza alcuna motivazione; l'Amministrazione, infatti, si sarebbe limitata a dare esecuzione N. 00973/2025 REG.RIC.
all'art. 19 della Circolare, e cioè ad un atto generale che - in quanto tale - non soggiacerebbe né all'obbligo di motivazione (cfr. art. 3, co. 2, l. n. 241 del 1990) né all'obbligo di invio della comunicazione di avvio del procedimento amministrativo
(cfr. art. 13 l. n. 241 del 1990).
11.1. Lo scrutinio del motivo di appello (contenente plurime ed eterogenee censure) impone di procedere ad un preliminare inquadramento sistematico dell'istituto della concessione di beni pubblici.
Quest'istituto ha subito nel corso del tempo una significativa evoluzione.
Fino alla seconda metà dell'Ottocento, i rapporti contrattuali tra la P.A. e il privato erano regolati e disciplinati esclusivamente dal diritto privato; sicché mancava una figura giuridica di concessione di stampo pubblicistico (concezione c.d. “pan- privatistica” di concessione).
Con la nascita (alla fine dell'ottocento) di una teoria del diritto amministrativo, ove l'interesse pubblico assunse una posizione dominante, cambiò anche la concezione normativa del rapporto collaborativo tra la P.A. e il privato.
Nell'ambito delle nuove relazioni intersoggettive, pertanto, la posizione della P.A. concedente diventò dominante rispetto a quella del concessionario, dipendendo la nascita (ed anche le vicende successive del rapporto) quasi esclusivamente dall'esercizio del potere discrezionale facente capo all'Amministrazione stessa; in tale prospettiva, il rapporto di concessione nasceva esclusivamente per effetto di un provvedimento unilaterale, per cui la dichiarazione del privato degradava a presupposto o condizione di efficacia e, in alcuni casi, anche a mera dichiarazione di sottomissione (concezione c.d. “pan-pubblicistica” di concessione).
A partire dal chiudersi del primo decennio del novecento, la Corte di Cassazione stabilì un principio generale destinato a divenire un riferimento nella successiva evoluzione giuridica dell'istituto, identificando la concessione come la contestuale presenza di:
“due negozi giuridici distinti che si congiungono: il primo si attua e si realizza N. 00973/2025 REG.RIC.
nell'altro, ma può anche essere accompagnato dalla stipulazione di un contratto.
All'accettazione del concessionario, che rappresenta rispetto all'atto amministrativo il verificarsi della condizione per la quale esso consegue il suo effetto, si unisce il consenso delle due parti sopra un regolamento convenzionale della concessione per suo modo di attuarsi e svolgersi” (Corte di Cassazione Roma, 12 gennaio 1910).
Pertanto, in base a tale nuova impostazione, la concessione di beni era sì un provvedimento amministrativo, ma al quale accedeva un contratto di diritto privato
(concezione c.d. “mista” di concessione).
La costruzione giurisprudenziale sopra descritta, nata in [...] giolittiana, si è poi stabilizzata nei periodi successivi fino a diventare, in tempi attuali, una figura generale potenzialmente applicabile a tutti i rapporti concessori (non soltanto quelli di beni).
Nella declinazione in uso negli anni trenta del novecento, tale figura assumeva la denominazione di concessione-contratto.
Con l'entrata in vigore, molti anni più tardi, della legge generale sul procedimento amministrativo (l. n. 241 del 1990), la nomenclatura è variata in quella di accordo di diritto pubblico, tuttavia sempre conservando l'antico riferimento al principio civilistico dello scambio del consenso fra le parti stipulanti ma nell'ambito di rapporti di diritto pubblico.
Non è invece variato, sul piano dei principi generali, il tratto caratterizzante della concessione amministrativa di beni pubblici, ossia quella di possedere una natura composita, in quanto articolata:
a) in un provvedimento amministrativo formalmente imputabile alla sola pubblica amministrazione e rappresentativo dell'esercizio del potere pubblico autoritativo; e b) in un contestuale atto convenzionale accessivo al titolo pubblicistico, ad esso servente e strumentale.
Un attento esame delle modifiche introdotte alla L. n. 241/1990 è di prioritaria importanza per riconoscere - all'interno del nuovo modello ordinamentale - il favor N. 00973/2025 REG.RIC.
che il legislatore nazionale ha riconosciuto all'attività negoziale della pubblica amministrazione, sancendo, in tal modo, una maggiore valorizzazione del principio di consensualità dell'azione amministrativa.
In particolare:
(i) la disposizione inserita dalla L. n. 15/2005, all'art. 1, comma 1-bis della L. n.
241/1990, stabilisce che la pubblica amministrazione, nell'adozione di “atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato”, salvo laddove la legge non disponga diversamente;
(ii) l'art. 11 della legge n. 241/1990 prevede che la pubblica amministrazione possa concludere “accordi con gli interessati, al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento” (si tratta dei c.d. accordi procedimentali o anche
“accordi sostitutivi” del provvedimento, ai quali si applicano “i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili”).
Il ricorso al modello pattizio privatistico non priva l'Amministrazione, tuttavia, di una qualche forma di autotutela, generalmente ricondotta nell'ambito della revoca in ragione del nesso teleologico con la migliore cura dell'interesse pubblico; tale potere
è comunque vincolato dalla legge, principalmente sotto il profilo causale, onde evitare di vanificare il quid proprium dell'accordo (tanto che, in dottrina, si è parlato anche di “autotutela legata”).
Ad analoghe conclusioni è pervenuta la giurisprudenza, affermando che il “diritto condizionato” nascente da una concessione-contratto di beni demaniali può essere soppresso dall'Amministrazione mediante la revoca dell'atto di concessione, in caso di contrasto con il prevalente interesse pubblico (Cass. SS.UU., sent. n. 11491/1993).
In estrema sintesi, pertanto, la concessione/contratto - in quanto fattispecie “mista” connotata dalla coesistenza di elementi privatistici e pubblicistici - deve fare i conti da un lato con l'esigenza di salvaguardia del principio di vincolatività inter partes degli effetti del contratto (art. 1372 cod. civ.) e, dall'altro lato, con l'esigenza di N. 00973/2025 REG.RIC.
consentire alla pubblica amministrazione di intervenire sul rapporto concessorio (nelle forme dell'autotutela pubblicistica) lì dove tale intervento sia reso necessario dalla cura dell'interesse pubblico (da sottoporre ad una necessaria comparazione con gli interessi privati potenzialmente confliggenti).
11.2. Passando alla fattispecie in esame, il giudice di prime cure ha tenuto in debita considerazione questa dicotomia di elementi privatistici e pubblicistici ed è giunto, pertanto, ad una soluzione del caso che realizza un giusto equilibrio tra questi elementi.
11.3. Va anzitutto disattesa, infatti, la censura di contraddittorietà della sentenza appellata. Quest'ultima, infatti, lì dove evidenzia da un lato l'intangibilità
“privatistica” della convenzione concessoria e, dall'altro lato, la sua emendabilità per ragioni di interesse pubblico (in chiave di autotutela), non fa altro che riflettere la natura mista dell'istituto concessorio.
Si tratta, pertanto, di considerazioni non già contraddittorie, bensì coerenti con le caratteristiche proprie e tipiche della concessione di beni pubblici.
11.4. Fermo quanto precede, va chiarito, altresì, che l'originaria azione giudiziaria degli odierni appellati non era tanto diretta a contestare l'an dell'adeguamento del canone, quanto piuttosto il quomodo, segnatamente la scelta dell'Amministrazione di applicare il nuovo canone anche ai rapporti concessori in corso (prima ancora del loro rinnovo).
In tale prospettiva, l'obiezione del Ministero secondo cui l'adeguamento unilaterale del canone era ormai inevitabile a causa della sopravvenuta incongruità dei canoni originariamente pattuiti, se da un lato vale a giustificare il cambio di disciplina per i nuovi rapporti concessori e per i rapporti concessori in scadenza, non basta però a giustificare un intervento emendativo sui rapporti concessori in corso.
L'esistenza di un legittimo affidamento riposto dalla controparte contrattuale su un determinato canone (pattuito con un contratto pluriennale a fronte del quale il soggetto N. 00973/2025 REG.RIC.
privato può aver compiuto specifiche scelte finanziarie ed economiche), fa sì che l'Amministrazione non possa basarsi sul solo elemento della sopravvenuta incongruità del canone inizialmente pattuito, bensì deve invocare ulteriori ragioni di interesse pubblico che giustifichino un intervento correttivo “in corsa”.
Tali ragioni mancano del tutto nel caso di specie.
11.5. Va soggiunto, inoltre, che l'interesse privato alla disponibilità del bene- abitazione (interesse di cui è espressione anche l'aspettativa alla stabilità delle condizioni economiche che ne regolano il godimento) afferisce ad una dimensione fondamentale della persona, sicché la sua prevalenza (in un'ottica di bilanciamento degli interessi) rispetto all'interesse pubblico al miglior sfruttamento economico del bene pubblico, è di immediata evidenza.
Ciò soprattutto se si considera che, come correttamente rilevato dal giudice a quo,
l'interesse generale avrebbe comunque potuto essere perseguito, senza effettivo sacrificio e al contempo salvaguardando l'affidamento dei privati, attraverso una modifica delle condizioni convenzionali (o una dichiarazione impeditiva del rinnovo) al momento della naturale scadenza del rapporto, quindi dopo un intervallo di tempo ragionevole.
Va precisato, inoltre, che l'opzione di attendere il rinnovo dei rapporti concessori ai fini dell'adeguamento del canone, costituisce certamente una valida alternativa rispetto all'adeguamento immediato, un'alternativa che – oltre ad assicurare il pronto soddisfacimento dell'interesse pubblico – sarebbe stata maggiormente rispettosa del principio di proporzionalità.
Come noto, il principio di proporzionalità impone all'Amministrazione di sottoporre la propria decisione a un test trifasico di idoneità, necessità e adeguatezza (cfr. CGUE,
Grande Sezione, 8 marzo 2022, C-205/20); nel caso di specie, gli atti impugnati non superano tale vaglio, in quanto l'adeguamento immediato del canone non risulta né necessario (non essendo stata perseguita, come visto, la soluzione meno invasiva di N. 00973/2025 REG.RIC.
adottare un adeguamento differito), né proporzionato in senso stretto, atteso il grave pregiudizio arrecato alla posizione del privato a fronte del tipo di lesione
(obiettivamente meno consistente) concretamente arrecata all'interesse pubblico.
11.6. Inoltre, il fatto che ciascun concessionario abbia beneficiato dell'alloggio di servizio a canone invariato già da tanti anni, non può significare che gli impegni assunti contrattualmente dall'amministrazione possano essere liberamente modificati ante tempus.
Detto in altri termini, a fronte di un contratto che prevede un determinato canone per un certo orizzonte temporale, il legittimo affidamento nel rispetto di tale canone è sicuramente predicabile, in quanto sorretto da una manifestazione di volontà contrattuale giuridicamente vincolante.
Né vale sostenere che la sopravvenuta Circolare n. 2/2017 sia un valido motivo di interesse pubblico che può giustificare la variazione del canone a rapporto in corso.
Tale doglianza trascura il fatto che ad essere contestata nel caso di specie è proprio la summenzionata Circolare (di cui i ricorrenti avevano espressamente chiesto l'annullamento) lì dove la stessa pretende di estendere l'adeguamento del canone ai rapporti in corso.
Va da sé che l'oggetto dell'azione di annullamento (id est la Circolare) non può essere tautologicamente invocato a giustificazione di sé stesso.
11.7. Se da un lato è vero, inoltre, che la Circolare risale a febbraio 2017 e che le richieste di pagamento risalgono, invece, a gennaio 2018, dall'altro lato è anche vero, tuttavia, che si tratta pur sempre di una modificazione delle condizioni del contratto di abitazione a rapporto in corso, sì da incidere su un assetto negoziale a fronte del quale i concessionari privati ben avrebbero potuto assumersi determinati impegni finanziari nei confronti di soggetti terzi (facendo proprio affidamento sul tipo di canone garantito ex contractu per un determinato orizzonte temporale). N. 00973/2025 REG.RIC.
Né può essere revocato in dubbio il fatto che l'Amministrazione ben avrebbe potuto
(e può) applicare il nuovo canone in fase di rinnovo delle concessioni de quibus.
Le convenzioni concessorie in atte stabiliscono chiaramente, infatti, che in occasione dei rinnovi successivi al primo (quali quelli che sicuramente interesserebbero gli odierni appellati) non c'è un rinnovo automatico delle concessioni alle medesime condizioni, bensì il mero diritto di ciascuna delle due parti del rapporto “di attivare la procedura per il rinnovo dell'atto di concessione alle medesime condizioni” (cfr. art. 9 della convenzione di concessione); va da sé che la concessione non prosegue automaticamente alle medesime condizioni, bensì ciò che accade è che una delle parti
è facoltizzata ad instaurare un procedimento amministrativo che può (ma non deve) sfociare nella conclusione di una nuova concessione-contratto alle stesse condizioni, con l'ulteriore conseguenza che eventuali sopravvenienze normative di rango primario o secondario (come quella della Circolare) ben potrebbero ripercuotersi sulle condizioni economiche dell'accordo di rinnovo.
11.8. Al contrario di quanto sostenuto dall'appellante, inoltre, la sentenza appellata ha correttamente evidenziato che l'errore di fondo degli atti impugnati risiede nel fatto di aver modificato unilateralmente un elemento essenziale degli accordi concessori in corso (id est il canone) in assenza di un corretto bilanciamento dei contrapposti interessi in gioco, vale a dire senza l'indicazione di quelle ragioni d'urgenza (diverse rispetto alla mera esigenza di ripristino dei corretti valori di mercato) che giustifichino una variazione ante tempus.
Né vale eccepire – lo si ripete – che le richieste di pagamento impugnate nel presente giudizio troverebbero giustificazione nella previsione dell'art. 19, comma 3, della
Circolare (la quale consente, come visto, l'adeguamento del canone anche per i rapporti concessori in corso).
Tale doglianza tradisce, ancora una volta, l'errore di prospettiva che si è già sopra stigmatizzato, e cioè il fatto di invocare l'atto generale “a monte” di cui è stato chiesto N. 00973/2025 REG.RIC.
l'annullamento (id est la circolare) a giustificazione degli atti attuativi che lo hanno seguito “a valle” (di cui è stato parimenti chiesto l'annullamento).
Ciò che non è ovviamente possibile, visto che ad essere illegittimo è innanzitutto proprio l'atto generale “a monte” con riferimento alla menzionata disposizione (art. 19, comma 3) che prevede l'applicazione dei nuovi criteri de determinazione dei canoni ai rapporti in corso.
Si aggiunga che le richieste di pagamento – a differenza della Circolare che le ha precedute – non sono atti generali bensì individuali, sicché l'Amministrazione non era certamente dispensata dall'onere di: (i) motivare sulle concrete modalità di applicazione (al singolo caso) dei generali criteri di calcolo stabiliti dalla Circolare;
(ii) attivare un contraddittorio procedimentale con i concessionari, onde consentire a questi ultimi di verificare come tali criteri siano stati concretamente applicati ai singoli immobili.
12. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, l'appello principale va respinto e, per l'effetto, la sentenza va confermata, con conseguente accoglimento del ricorso, come integrato da motivi aggiunti. Ne discende l'annullamento dei seguenti atti:
- note del gennaio 2018, recanti comunicazione ai singoli ricorrenti del nuovo canone concessorio;
- note del gennaio-febbraio 2023, recanti richieste di pagamento delle differenze ancora dovute;
- decreto della Commissione regionale del Patrimonio culturale del 10 gennaio 2018, che approva le proposte di rideterminazione del canone, con i relativi atti presupposti;
- circolare ministeriale n. 8 del 7 febbraio 2017, con esclusivo riferimento al suo art. 19, comma 3 e nei limiti in cui esso è stato applicato agli odierni appellati.
Resta inteso che la disciplina recata dalla circolare sopra menzionata debba trovare piena applicazione anche nei confronti degli odierni appellanti, con decorrenza N. 00973/2025 REG.RIC.
dall'eventuale primo rinnovo dei rispettivi accordi concessori successivo all'entrata in vigore della circolare.
SULL'APPELLO INCIDENTALE
13. L'appello incidentale va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse ad agire, atteso che esso è stato espressamente subordinato all'eventuale accoglimento dell'appello principale, ciò che però non è stato.
14. In conclusione, quindi, l'appello principale va respinto, mentre l'appello incidentale va dichiarato improcedibile.
15. Attesa la natura peculiare della controversia e degli interessi complessivamente coinvolti, il Collegio ritiene che sussistano giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di lite del giudizio di appello.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello principale come in epigrafe proposto, lo respinge. Dichiara invece improcedibile l'appello incidentale.
Spese del giudizio di appello compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:
BE PA, Presidente
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Daniela Di Carlo, Consigliere
Marco Morgantini, Consigliere
Michele CC, Consigliere, Estensore N. 00973/2025 REG.RIC.
L'ESTENSORE
Michele CC
IL PRESIDENTE
BE PA
IL SEGRETARIO