Pubblicato il 28/01/2026

N. 00728/2026REG.PROV.COLL.

N. 05123/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5123 del 2025, proposto da
LC SS, titolare dell’omonima ditta individuale, rappresentato e difeso dall'avvocato Claudio Coppacchioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Michele Memeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 6500 del 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Vista la memoria di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il Cons. LE RI;

Preso atto del deposito della richiesta di passaggio in decisione senza la preventiva discussione, ai sensi del Protocollo d’intesa del 10 gennaio 2023, da parte degli avvocati Coppacchioli e Memeo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

LC SS, nella sua qualità di titolare dell’omonima ditta individuale esercente attività di somministrazione di alimenti e bevande, ha impugnato la determinazione dirigenziale Repertorio n. CA/2097/2024 del 19 settembre 2024 e Protocollo n. CA/161038/2024 del 19 settembre 2024 recante il: “ Rigetto in ordine alle istanze di concessione di occupazione di suolo pubblico - emergenza COVID-19, prot. CA/2022/162919, prot. CA/2021/68855 e prot. CA/2020/101419 a servizio del locale ubicato in Vicolo del Cinque n. 5, nei confronti di SS LC. Comunicazione avvio del procedimento di rimozione in vicolo del Cinque n. 5 - angolo vicolo del Bologna e Vicolo del Cinque n. 7 ”.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha respinto il ricorso con sentenza n. 6500 del 2025, appellata da LC SS per i seguenti motivi di diritto:

eccesso di potere e violazione di legge, contraddittorietà, illogicità ed insufficienza della motivazione; omesso e comunque errato esame degli atti e dei documenti di causa; errata e falsa applicazione delle norme di legge; errore sui presupposti di fatto e di diritto; omesso esercizio dei poteri istruttori e manifesta irragionevolezza.

Più specificamente, l’appellante ha dedotto:

I - violazione di legge e in particolare dell’art. 12, lettera i) , della d.a.c. (delibera assemblea capitolina) n. 21/2021 – eccesso di potere - difetto di istruttoria e di motivazione – carenza e/o erroneità dei presupposti;

II - violazione di legge e in particolare dell’art. 21 -nonies della legge n. 241/1990 – eccesso di potere - difetto di istruttoria e di motivazione – carenza e/o erroneità dei presupposti;

III - violazione del principio del legittimo affidamento – eccesso di potere – errore sui presupposti di fatto e di diritto - difetto di istruttoria e di motivazione.

Si è costituita per resistere all’appello Roma Capitale, che ha anche depositato memoria a sostegno delle sue conclusioni.

All’udienza pubblica del 13 gennaio 2026 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Giunge in decisione l’appello proposto da LC SS, nella sua qualità di titolare dell’omonima ditta individuale esercente attività di somministrazione di alimenti e bevande, per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio n. 6500 del 2025 che ha respinto il suo ricorso per l’annullamento della determinazione dirigenziale Repertorio n. CA/2097/2024 del 19 settembre 2024 e Protocollo n. CA/161038/2024 del 19 settembre 2024 recante il: “ Rigetto in ordine alle istanze di concessione di occupazione di suolo pubblico - emergenza COVID-19, prot. CA/2022/162919, prot. CA/2021/68855 e prot. CA/2020/101419 a servizio del locale ubicato in Vicolo del Cinque n. 5, nei confronti di SS LC. Comunicazione avvio del procedimento di rimozione in vicolo del Cinque n. 5 - angolo vicolo del Bologna e Vicolo del Cinque n. 7 ”.

Il provvedimento motiva il rigetto con riferimento a due porzioni di occupazione in zona pedonale: una prima concessione OSP a fianco del locale, posta in violazione dell’art. 20 del d.lgs. n. 285 del 1992 (Codice della Strada allora vigente) per essere situata a meno di 5 metri dall’incrocio tra Vicolo del Cinque e Vicolo del Bologna; una seconda concessione OSP nelle pertinenze del civico 7 di Vicolo del Cinque, posta in violazione dell’art. 190 del medesimo d.lgs. n. 285 del 1992, in quanto per raggiungerla era necessario l’attraversamento della carreggiata da parte del personale e degli avventori.

L’Amministrazione, in particolare, nel provvedimento di rigetto, premettendo che: “ l’esercizio ha comunque a disposizione un’area nelle proprie pertinenze pari a mq 3,30 (…) ”, ha rilevato per le altre aree che: “ l’area posta a lato della porta d’ingresso si trova a meno di m 5,00 dall’intersezione con Vicolo del Bologna ” e che “ l’area posta in vicolo del Cinque fronte civico 7, oltre a trovarsi nella parte iniziale a meno di m 5,00 dall’intersezione con Via della Pelliccia, è posta in modo tale che per raggiungerla gli avventori e il personale di servizio devono attraversare una carreggiata ”, specificando che: “ l’art. 12 della DAC 81/2020, pur consentendo il posizionamento di un’osp Covid-19 fino a 25 m dal fronte esercizio prescrive il rispetto del Codice della Strada (p. 7 DAC 81/2020) ” e richiamando l’art. 190 del d.lgs. n. 285 del 1992, secondo cui: “ l’attraversamento pedonale possa avvenire nei punti consentiti (..) ”, nonché “ l’art. 12, c. 3, l. j della D.A.C 21/2021, che statuisce che le concessioni OSP non possono essere rilasciate sulle sedi stradali adibite a carreggiata qualora comportino l’attraversamento di una carreggiata da parte del personale di servizio e/o degli avventori ”.

Su impugnazione del rigetto la sentenza impugnata ha respinto il ricorso con la sentenza oggetto del presente appello.

L’appellante, dopo aver dedotto genericamente l’eccesso di potere e la violazione di legge, la contraddittorietà, l’illogicità ed insufficienza della motivazione, l’omesso e comunque errato esame degli atti e dei documenti di causa, l’errata e falsa applicazione delle norme di legge, l’errore sui presupposti di fatto e di diritto, l’omesso esercizio dei poteri istruttori e la manifesta irragionevolezza, con il primo motivo di impugnazione ha dedotto specificamente l’assunto errore sui presupposti di fatto e di diritto che inficierebbe la sentenza impugnata, che avrebbe definito la carreggiata quale “ parte di strada ove normalmente circolano i veicoli, e quindi al di fuori dei marciapiedi o di eventuali stalli di sosta ”, mentre nella fattispecie Vicolo del Cinque sarebbe zona pedonale, sulla quale, quindi, non circolano normalmente i veicoli. L’eccezione per i mezzi di soccorso e per il traffico residenziale, in fasce orarie limitate e non coincidenti con l’attività di ristorazione dell’appellante, non varrebbe a poter qualificare la strada quale carreggiata, dovendosi, dunque, applicare l’art. 12, comma 3, lettera i) , della DAC 21/2021 e non la successiva lettera j) , l’applicazione della quale richiederebbe l’esistenza di una carreggiata.

Con la seconda censura l’appellante denuncia che altro motivo di illegittimità della sentenza impugnata risiederebbe nella violazione di legge e nell’eccesso di potere per evidente travisamento dei fatti e per l’errore sui presupposti di diritto in relazione all’art. 21 -nonies della legge 241/1990, oltre che nell’eccesso di potere, richiamando e riproponendo in questa sede l’appellante il secondo motivo di impugnazione del ricorso di primo grado. Ed invero, l’esclusione dell’applicabilità della disciplina della SCIA ad opera della giurisprudenza amministrativa non significherebbe che il provvedimento di diniego impugnato possa definirsi legittimo. Per l’appellante, un titolo concessorio viene rilasciato - sia pure in forma semplificata - e, conseguentemente, il successivo diniego non può che essere un annullamento del medesimo, che soggiace alla normativa di cui all’art. 21 -nonies legge 241/1990, che nella fattispecie sarebbe stato palesemente violato. Non potrebbe considerarsi legittimo un provvedimento di diniego che interviene a distanza di quattro anni dal rilascio del titolo, o, comunque, dall’assenso all’occupazione.

Con il terzo motivo di gravame l’appellante, richiamando e riproponendo il terzo motivo di impugnazione del ricorso di primo grado, deduce l’erroneità della sentenza impugnata in ordine alla valutazione della mancanza della violazione del legittimo affidamento.

L’appello è infondato.

Con riferimento al primo motivo di gravame, con il quale l’appellante contesta l’illegittima applicazione della lettera j) del comma 3 dell’art. 12 della DAC 21/2021, non essendosi, a suo parere, nel caso di specie in presenza di una carreggiata, bensì di una zona pedonale, deve osservarsi che l’art. 12, comma 3, lettera j) , della DAC 21/2021 (Regolamento di Roma Capitale in materia di occupazioni di suolo Pubblico) prevede, in attuazione dell’art. 190 del d.lgs. n. 285 del 1992, per evidenti ragioni di tutela della sicurezza stradale, il divieto di rilascio delle concessioni OSP sulla viabilità locale “ qualora comportino l’attraversamento di una carreggiata da parte del personale di servizio e/o degli avventori ”.

Nel caso di specie non risulta in alcun modo contestato che per raggiungere l’area oggetto dell’occupazione richiesta sia necessario da parte degli avventori e dei camerieri attraversare Vicolo del Cinque.

Dalla documentazione versata in atti da Roma Capitale, come evidenziato anche dalle difese della stessa, risulta inoltre, chiaramente, che su Vicolo del Cinque, per quanto adibito ad area pedonale, circolano necessariamente i mezzi di soccorso, tutti i veicoli con conducente dotato di contrassegno invalidi, quelli destinati al carico e scarico merci o diretti alle aree interne, dunque dei residenti, oltre ai mezzi elettrici e alle biciclette, e che, quindi, la strada non è del tutto interdetta, nel tratto interessato, al traffico veicolare, anche privato.

Risulta, dunque, che Vicolo del Cinque è strada carrabile a tutti gli effetti, anche se a ridotta intensità di traffico, soggetta all’applicazione dell’art. 12, comma 3, lettera j) , della DAC 21/2021, come statuito in maniera condivisibile dalla sentenza impugnata.

Inoltre, ai sensi dell’art. 12, comma 3, lettera e) , della DAC 21/2021, sono vietate le occupazioni di suolo pubblico “ nelle curve, in prossimità delle stesse, in corrispondenza delle intersezioni e relativi triangoli di visibilità, secondo quanto previsto dal Nuovo Codice della Strada ”. Invero, il divieto di posizionare occupazioni a ridosso delle intersezioni stradali deriva dall’art. 20, comma 3, del d.lgs. n. 285 del 1992, secondo cui: “ Le occupazioni non possono comunque ricadere all'interno dei triangoli di visibilità delle intersezioni, di cui all'art. 18, comma 2 ”.

La necessità di garantire piena visibilità in prossimità dell'intersezione stradale non può essere, invero, limitata solo alle soste dei veicoli (cfr. l’art. 158, comma 1, lettera f) , del d.lgs. n. 285 del 1992, secondo cui la sosta dei veicoli è vietata: “ nei centri abitati, sulla corrispondenza delle aree di intersezione e in prossimità delle stesse a meno di 5 metri dal prolungamento del bordo più vicino della carreggiata trasversale, salvo diversa segnalazione ”, ma va estesa a qualsiasi occupazione della sede stradale, temporanea o permanente, che sia in grado di limitare suddetta visibilità, con conseguente pericolo per la sicurezza della circolazione.

Ne consegue l’infondatezza anche delle censure dedotte con riferimento al diniego di OSP motivato in relazione al mancato rispetto della distanza di 5 m dall’intersezione stradale.

Riguardo alla seconda doglianza, con la quale l’appellante lamenta l’erronea applicazione della normativa vigente in tema di autotutela, non potendo considerarsi legittimo, a suo dire, un provvedimento di diniego che interviene a distanza di quattro anni dal rilascio del titolo, si condividono le statuizioni del Tar, che ha ribadito, richiamandola, la giurisprudenza di questa Sezione, secondo cui: “ per quanto semplificato sul piano procedurale, il provvedimento che consente l'o.s.p. configura comunque, a tutti gli effetti, una concessione di suolo pubblico.

Il che trova conferma nello stesso regime speciale, integrativo di quello di cui alla D.A.C. n. 81/2020, emergente dall'art. 38 D.A.C. n. 21/2021, in cui chiaramente si dà conto di come l'occupazione si fondi su "nuove concessioni" od "ampliamento di quelle esistenti".

Si tratta dunque sì di provvedimenti a rilascio semplificato, ma pur sempre di carattere concessorio, che - salvi i profili procedurali semplificati e la previsione di un'occupazione immediata - non deviano, nella loro natura, dal modello generale previsto dal Regolamento per la disciplina del canone patrimoniale per l'occupazione di suolo pubblico (di cui alla medesima D.A.C. n. 21/2021), a tenore del quale "È vietato occupare il suolo pubblico, anche temporaneamente e con qualsiasi mezzo, senza il rilascio di un'apposita concessione preventiva del Municipio territorialmente competente o della Struttura centrale competente per materia" (art. 5), e comunque non sono riconducibili alla diversa fattispecie tipizzata della Scia.

Alla luce di ciò, non è dunque condivisibile l'assunto col quale le appellanti deducono l'applicabilità nella specie della disciplina sulla Scia: non s'è qui in presenza, infatti, di una segnalazione certificata d'inizio attività, ai sensi dell'art. 19 l. n. 241 del 1990, quanto piuttosto di un rilascio in via semplificata, e con ammessa occupazione preventiva, di un titolo concessorio.

In tale prospettiva, il termine di 60 giorni è previsto dal punto 5 D.A.C. n. 81/2020 quale termine per la conclusione del procedimento; nelle more è sì consentito all'istante "effettuare" l'occupazione, ma il che non dà luogo di per sé a un sistema di Scia, né perciò il diniego della concessione e l'applicazione del successivo punto 6 (i.e., "In caso di accertamento negativo dei requisiti dell'occupazione, quest'ultima deve essere rimossa entro il termine di 7 (sette) giorni dalla comunicazione del rigetto della domanda") sono preclusi dal solo ritardo nell'azione amministrativa” (Cons. Stato, V, 20 marzo 2024, n. 2728).

Con riferimento, infine, al motivo di gravame con cui l’appellante invoca il legittimo affidamento ingenerato dall’amministrazione in suo favore, si condivide integralmente quanto statuito dal Tar, secondo cui il ritardo di Roma Capitale nell’esaminare le domande dell’appellante è irrilevante, non avendo tenuto l’amministrazione un comportamento oggettivo e positivo che possa aver ingenerato, nell’appellante, “ la convinzione di poter usufruire di un’occupazione al di là della strada, vista anche la chiarezza del dato positivo regolamentare di cui si è detto, nonché le esigenze di sicurezza ad esso sottese e la natura vincolata della correlata azione amministrativa ”.

In ogni caso, questo Consiglio ha più volte statuito che: “ la tollerata occupazione del bene pubblico non radica alcuna posizione di diritto soggettivo o di interesse legittimo in capo all'occupante (anche ex concessionario), a tal fine essendo irrilevante anche il pagamento delle somme corrispondenti all'originario canone (anche se maggiorato), in quanto tali somme valgono solo a compensare l'occupazione sine titulo e non essendo ammissibile il rinnovo di una concessione per facta concludentia, considerata l'impossibilità di desumere per implicito la volontà dell'Amministrazione di vincolarsi ” (Cons. Stato, VII, 6 novembre 2024, n. 8862).

Deve, infine, ricordarsi che, per consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, l'occupazione di suolo pubblico, comportando un utilizzo, a fini privati, di spazi pubblici sottratti all'uso comune, involge l’esercizio da parte dell'amministrazione di un'ampia ed estesa discrezionalità, posto che i suoi compiti non si risolvono nella mera scelta delle aree da occupare, ma anche nella scelta della dimensione, dei tempi e dei modi dell'occupazione, nonché nella previsione delle restrizioni e delle forme di contemperamento ritenute, di volta in volta, opportune dal punto di vista viabilistico, urbanistico, architettonico, paesaggistico, al fine di bilanciare la pluralità di interessi coinvolti.

Alla luce delle suesposte considerazioni l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata di reiezione del ricorso di primo grado.

Sussistono, tuttavia, per le peculiarità della presente controversia, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata di reiezione del ricorso di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

OL OV NI OT, Presidente

SS Maggio, Consigliere

Valerio Perotti, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

LE RI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LE RI	OL OV NI OT

IL SEGRETARIO