Pubblicato il 10/04/2026

N. 02872/2026REG.PROV.COLL.

N. 06754/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6754 del 2024, proposto da
Rai - Radiotelevisione Italiana S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Mario Esposito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità per le Garanzie Nelle Comunicazioni Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza n. 08765/2024 del Tribunale Amministrativo del Lazio, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorita per le Garanzie nelle Comunicazioni;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il Cons. OB VA e udito per le parti l’avvocato dello Stato Wally Ferrante.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con delibera n. 38/20/CSP del 27 febbraio 2020 l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni - AGCOM (in prosieguo anche solo “l’Autorità”) sanzionava la RAI, Radiotelevisione Italiana S.p.A. per violazione dell’art. 34, commi 2, 6 e 7 del D. L.vo 177/2005, in combinato disposto con il paragrafo 3.1 del Codice di autoregolamentazione media e minori, ingiungendo alla stessa di pagare €. 25.000,00 a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria.

2. All’origine della sanzione era l’avvenuta trasmissione, in data 6 novembre 2019 alle ore 18,30 in orario compreso all’interno della c.d. fascia protetta e nell’ambito della trasmissione “La vita in diretta”, di contenuti che l’Autorità ha ritenuto nocivi per un pubblico di minori, contenuti costituiti dagli audio originali di testimonianze rese da alcuni minori coinvolti nell’ambito di una inchiesta riguardante presunti reati di pedofilia: nel corso degli audio mandati in onda i minori si esprimevano con frasi del tipo: “ Hanno iniziato prima i miei genitori. Mio papà e la mia mamma mi hanno fatto del male …”; “ Mi portavano in posti brutti…in un cimitero e in casa di altre persone ”; “ Ci hanno spogliati, picchiati lì in mezzo ”; “ Però poi c’era il prete, che lui faceva la messa dedicata al diavolo. Poi a certi bambini gli aprivano qua e veniva fuori tutto il sangue. Dopo li facevano uccidere ”,

3. A fondamento del ricorso di primo grado la RAI deduceva:

a) incompetenza, correlata al fatto che l’atto di contestazione e di avvio del procedimento era stato adottato non già dalla Commissione per i servizi e i prodotti, organo collegiale cui spetta per legge detto potere a norma dell’art. 35, comma 2, d.lgs. cit., ma da un ufficio interno dell’Autorità, ovvero la Direzione Contenuti Audiovisivi;

a.1) l’illegittimità del provvedimento impugnato per avere l’Autorità, in violazione dell’art. 35, comma 1, d.lgs. n. 177/2005, omesso di procedere in collaborazione con il Comitato TV e minori o su segnalazione di questo

b) genericità della norma che attribuisce all’AGCOM il potere sanzionatorio, per mancanza di specificazione degli elementi costitutivi dell’illecito;

c) insussistenza di una condotta illecita per mancanza di una previsione che sanzioni la condotta oggetto del provvedimento impugnato.

4. In esito al giudizio di primo grado l’adìto Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, con la sentenza in epigrafe indicata, respingeva il ricorso.

5. La RAI ha proposto appello.

6. L’Autorità si è costituita in giudizio, insistendo per la reiezione del gravame.

7. La causa è stata chiamata alla pubblica udienza del 29 gennaio 2026, in occasione della quale, previo scambio di memorie ex art. 73 c.p.a., è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

8. Con il primo motivo d’appello la RAI censura l’appellata sentenza nella parte in cui aveva ritenuto di non stralciare la memoria depositata dall’Autorità il 3 aprile 2024, deducendo, anche in relazione all’art. 24 della Costituzione e dell’art. 1 c.p.a., la violazione degli artt. 73 e 119 c.p.a. dell’art. 4, comma 4, delle disposizioni di attuazione al c.p.a..

Premettendo che l’udienza pubblica di discussione del ricorso era fissata per il 19 aprile 2024, l’appellante ritiene che la memoria depositata dall’Autorità il 3 aprile 2024 fosse tardiva, e non avrebbe dovuto essere tenuta in considerazione dal primo giudice, essendo stata la stessa depositata alle 18,30: ai sensi dell’art. 4, comma 4, c.p.a. la memoria doveva quindi aversi per depositata il giorno successivo, conseguendo da ciò l’insussistenza di 15 giorni liberi tra il giorno del deposito di tale memoria e quello in cui si è tenuta l’udienza pubblica di discussione del merito.

8.1. Sul punto il TAR si è limitato ad affermare che “ la memoria conclusionale dell’Autorità è stata depositata in data 3 aprile 2024 mentre l’ultimo giorno utile, ai fini del rispetto del termine dimezzato di quindici giorni di cui all’art. 71 c.p.a., veniva a scadere il giorno 4 aprile 2024, essendo l’udienza pubblica fissata per il 19 aprile 2024. Ne deriva che il deposito effettuato dall’Autorità non era soggetto alla suddetta limitazione di tipo orario poiché esso è stato eseguito non l’ultimo, bensì il penultimo giorno utile .”

8.2. La censura deve essere ritenuta inammissibile per difetto di interesse, non essendovi prova che il TAR sia stato indotto alla decisione impugnata, respingendo i vari motivi di ricorso, a causa di quanto argomentato dall’Autorità nella memoria depositata 3 aprile 2024: l’appellata sentenza, infatti, in nessun passaggio richiama le osservazioni svolte dall’Autorità nella citata memoria, sicché, anche a volerla ritenere tardiva, non si potrebbe, per questo solo fatto, ritenere che l’intera sentenza impugnata sia affetta da un vizio ineliminabile, esteso a tutta la decisione. Tale considerazione si impone anche in considerazione del fatto che il Giudice Amministrativo è tenuto a deliberare la fondatezza dei motivi di ricorso anche nei casi in cui l’Amministrazione evocata in giudizio non si costituisca, circostanza questa che non consente, da sola, di accogliere il ricorso: l’art. 64, comma 2, c.p.a., secondo cui “ Salvi i casi previsti dalla legge, il giudice deve porre a fondamento della decisione le prove proposte dalle parti nonché i fatti non specificatamente contestati dalle parti costituite .”, limita l’applicazione del principio di non contestazione ai soli fatti non contestati dalle parti, rimanendo il giudice della causa libero di valutare le prove acquisite e le conseguenze giuridiche dei fatti provati in giudizio, eventualmente anche per effetto della mancata contestazione.

8.3. Nel caso di specie l’appellante non deduce che il TAR ha posto a fondamento della decisione fatti non provati, che invece avrebbero dovuto ritenersi provati in quanto contestati solo con la memoria tardiva e inutilizzabile. Per altro verso si constata che il primo giudice non fa mai riferimento alle considerazioni svolte dall’Autorità, ragione per cui non è possibile affermare che la memoria tardiva abbia svolto un qualche condizionamento sul primo giudice.

8.4. La censura va quindi respinta perché inammissibile, non potendo la stessa condurre alla invalidazione della sentenza appellata.

9. Con il secondo motivo d’appello la RAI deduce l’erroneità dell’appellata sentenza per violazione dell’art. 88, comma 1, lett. d) c.p.a., per assenza di una concisa esposizione dei motivi.

L’appellante rileva che il TAR non ha riportato in sentenza le difese della ricorrente né i fatti all’origine della trasmissione televisiva, a suo dire di sicuro interesse pubblico. I fatti richiamati in sentenza sarebbero poi radicalmente diversi da quelli per i quali l’Autorità ha irrogato la sanzione oggetto di impugnazione. Il primo giudice sarebbe quindi incorso nella violazione dell’art. 88 c.p.a., con importanti conseguenze nel caso di specie, in ragione della asserita indeterminatezza dell’art. 34 del D. L.vo 177/2005, che secondo l’appellante consentirebbe di sanzionare la trasmissione di programmi non sufficientemente descritti e individuati: difettando gli elementi per circoscrivere l’area di liceità, in sede applicativa sarebbe ancor più essenziale un’accuratissima analisi fattuale, che tenga in considerazione ogni elemento utile per valutare la sussistenza dell’illecito nell’ an e nel quantum .

A tale proposito il TAR avrebbe trascurato di considerare l’assenza di contestazione circa la nocività del programma e la completa pretermissione della collaborazione del Comitato di applicazione del Codice di autoregolamentazione TV e minori.

9.1. La censura è manifestamente infondata.

9.2. L’appellata sentenza dedica il paragrafo n. 6 alla descrizione dei fatti che hanno dato origine al provvedimento nei seguenti termini:

“ 6. Ai fini dell’esame del ricorso è utile rilevare che la sanzione irrogata ha ad oggetto la trasmissione, nel corso del programma “La Vita in diretta”, in onda su Raiuno il giorno 19 settembre 2019 dalle ore 16:01 alle ore 18:39, di contenuti (ritenuti dall’Autorità resistente) nocivi ad un pubblico di minori, in assenza di idonei accorgimenti tecnici propedeutici alla protezione della suddetta utenza. In particolare, come evidenziato nell’atto di contestazione, nel corso del suddetto programma, alle ore 16.53, è stato mandato in onda un servizio filmato (raffigurante “immagini di casolari di campagna e di cimiteri”) contenente gli audio originali delle testimonianze dei minori coinvolti in un inchiesta riguardante presunti reati di pedofilia, i quali, nel denunciare gli abusi sessuali e i maltrattamenti subiti dai genitori, pronunciavano le seguenti frasi: “Hanno iniziato prima i miei genitori. Mio papà e la mia mamma mi hanno fatto del male…”; “Mi portavano in posti brutti…in un cimitero e in casa di altre persone”; “Ci hanno spogliati, picchiati lì in mezzo”; “Però poi c’era il prete, che lui faceva la messa dedicata al diavolo. Poi a certi bambini gli aprivano qua e veniva fuori tutto il sangue. Dopo li facevano uccidere ”.

9.3. Nel successivo paragrafo 11, esaminando la censura con cui la RAI deduceva l’illegittimità della sanzione in considerazione del fatto che la normativa in materia non conterrebbe indicazioni precettive specifiche alle quali i destinatari potrebbero aderire, il TAR ha ulteriormente osservato :

“che i contenuti per i quali è stata irrogata la sanzione sono andati in onda durante la fascia oraria protetta, nella quale si presume, ai sensi del paragrafo 4.4. del Codice di autoregolamentazione media e minori, che il minore sia in ascolto in assenza del supporto dell’adulto;

- delle modalità con le quali le tematiche sono state trattate, connotate dall’utilizzo degli audio originali delle testimonianze in voce dei minori;

- che è mancata l’adozione di cautele idonee ad avvisare previamente il pubblico degli utenti della presenza di scene e narrazioni non adatte al pubblico minorenne, non essendo stato adottato alcun accorgimento al fine di evitare un pregiudizio alle esigenze di tutela del pubblico minorenne;

- che non emerge il requisito dell’effettiva necessità della trasmissione (con particolare riferimento agli audio originali delle voci dei minori coinvolti nella vicenda), non essendo essa effettivamente necessaria alla comprensione delle notizie (come confermato dal fatto che la ricorrente non ha mosso alcuna obbiezione rispetto all’affermazione, contenuta nella delibera impugnata, secondo cui “le testimonianze in voce dei minori non aggiungono elementi necessari alla comprensione dei citati fatti di cronaca”) .”.

9.4. E’ pertanto evidente che l’appellata sentenza, contrariamente a quanto sostiene l’appellante, si è prefigurata i fatti sottesi al provvedimento impugnato, di cui ha dato atto compiutamente nella motivazione della sentenza, che può quindi ritenersi rispettosa di quanto previsto dall’art. 88, comma 2, lett. d) c.p.a..

9.5. E’ opportuno ricordare, poi, che nella motivazione della sentenza non debbono necessariamente essere richiamati tutti i fatti e gli argomenti dedotti dalle parti, ma solo quelli che il giudice ritiene provati e rilevanti ai fini della decisione, ragione per cui l’omessa menzione, nella motivazione della sentenza, di alcune delle circostanze di fatto o di alcuni degli argomenti richiamati dalle parti, non implica violazione della norma processuale dianzi richiamata quando le ragioni poste a fondamento del respingimento possano ricavarsi dalla complessiva struttura argomentativa della sentenza: una simile omissione è semmai indicativa del fatto che il giudice ha implicitamente ritenuto tali circostanze o argomenti non rilevanti.

9.6. Tale principio è evidentemente applicabile al caso di specie: il fatto che l’appellata sentenza non si sia diffuso sul fatto che il programma televisivo trasmesso in fascia protetta, nel corso del quale sono state trasmesse le testimonianze audio richiamate nel provvedimento impugnato, fosse “di sicuro interesse”, come sostiene l’appellante, deve ascriversi alla ritenuta irrilevanza di tale argomento ai fini del decidere.

9.7. Non si ravvisa pertanto alcuna violazione dell’art. 88 c.p.a. . né, correlativamente, un vizio che possa portare da solo alla invalidazione dell’appellata sentenza per difetto di uno dei requisiti essenziali.

10. Con il terzo motivo d’appello la RAI deduce l’erroneità dell’appellata sentenza per violazione degli artt. 34 e 35 d.lgs. n. 177/2005, anche in rapporto agli artt. 3, 24, 25, 27 e 70 Cost., nonché parziale ed errata ricostruzione del quadro normativo e motivazione apparente.

La censura in sostanza ripropone quella di cui al primo motivo del ricorso di primo grado, secondo cui la norma sanzionatoria sarebbe generica, e non potrebbe essere colmata dal codice di autoregolamentazione media e minori, che ha natura di regolamento ministeriale, codice che, peraltro, rimanda a definizioni a loro volta generiche, che nulla dicono per meglio esplicitare cosa debba intendersi per “ sequenze particolarmente crude o brutali ” o per “ scene che…possano creare turbamento ” nei minori, e tampoco cosa debba intendersi per “ notizie che possono nuocere alla integrità psichica o morale dei minori ”. L’appellante richiama, inoltre, l’obbligo educativo della famiglia, in pratica per sostenere che si può presumere che nelle fasce protette il minore sia supportato dai famigliari; sostiene, inoltre, che la genericità della norma sanzionatoria impedirebbe all’operatore televisivo di stabilire ex ante se un certo programma possa, o non, essere trasmesso in fascia protetta.

10.1. Sotto il primo profilo, afferente l’indeterminatezza della previsione violata, la censura deve essere respinta sulla base delle motivazioni espresse dalla Sezione nel precedente di cui alla sentenza n. 10573 del 1° dicembre 2022, dalla quale il Collegio non vede ragione per discostarsi.

10.2. La sanzione oggetto del presente giudizio è stata irrogata ai sensi dell’art. 34, commi 2, 6 e 7 del D. L.vo n. 177/2005, in combinato disposto con il paragrafo 3.1. del Codice di autoregolamentazione media e minori del 29 novembre 2002.

L’art. 34 del D. L.vo n. 177/2005, nella formulazione vigente all’epoca dei fatti, prevedeva, nella parte di interesse, quanto segue:

“ 2. Le trasmissioni delle emittenti televisive, anche analogiche, diffuse su qualsiasi piattaforma di trasmissione, e delle emittenti radiofoniche, non contengono programmi che possono nuocere allo sviluppo fisico, mentale o morale dei minorenni, a meno che la scelta dell'ora di trasmissione o qualsiasi altro accorgimento tecnico escludano che i minorenni che si trovano nell'area di diffusione assistano normalmente a tali programmi; qualora tali programmi siano trasmessi, sia in chiaro che a pagamento, essi devono essere preceduti da un'avvertenza acustica ovvero devono essere identificati, all'inizio e nel corso della trasmissione, mediante la presenza di un simbolo visivo….

6. Le emittenti televisive, anche analogiche, diffuse su qualsiasi piattaforma di trasmissione, sono tenute ad osservare le disposizioni a tutela dei minori previste dal Codice di autoregolamentazione media e minori approvato il 29 novembre 2002, e successive modificazioni……

7. Le emittenti televisive, anche analogiche, sono altresi' tenute a garantire, anche secondo quanto stabilito nel Codice di cui al comma 6, l'applicazione di specifiche misure a tutela dei minori nella fascia oraria di programmazione dalle ore 16,00 alle ore 19,00 e all'interno dei programmi direttamente rivolti ai minori, con particolare riguardo ai messaggi pubblicitari, alle promozioni e ogni altra forma di comunicazione commerciale audiovisiva………”

Il paragrafo 3.1. del Codice di autoregolamentazione media e minori prevede(va), poi, che “ Le Imprese televisive si impegnano a dedicare nei propri palinsesti una fascia “protetta” di programmazione, tra le ore 16.00 e le ore 19.00, idonea ai minori con un controllo particolare sia sulla programmazione sia sui promo, i trailer e la pubblicità trasmessa ”.

10.3. Il precedente di cui alla sentenza di questa Sezione n. 10573/2022 richiama, a sua volta, la pronuncia della Corte di cassazione n. 6759 del 6 aprile 2004, già pronunciata nei confronti della RAI, nella quale si è affermato che “ il legislatore, nel vietare la trasmissione di programmi radiotelevisivi "che possano nuocere allo sviluppo psichico o morale dei minori", intende riferirsi specificamente a quei programmi, che - tenuto conto del loro oggetto, del loro contenuto, del tempo e/o delle modalità della loro trasmissione o di altri, connessi elementi rilevanti nel caso specifico - possano risultare concretamente idonei a turbare, pregiudicare o danneggiare i delicati e complessi processi di apprendimento dall'esperienza e di discernimento tra valori diversi od opposti (ad es., bene-male, buono-cattivo, giusto-ingiusto), nei quali si sostanziano lo svolgimento e la formazione della personalita' del minore sia come individuo sia come "cittadino", e che devono essere adeguatamente supportati sul piano emotivo, intellettivo e morale: a tal ultimo proposito, per esempio, la "mera" narrazione o rappresentazione di un evento particolarmente traumatico o di un crimine efferato non possono che ritenersi nocivi per lo sviluppo del minore, proprio perché', sotto tale profilo, il medium radiotelevisivo, di per se solo, è strutturalmente inidoneo a fornire un supporto siffatto (v., infra, n. 2.6).[…] il divieto di trasmettere programmi radiotelevisivi "che possano nuocere allo sviluppo psichico o morale dei minori" si sottrae ai dubbi prospettati dalla Societa' ricorrente. E' indispensabile, in proposito: a)- ribadire che il bene tutelato dalla norma in esame forma oggetto di specifica ed ampia tutela sia sul piano internazionale e comunitario, sia su quello costituzionale (art. 31 comma 2, in relazione all'art. 3 comma 2); b)- sottolineare che i concetti-valori di "corretto", "pieno", "armonioso" "sviluppo fisico, psichico e morale" del minore ed i criteri per le relative valutazioni appartengono, ormai - oltreche' alla "comune esperienza" individuale e sociale - alla cultura tendenzialmente "universale", fondata sulla considerazione del minore come "persona" a supportata dalla progressiva a specifiche ricerche ed acquisizioni della scienze sociologiche, psicologiche e pedagogiche; c)- precisare, infine, che, in tale contesto, il giudice, chiamato a qualificare le singole fattispecie concrete sussumibili nelle previsioni dell'art. 15 comma 10 primo periodo della legge n. 223 del 1990, non appare certamente gravato da oneri esorbitanti dalle normali attività di accertamento dei fatti e di interpretazione ed applicazione della legge: lo stesso, infatti, per verificare la possibilità di nocumento allo sviluppo del minore, potrà riferirsi sia alla predetta "comune esperienza", eventualmente giovandosi - nei casi di maggiore o particolare complessità - del parare di idonei consulenti tecnici, sia a "valori etico-sociali oggettivamente accertabili", vale a dire ai principi ed ai valori propri della cultura sociale, civile e politica, che stanno a fondamento di tutta la disciplina internazionale, comunitaria a nazionale dianzi analizzata ”.

Il richiamato precedente ha dunque ritenuto che la portata precettiva delle norme richiamate era già stata chiarita dalla giurisprudenza formatasi in materia, dovendosi pertanto ritenere i precetti violati “ sufficientemente precisi, in grado di orientare la condotta degli operatori economici e di assicurare la sindacabilità delle decisioni sanzionatorie al riguardo assunte” (così Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 10573/2022).

10.4. Benché i dianzi richiamati precedenti siano stati pronunciati nei confronti della RAI – Radiotelevisione Italiana, l’appellante, a corredo della censura, si è limitata ad affermare, in maniera apodittica e generica, che l’appellata sentenza recherebbe una motivazione apparente “ che si riduce alla mera riproduzione di alcuni stralci di pronunzie che, tanto più al di fuori del rispettivo contesto, appaiono intessuti di riferimenti tautologici, ripetitivi di clausole generali, a paradossale dimostrazione della insufficienza del dettato normativo. Appare con ogni evidenza, infatti, che è logicamente impossibile per l’operatore radiotelevisivo avere ragionevole certezza circa l’inclusione o meno di un determinato programma nell’ambito di cui all’art. 34, co. 2, cit. e, quindi, circa i propri doveri di condotta .”, senza neppure tentare di articolare un ragionamento idoneo a superare gli argomenti posti alla base dei richiamati precedenti.

10.5. Questi ultimi, peraltro, sono condivisi dal Collegio, sul presupposto che i concetti di “ sequenze particolarmente crude o brutali ”, di “ scene che…possano creare turbamento ” nei minori, e di “ notizie che possono nuocere alla integrità psichica o morale dei minori ”, sono comunque agevolmente determinabili tenendo conto del risultato concreto producibile nella psiche del minore per effetto di determinate condotte, o perché si tratta di nozioni appartenenti al lessico comune. Così, ad esempio, una scena “brutale” è chiaramente quella caratterizzata dall’uso di violenza, verbale o fisica, su essere umani o animali, da parte dei protagonisti; una scena “cruda” è quella che metta in mostra immagini di esseri umani o di animali feriti o morti; la nozione di “ turbamento ” é ormai ben presente e ricorrente nella produzione giornalistica/scientifica a carattere divulgativo, come pure la nozione di “ integrità psichica o morale ”, così da consentire un agevole integrazione del precetto mediante rinvio a quello che può ormai considerarsi come un sapere comune.

10.6. Il Collegio, dunque, ritiene che la censura va respinta, avendo essa un carattere accentuatamente formalistico e pretestuoso, tanto più considerando che l’appellante si è già vista respingere la censura, articolata nei medesimi termini, sia dalla Corte di cassazione che da questo Consiglio di Stato.

10.7. Quanto al fatto che il Codice di autoregolamentazione dei minori prevede, nella premessa introduttiva, che “ la funzione educativa, che compete innanzitutto alla famiglia, deve essere agevolata dalla televisione al fine di aiutare i minori a conoscere progressivamente la vita e ad affrontarne i problemi ”, precisando all’art. 2.1, che “ La programmazione dalle 7.00 alle 22.30 – pur nella primaria considerazione degli interessi del minore - deve tener conto delle esigenze dei telespettatori di tutte le fasce di età, nel rispetto dei diritti dell’utente adulto, della libertà di informazione e di impresa, nonché del fondamentale ruolo educativo della famiglia nei confronti del minore ”, il Collegio è dell’avviso che tali previsioni non possano assolutamente giustificare la violazione, in fascia protetta, di previsioni poste a tutela dei minori.

10.7.1. Le previsioni dianzi richiamate, contenute nel Codice di autoregolamentazione, enunciano il principio secondo cui programmazione televisiva compresa nella fascia oraria dalle 7 alle 23 è destinata anche, ma non solo, al pubblico adulto, ragione per cui è opportuno che in questa finestra temporale la famiglia assicuri adeguato supporto al minorenne, per prevenire i traumi conseguenti a determinati contenuti.

10.7.2. Tuttavia, l’art. 34, comma 1, del D. L.vo n. 177/2005 afferma chiaramente il divieto di mandare in onda, in tale fascia oraria, trasmissioni che “ possano nuocere gravemente allo sviluppo fisico, mentale o morale dei minori o che presentano scene di violenza gratuita o insistita o efferata ovvero pornografiche, salve le norme speciali per le trasmissioni ad accesso condizionato, comprese quelle di cui al comma 5, che comunque impongano l'adozione di un sistema di controllo specifico e selettivo che vincoli alla introduzione del sistema di protezione tutti i contenuti di cui al comma 3. Il sistema di classificazione dei contenuti ad accesso condizionato e' adottato da ciascun fornitore di servizi di media audiovisivi o fornitore di servizi ad accesso condizionato, sulla base dei criteri proposti dal Comitato di applicazione del Codice media e minori, d'intesa con l'Autorita', e approvati con decreto ministeriale… ”. Oltre a ciò il comma 7 dell’art. 34 citato afferma che le emittenti televisive erano comunque tenute, nella fascia oraria compresa tra le 16 e le 19 e nei programmi direttamente rivolti ai minori, ad osservare le previsioni adottate a tutela dei minori.

10.7.3. Il legislatore, dunque, con riferimento alla programmazione diretta specificamente ai minori, o con grande probabilità seguita da minori, ha scelto per mantenere in capo all’operatore televisivo una posizione di garanzia, che non viene elisa dal supporto che deve essere assicurato dalla famiglia, e che, piuttosto, si aggiunge a questa ultima, nella consapevolezza che quando una programmazione raggiunge l’interno delle case aumenta il rischio che venga seguita, e possa danneggiare, anche i minori che vi abitano.

11. Con il quarto motivo d’appello si deduce l’erroneità dell’appellata sentenza per violazione, e falsa applicazione, di norme di diritto (art. 35, commi 1 e 2 e art. 51, comma 6, d.lgs. n. 177/2005; art. 1, comma 6, lett. b), nn. 6, 13 e 14, l. n. 249/1997, degli artt. 3 e 5 del Regolamento di procedura in materia di sanzioni amministrative e impegni, approvato con delibera AGCOM 581/15/CONS e dall’art. 15bis del Regolamento concernente l’organizzazione e il funzionamento dell’AGCOM, approvato con delibera 95/19/CONS).

La censura in pratica ripropone la censura, già articolata in primo grado, con cui si deduceva l’illegittimità del procedimento amministrativo sanzionatorio in quanto avviato con atto della Direzione Contenuti Audiovisivi (DCA), anziché con atto dell’organo a ciò deputato, ossia la Commissione per i Servizi e i Prodotti - CPS, di cui all’art. 1, co. 1 e 6, lett. b), n. 6, l. n. 249/1997, la quale costituisce una necessaria articolazione organica dell’Autorità: l’appellante insiste sul fatto che in materia di tutela dei minori il potere di dare avvio al procedimento accertativo-sanzionatorio mediante l’atto di contestazione rientra, per espresso dettato di legge (art. 35, comma 2, d.lgs. n. 177/2005) nella competenza della Commissione, di guisa che si rivelano illegittimi per contrasto con detta norma primaria (e perciò da annullare o almeno disapplicare) le disposizioni del Regolamento di procedura in materia di sanzioni amministrative e impegni approvato con delibera AGCOM 581/15/CONS (artt. 3 e 5) che tale potere trasferiscono al Direttore della DCA.

Sotto diverso profilo l’appellante ripropone, inoltre, la censura secondo cui comunque l’Autorità non avrebbe potuto prescindere dal sentire il Comitato di applicazione del Codice di autoregolamentazione TV e minori: in questo senso la “collaborazione” che l’art. 35, comma 1, del D. L.vo n. 177/2005 impone tra CSP e Comitato deve essere interpretata come obbligo di acquisire dal Comitato un atto di concerto o, quantomeno, un parere. Il TAR avrebbe quindi errato nell’affermare che tale norma si limita a porre un obbligo di collaborazione, che non si spinge alla obbligatoria richiesta di pareri o concerti.

11.1. L’appellata sentenza ha respinto ambedue i profili di doglianza rilevando:

- quanto al primo, che l’art. 1, comma 7, della L. n. 249/1997, istitutiva dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, conferisce espressamente alla stessa il potere di redistribuire, con proprio regolamento, le competenze interne, e quindi anche le competenze della CSP: tale potere nella fattispecie è stato effettivamente esercitato dall’Autorità con le previsioni degli articoli 3 e 5 del Regolamento AGCOM in materia di procedure sanzionatorie, adottato con delibera n. 410/14/CONS;

- quanto al secondo profilo, rilevando che l’art. 35, comma 1, del D. L.vo 177/2005, nella versione applicabile ratione temporis , non prevede un vero e proprio obbligo, a carico dell’Autorità, di acquisire pareri o concerti da parte del Comitato TV e minori, dal momento che la norma richiama solo il principio di collaborazione, che può estrinsecarsi con varie modalità, modalità che l’Autorità ha regolamentato senza prevedere specifici adempimenti procedurali o istruttori.

11.2. L’appellante ribadisce che, secondo quanto emerge dalle norme di riferimento:

- la tutela dei minori è demandata alla Commissione per i Servizi e i Prodotti dell’AGCOM, in collaborazione con il Comitato per l’applicazione del codice di autoregolamentazione, anche sulla base delle segnalazioni di questo;

- le violazioni alle norme dettate a tutela dei minori sono sottoposte ad accertamento in contraddittorio ad opera della CSP, che le contesta formalmente agli interessati;

- il potere accertativo-sanzionatorio è attribuito alla CSP da norme primarie, cioè l’art. 1, comma 6, lett. b), n. 6, l. n. 249/1997; l’art. 35, commi 1 e 2, del D. L.vo n. 177/2005, e può essere assegnato solo ad altro organo dell’Autorità esclusivamente (oltre che per legge) per regolamento (art. 1, commi 6 e 7, l. n. 249/1997) e non mai agli uffici o ad altre strutture organizzative di questa, che possono soltanto coadiuvare l’organo collegiale competente, svolgendo attività prodromica, preparatoria, acquisitiva, preistruttoria di rilevanza interna o meramente esecutiva, non provvedimentale rispetto ai terzi;

- sono da ritenersi illegittime le previsioni del Regolamento per le procedure sanzionatorie adottato dall’Autorità con la delibera 581/15/CONS, artt. 3 e 5, che trasferiscono il potere accertativo e sanzionatorio al “Direttore competente”, dal momento che la competenza della CSP non può soffrire limitazioni;

- la CSP deve poi agire, secondo quanto previsto dall’art. 35, comma 1, del D. L.vo n. 177/2005, in collaborazione con il Comitato di applicazione del codice di autoregolamentazione, sia nella identificazione ed accertamento di fatti, condotte e soggetti sanzionabili, sia nell’attività di monitoraggio dei programmi televisivi: la preliminare verifica in collaborazione con il Comitato costituirebbe presupposto indefettibile per il legittimo esercizio della potestà sanzionatoria: la collaborazione tra i due organi imposta dall’art. 35, comma 1, citato, non può ritenersi meramente eventuale, costituendo invece un elemento essenziale, anche in considerazione della specifica competenza del Comitato nella materia della tutela dei minori; inoltre, discenderebbe anche dai principi generali sanciti dalla L. n. 241/90 l’obbligo della CSP di sollecitare l’avviso del Comitato prima di contestare una violazione, onde assicurare esaustività della istruttoria e delle connesse valutazioni.

11.3. Il Collegio ritiene ambedue i profili di censura infondati..

11.4. Relativamente al primo aspetto il Collegio rileva che l’art. 1, comma 3, della L. n. 249/97 individua gli organi dell’Autorità nel presidente, nella commissione per le infrastrutture e le reti, nella commissione per i servizi e prodotti – CSP e nel consiglio. Al comma 6 la norma individua le competenze di ciascuno dei suddetti organi.

11.4.1. Per quanto riguarda le competenze della CSP il comma 6, lett. b), n. 6, individua tra le relative competenze anche la verifica del “ rispetto nel settore radiotelevisivo delle norme in materia di tutela dei minori anche tenendo conto dei codici di autoregolamentazione relativi al rapporto tra televisione e minori e degli indirizzi della Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi. In caso di inosservanza delle norme in materia di tutela dei minori, ivi comprese quelle previste dal Codice di autoregolamentazione TV e minori approvato il 29 novembre 2002, e successive modificazioni, la Commissione per i servizi e i prodotti dell'Autorità' delibera l'irrogazione delle sanzioni previste dall'articolo 31 della legge 6 agosto 1990, n. 223. Le sanzioni si applicano anche se il fatto costituisce reato e indipendentemente dall'azione penale. Alle sanzioni inflitte sia dall'Autorità' che dal Comitato di applicazione del Codice di autoregolamentazione TV e minori viene data adeguata pubblicità e la emittente sanzionata ne deve dare notizia nei notiziari diffusi in ore di massimo o di buon ascolto ”.

11.4.1. L’art. 1, comma 7, della L. n. 249/97, tuttavia, precisa anche che “ Le competenze indicate al comma 6 possono essere ridistribuite con il regolamento di organizzazione dell'Autorità di cui al comma 9. ”

11.4.2. Il regolamento di procedura in materia di sanzioni amministrative e impegni, nella versione applicabile ai fatti di causa, ovvero nella versione risultante dalla delibera 410/14/CONS, come modificata dalla delibera 581/15/CONS, in realtà non ha sottratto alla CSP la competenza a irrogare le sanzioni per le violazioni alle norme poste a tutela dei minori.

11.4.3. Il predetto regolamento, infatti, ha predisposto una disciplina applicabile a qualsiasi tipo di procedimento sanzionatorio, prevedendo (all’art. 5) che il procedimento é avviato con atto di contestazione notificato al trasgressore dal direttore “competente”, cioè il direttore responsabile dell’unità organizzativa di primo livello che “ in base al Regolamento di organizzazione e funzionamento è competente ad effettuare la vigilanza e a svolgere le attività istruttorie finalizzate all’adozione dei provvedimenti di cui al (presente) Regolamento ” (cfr. Regolamento per le procedure sanzionatorie, art. 1, lett. d). All’atto di contestazione segue la fase istruttoria, che si celebra sotto la responsabilità del “ responsabile del procedimento” nominato dal direttore nell’atto di contestazione. Al termine della fase istruttoria è previsto (all’art. 10) che “ il direttore trasmette all’organo collegiale competente la proposta di schema di provvedimento unitamente alla dettagliata relazione relativa all’istruttoria redatta dal responsabile del procedimento. 2. L’organo collegiale, esaminata la relazione e valutata la proposta, adotta il provvedimento sanzionatorio ovvero dichiara che non sussistono i presupposti per la sua adozione .” Lo stesso organo collegiale può, se ne ravvisa la necessità/opportunità, audire l’interessato o disporre approfondimenti istruttori. Va precisato che per “ organo collegiale competente ”, deve intendersi (secondo la definizione di cui all’art. 1, lett. b) “ l’organo collegiale dell’Autorità cui spetta il potere di adottare i provvedimenti sanzionatori di cui al presente Regolamento” .

11.4.4. Nel caso di specie l’atto sanzionatorio è stato adottato dalla Commissione per i servizi e i prodotti, sulla base dell’istruttoria avviata per atto del Direttore dell’Ufficio Vigilanza degli obblighi e sanzioni nel settore dei media audiovisivi e radiofonici della Direzione Contenuti Audiovisivi e successivamente condotta dal responsabile del procedimento nominato dal Direttore.

11.4.5. Il Collegio non ravvisa nelle indicate previsioni del regolamento per i procedimenti sanzionatori dell’AGCOM una violazione alla previsione di cui all’art. 1, comma 6, lett b. 6), posto che tale articolo fissa chiaramente la competenza della CSP alla irrogazione delle sanzioni relative alla violazione delle norme a tutela dei minori, ma nulla dice di specifico con riferimento all’avvio dei procedimenti sanzionatori, limitandosi ad affermare in maniera generica che la CSP deve verificare il rispetto nel settore radiotelevisivo delle norme in materia di tutela dei minori. Le medesime considerazioni possono svolgersi con riferimento all’art. 35, comma 1, del D. L.vo n. 177/2005, secondo cui “ Alla verifica dell'osservanza delle disposizioni di cui all'articolo 34 provvede la Commissione per i servizi ed i prodotti dell'Autorità, in collaborazione con il Comitato di applicazione del Codice di autoregolamentazione TV e minori, anche sulla base delle segnalazioni effettuate dal medesimo Comitato. All'attività del Comitato il Ministero fornisce supporto organizzativo e logistico mediante le proprie risorse strumentali e di personale, senza ulteriori oneri a carico del bilancio dello Stato. 2. Nei casi di inosservanza dei divieti di cui all'articolo 34, nonché dell'articolo 32, comma 2, e dell'articolo 36-bis, limitatamente alla violazione di norme in materia di tutela dei minori, la Commissione per i servizi e i prodotti dell'Autorità, previa contestazione della violazione agli interessati ed assegnazione di un termine non superiore a quindici giorni per le giustificazioni, delibera l'irrogazione della sanzione amministrativa del pagamento di una somma da 25.000 euro a 350.000 euro e, nei casi più gravi, la sospensione dell'efficacia della concessione o dell'autorizzazione per un periodo da tre a trenta giorni ”: anche questa norma assegna chiaramente alla Commissione per i servizi e i prodotti la competenza ad irrogare la sanzione, mentre non è altrettanto specifica nell’individuare il soggetto cui spetta la contestazione degli addebiti.

11.4.6. Il fatto che l’avvio del procedimento e l’istruttoria siano stati demandati a organi e uffici esterni alla CSP, non solo non risulta in evidente contraddizione con quanto stabilito dal citato art. 1, comma 6, lett. b.6), della L. n. 249/97 e dall’art. 35, comma 1, del D. L.vo n. 177/2005, ma è evidentemente ispirato anche all’intento di conformarsi ai principi sul giusto processo enunciati nell’art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo e all’art. 111 della Costituzione, principi che sanciscono il diritto dell’incolpato ad essere giudicato da un organo imparziale e indipendente, e che la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha stabilito doversi applicare anche ai procedimenti amministrativi che sfociano nella irrogazione di sanzioni “afflittive”.

11.4.7. Alla luce delle considerazioni che precedono il Collegio ritiene che la censura in esame deve essere respinta, con conferma dell’appellata sentenza con diversa motivazione.

11.5. Quanto al secondo profilo, il Collegio osserva che il richiamo, da parte dell’art. 35, comma 1, D. Lgs. n. 177/05, al principio di collaborazione, implicitamente evoca una forma di collaborazione tra i due organi - cioè la CSP e il Comitato – di tipo informale, che quindi non richiede l’espressione di pareri formali, tipici invece di rapporti improntati a una maggiore formalità.

11.5.1. La più attenta dottrina sottolinea che il diritto amministrativo italiano è ormai passato da un modello puramente autoritativo a uno basato sulla cooperazione e la buona fede, come testimoniato dalla codificazione dei principi di collaborazione e buona fede avvenuta ad opera dell’art.1, comma 2 bis, della L. n. 241/90, quali principi che debbono improntare i rapporti tra Pubblica Amministrazione e privato. Tali principi, considerati unitamente al principio di buona amministrazione consacrato nell’art. 97 della Costituzione, implica che l’agire dell’Amministrazione possa, e debba all’occorrenza, estrinsecarsi anche in rapporti informali, al fine di garantire una risposta più pronta da parte dell’Amministrazione, e quindi una azione amministrativa più efficiente. Gli eventuali abusi del ricorso ai rapporti informali vengono sanzionati, e quindi scoraggiati, dalla codificazione del principio di buona fede e del principio della fiducia, oggi enunciato all’art. 2 del D. L.vo n. 36 del 2023, che autorizzano ciascuna delle parti a fidarsi del comportamento dell’altra parte, facendo insorgere affidamenti degni di tutela.

11.5.2. Mutatis mutandis , le considerazioni che precedono valgono anche nei rapporti tra pubbliche amministrazioni o, comunque, tra soggetti pubblici, atteso che non sussiste una valida ragione per non applicare i richiamati principi anche nell’ambito della suddetta tipologia di rapporti. Applicato a tale contesto il principio di collaborazione implica, in particolare, che i contatti tra soggetti pubblici non debbono necessariamente passare dall’osservanza di rigide norme procedimentali o di pareri formali, a meno che ciò non sia espressamente previsto dalla normativa primaria, o da quella secondaria emanata sulla base di quella.

11.5.3. In conclusione, proprio il fatto che l’art. 35, comma 1, del D. L.vo n. 177/2005 richiami il principio di collaborazione per disciplinare i rapporti tra CSP e Comitato per l’applicazione del Codice di autoregolamentazione, conferma, implicitamente, che i rapporti tra tali organi possono compendiarsi anche nello scambio informale di avvisi e informazioni, e possono inoltre caratterizzarsi per una certa flessibilità delle norme procedurali.

11.5.4. In un simile contesto il Collegio ritiene che, a fronte della notizia di possibili violazioni delle previsioni poste a tutela dei minori, spetti alla CSP, nella sua discrezionalità, valutare se, ed in che misura, coinvolgere il Comitato, richiedendone la collaborazione sia nell’espletamento di incombenti istruttori sia nel fornire eventuali “avvisi”; correlativamente, il principio di collaborazione, informale, che impronta i rapporti tra i due organi, non esclude che il Comitato, venuto a conoscenza di presunte violazioni, non possa segnalarle alla CSP, per le valutazioni di competenza.

11.6. Alla luce delle considerazioni che precedono va, conclusivamente, respinto anche il quarto motivo d’appello.

12. Con il quinto motivo d’appello si deduce l’erroneità dell’appellata sentenza per violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della L. n. 689/81, anche in rapporto all’art. 27 della Costituzione, e per motivazione apparente.

Con tale motivo l’appellante ripropone la censura secondo cui l’illecito non sarebbe sanzionabile per assenza di colpa della RAI, correlata alla indeterminatezza della norma sanzionatoria.

12.1. L’appellata sentenza ha respinto la censura sul rilievo che l’art. 3 della L. n. 689/81 pone una presunzione di colpevolezza rispetto alla quale spetta all’incolpato dimostrare di aver agito senza colpa, e dipoi ha osservato che indicativa di colpevolezza sarebbero le seguenti circostanze: (i) i contenuti che hanno originato la sanzione sono stati mandati in onda nella fascia oraria nella quale si presume che il minore non sia sorvegliato dalla famiglia; (ii) sono stati mandati in onda audio con le voci originali dei minori coinvolti; (iii) non è stata adottata alcuna cautela per avvisare il pubblico che nel corso della trasmissione sarebbero stati trasmessi contenuti potenzialmente lesivi per i minori; (iv) non si apprezza l’utilità e la necessità di mandare in onda proprio i suddetti file audio originali, non essendo essi necessari alla comprensione della vicenda.

12.1. L’appellante ribadisce che il TAR avrebbe dovuto considerare che l’indeterminatezza della norma precettiva, in particolare dell’art. 34, comma 2, del D. L.vo 177/2005, non aveva consentito ad essa appellante di stabilire la lesività dei contenuti in discussione, il che incideva sia sull’accertamento della condotta costituente illecito che sul coefficiente psicologico di colpevolezza.

12.2. La censura va respinta sulla base delle considerazioni già svolte al paragrafo 10 e seguenti, ove si è argomentata l’infondatezza della censura con cui si deduceva l’indeterminatezza della norma che si assume violata.

12.3. In disparte tale considerazione, giova richiamare nuovamente il precedente della Sezione di cui alla sentenza n. 10573/2022, la quale ha respinto identica censura rilevando che in materia di sanzioni amministrative vige il principio per cui la colpa è presunta, fatta salva la dimostrazione del contrario da parte dell’incolpato. Tale rilievo sarebbe di per sé dirimente al fine di respingere la censura.

12.4. Ad ogni buon conto va condivisa l’appellata sentenza anche laddove ha ravvisato indici di colpevolezza nella scelta di mandare in onda, in fascia protetta, dei file audio in cui dei minorenni riferivano fatti estremamente gravi ascrivendoli a persone sulle quali un minore normalmente fa particolare affidamento, ovvero i genitori e un religioso: si tratta dunque di contenuti idonei ad innescare, in una psiche nella quale la capacità di giudizio non è ancora compiutamente formata, perdita di fiducia, pregiudizi, comportamenti imitativi, o conseguenze simili, accomunate comunque dal causare confusione, turbamento o altro malessere in un minore.

13. L’appello va, conclusivamente, respinto.

14. Le spese seguono la soccombenza, la cui liquidazione tiene anche conto del fatto che nel presente giudizio la RAI ha riproposto, senza significative varianti, censure già proposte, esaminate e respinte in precedenti giudizi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la RAI – Radiotelevisione italiana al pagamento, nei confronti dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazione, al pagamento delle spese relative al presente grado di giudizio, che si liquidano in €. 5.000,00 (cinquemila), oltre accessori, se per legge dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AR OR, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

OB VA, Consigliere, Estensore

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OB VA	AR OR

IL SEGRETARIO