Pubblicato il 20/01/2026

N. 00444/2026REG.PROV.COLL.

N. 09334/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9334 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, quest’ultimo nella qualità di esercente la responsabilità genitoriale sulla minore -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Alessandro Clemente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Benaco n. 15;

contro

Comune Bracciano, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 3897/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 22 ottobre 2025 il Consigliere AR FA e dato atto che nessuno è comparso per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. -OMISSIS- e -OMISSIS-, quest’ultimo nella qualità di esercente la responsabilità genitoriale sulla minore -OMISSIS-, proponevano due ricorsi dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, e in particolare, quanto al ricorso n. 7295/2021, per l’annullamento dell'ordinanza di demolizione n. 6 del 20 febbraio 2012 adottata dal Comune di Bracciano e della determina del 20.04.2021, prot. -OMISSIS-, del Responsabile Area Lavori Pubblici Urbanistica Edilizia Ambiente e Territorio del Comune di Bracciano, con cui era stata irrogata la sanzione di euro 20.000,00, ex art. 31 comma 4 bis D.P.R. n. 380/2001, mentre, quanto al ricorso n. 12341/2021, per l’annullamento della determina del 29.07.2021, prot. -OMISSIS-, del Responsabile Area Lavori Pubblici Urbanistica Edilizia Ambiente e Territorio del Comune di Bracciano, con cui era stata irrogata la sanzione di euro 17.500,00, ex art. 31 comma 4 bis D.P.R. n. 380/2001.

2. Con ricorso assunto al n. 7295/2021 R.G., i ricorrenti rappresentavano di essere, la prima, usufruttuaria, e la minore nuda proprietaria di un immobile sito nel territorio comunale di Bracciano, distinto in catasto al foglio n. 15 part. n. 391 sub 7, 11 e 16, assistito dalle autorizzazioni edilizie n. 211/2002 e n. 166/2007, rispetto al quale il predetto Comune, giusta ordinanza n. 6 del 20.02.2012, aveva accertato una serie di abusi edilizi, sanzionati ai sensi dell’art. 31 D.P.R. n. 380/2001

Il sig. -OMISSIS-, nella qualità di esercente la potestà sulla minore, impugnava l’ordinanza n. 6 del 2012 sul presupposto che la stessa non fosse stata a quest’ultima correttamente notificata. Inoltre, tanto il sig. -OMISSIS-, quanto l’usufruttuaria sig.ra -OMISSIS-, impugnavano altresì il provvedimento prot. -OMISSIS- del 20.04.2021, con cui il Responsabile Area Lavori Pubblici Urbanistica Edilizia Ambiente e Territorio del Comune di Bracciano, vista l’inottemperanza alle statuizioni demolitorie di cui all’ordinanza in parola, aveva ingiunto loro il pagamento della sanzione di euro 20.000,00, ai sensi dell’art. 31 comma 4 bis citato D.P.R.

I ricorrenti contestavano gli impugnati provvedimenti deducendone l’illegittimità sotto molteplici profili, articolando undici motivi di ricorso, e lamentando, inter alia , l’erronea identificazione catastale dell’immobile in contestazione, contraddistinto in catasto non già con la particella n. 391 sub 6-10-14, per come erroneamente riportato nell’ordinanza di demolizione, bensì con la particella n. 397 sub 7 11-16, per come correttamente riportato nella relazione del 17.01.2012 del geom. De Santis, richiamata nel provvedimento impugnato. L’ordine demolitorio era affetto da grave deficit istruttorio e motivazionale, non avendo il Comune esplicitato l’esistenza di un interesse pubblico attuale e concreto al ripristino dello stato dei luoghi, eventualmente prevalente sull’affidamento medio tempore maturato, tanto dalla usufruttuaria quanto dalla nuda proprietaria. Gli abusi in contestazione erano datati e non imputabili alle ricorrenti, che avevano acquistato l’immobile nello stato di fatto accertato dal Comune. Del resto, analoghe difformità erano riscontrabili in tutte le altre costruzioni del medesimo complesso residenziale, composto da una fascia perimetrale di ville quadrifamiliari, tutte uguali tra loro. Le esponenti argomentavano che le opere edilizie erano state realizzate non già in totale, bensì in parziale difformità, rispetto ai titoli edilizi che assistevano il fabbricato, sicchè non erano riscontrabili “variazioni essenziali” nelle destinazioni d’uso già assentite, in considerazione della mancata incidenza sui cd. standards urbanistici. Inoltre, l’ordinanza di demolizione era illegittima anche in considerazione della mancata determinazione e localizzazione dell'area da acquisire al patrimonio comunale, quale conseguenza dell’inottemperanza alle relative statuizioni, anche in considerazione del fatto che la minore -OMISSIS- non poteva essere destinataria degli effetti acquisitivi al patrimonio comunale previsti dall’art. 31 comma 3 d.P.R. n. 380/2001, non avendo in alcun modo contribuito alla realizzazione degli abusi in contestazione. La medesima non poteva essere destinataria della sanzione pecuniaria di cui all’art. 31 comma 4 bis del d.P.R. n. 380/2001, avente natura afflittiva, non essendole stata validamente notificata l’ordinanza di demolizione, atteso che la stessa era stata notificata alla minore personalmente e non ai soggetti esercenti la responsabilità genitoriale. Infine, i ricorrenti contestavano la determinazione nel quantum della sanzione amministrativa pecuniaria, comminata nella misura massima, avuto riguardo alla tipologia ed alla consistenza degli abusi rilevati.

Concludevano, denunciando la illegittimità degli artt. 31, comma 4 bis , del d.P.R. n. 380/2001, e dell’ 15, comma 3, l. r. Lazio n. 15/2008 per violazione dell'art. 50 della carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e dell'art. 4 del protocollo n. 7 della CEDU, proponendo domanda di rinvio pregiudiziale, e, contestualmente, questione di legittimità costituzionale (art. 23 l. 11 marzo 1953 n. 87) per violazione dell'art. 117 Cost., con riferimento all'art. 4 prot. addizionale n. 7 alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo ed all’art.1 del d.lgs. n. 104/2010.

3. Con ulteriore ricorso, assunto al n. 12341/2021 R.G., -OMISSIS- e -OMISSIS-, quest’ultimo in qualità di esercente la responsabilità genitoriale sulla minore -OMISSIS-, impugnavano il provvedimento prot. -OMISSIS- del 29.07.2021, con il quale il Comune di Bracciano, ai sensi dell’art. 31 comma 4 bis d.P.R. n. 380/2001, aveva irrogato loro la sanzione pecuniaria di euro 17.500,00, in sostituzione di quella precedente, già impugnata con il ricorso n. 7295/2021, lamentando sostanzialmente le medesime censure prospettate con il primo ricorso.

4. Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, previa riunione dei ricorsi, con sentenza n. 3897 del 2022, dichiarava improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso n. 7295/2021, quanto all’impugnazione della determina del 20.04.2021, prot. -OMISSIS-, con cui era stata irrogata la sanzione di euro 20.000,00, rigettandolo nel resto. Il Tribunale adito, accoglieva invece in parte il ricorso n. 12341/2021, rigettandolo nella restante parte, e, per l’effetto, annullava la determina prot. -OMISSIS- del 29.07.2021 adottata dal Comune di Bracciano laddove irrogava a -OMISSIS-, quale esercente la potestà genitoriale sulla minore -OMISSIS-, la sanzione di euro 17.500,00, ex art. 31 comma 4 bis d.P.R. n. 380/2001, confermandola quanto all’ulteriore statuizione sanzionatoria rivolta alla sig.ra -OMISSIS-. Secondo il Collegio di prima istanza, la pluralità di opere abusive in contestazione, complessivamente e non atomisticamente considerate, determinavano la realizzazione di un intervento edilizio in totale difformità ovvero, comunque, con variazioni essenziali rispetto al progetto assentito con i titoli edilizi in precedenza rilasciati, così obbligando il Comune di Bracciano ad irrogare la più grave delle sanzioni ripristinatorie, ossia quella di cui all’art. 31 d.P.R. n. 380/2001. Il T.A.R. osservava che, in presenza di un abuso edilizio, l’esercizio del potere sanzionatorio di natura demolitoria rappresentava un atto dovuto e vincolato alla mera verifica dei relativi presupposti, ex lege delineati negli artt. 27 e ss. d.P.R. n. 380/2001, andando gli stessi a rinvenirsi per relationem dal complesso degli atti istruttori cui faceva rinvio l’ordinanza di demolizione, incorsa in mero errore materiale nell’indicare i dati catastali, per il resto correttamente riportati negli atti istruttori richiamati. Il Giudice di prime cure precisava, inter alia, che era sufficiente che l’ordinanza di demolizione indicasse analiticamente le opere oggetto di demolizione, non ritenendosi necessaria la specificazione, in punto di individuazione e quantificazione, delle aree da acquisire, la quale risultava rinviabile al sub-procedimento accertativo dell’eventuale inottemperanza.

Quanto alle censure relative al difetto di legittimazione passiva della minore -OMISSIS- rispetto al provvedimento sanzionatorio, il Collegio le riteneva infondate, sottolineando come l’ordinanza di demolizione, quale provvedimento di carattere reale volta a reprimere un illecito di natura permanente, veniva ad essere indirizzata non soltanto al responsabile dell'abuso ma, senza contenere un accertamento di responsabilità, anche al proprietario il quale, essendo nell’attuale disponibilità materiale e giuridica della res , doveva assicurare il ripristino dell’assetto urbanistico/edilizio violato, pena relative conseguenze sanzionatorie ed acquisitive al patrimonio comunale. Era, invece, parzialmente fondato il ricorso proposto avverso il provvedimento di irrogazione della sanzione pecuniaria prot. -OMISSIS-/2021, con riferimento alla posizione di -OMISSIS-, in quanto, considerata la nullità della notifica dell’ordinanza di demolizione, la successiva sanzione pecuniaria, conseguente alla mancata ottemperanza nel termine di 90 gg dell’ordinanza citata, non avrebbe potuto essere irrogata. Al contrario, in relazione alla posizione della sig.ra -OMISSIS-, a cui l’ordinanza n.-OMISSIS- risultava, invece, essere stata correttamente notificata in data 9.03.2012, il ricorso veniva dichiarato infondato, considerato che il provvedimento non risultava affetto da deficit istruttori e motivazionali, essendo stato operato un puntuale rinvio alla disposizione di cui all’art. 4 comma 10 del Regolamento degli abusi edilizi approvato con delibera del Consiglio Comunale n. 63 dell’8.11.2018, secondo cui, per gli edifici principali aventi una superficie superiore ad 80 mq. (determinata nella specie dal solo mutamento della destinazione d’uso del piano interrato e del sottotetto, senza computare gli altri abusi realizzati in area non vincolata), la sanzione ammontava ad euro 17.500,00

5. -OMISSIS- e -OMISSIS-, quest’ultimo nella qualità di esercente la responsabilità genitoriale sulla figlia minore -OMISSIS-, hanno proposto appello per la riforma parziale della suddetta pronuncia, sollevando le seguenti censure: “ 1. Difetto di motivazione, travisamento dei fatti, eccesso di potere con riferimento al primo motivo del ricorso R.G.N. 7295/2021 (punto n. 5 sentenza); 2. Difetto di motivazione. Violazione e/o falsa e/o errata applicazione di legge (art. 31, comma 4 bis, d.P.R. n. 380/01; art. 15, comma 3, L.R.L. n. 15/2008). Eccesso di potere. Ingiustizia manifesta. Difetto dei presupposti. Violazione dell’art. 34 legge 380/2001. Omessa valutazione della perizia di parte. Difetto di istruttoria con riferimento al secondo e terzo motivo di ricorso R.G. n. 7295/2021 (Punto n. 4.1. e 5 sentenza); 3. Difetto di motivazione. Violazione e/o omessa applicazione di ragionevolezza e proporzionalità. Violazione e/o errata applicazione di legge (art. 31, comma 4 bis, d.P.R. n. 380/2001; art. 15, comma 3, L.R.L. n. 15/2008). Eccesso di potere per omessa e/o carente istruttoria; per illogicità e/o irragionevolezza e/o contraddittorietà, per motivazione apparente e/o tautologica e/o apodittica. Sviamento. Travisamento dei fatti”.

Gli appellanti hanno proposto istanza istruttoria, chiedendo lo svolgimento di una CTU ai sensi dell’art. 67 c.p.a., al fine di determinare, alla luce delle perizie tecniche di parte, la reale entità degli abusi edilizi, se effettivamente gli stessi abbiano avuto incidenza sugli standards urbanistici e se tali abusi costituiscano o meno variazioni essenziali.

6. Il Comune di Bracciano, benchè ritualmente evocato, non si è costituito in giudizio.

7. All’udienza straordinaria del 22 ottobre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

8. Gli appellanti, con il ricorso in appello, hanno domandato la parziale riforma della sentenza impugnata, e per l’effetto l’annullamento dell’ordinanza di demolizione delle opere abusive e di ripristino dei luoghi n. 6 del 20.2.2012, notificata in data 29.8.2021 alla minore -OMISSIS- nelle mani del padre sig. -OMISSIS-, e l’annullamento della determina del 29.7.2021, prot. -OMISSIS-, del Comune di Bracciano, con la quale è stata irrogata la sanzione di euro 17.500,00.

9. Con il primo mezzo, -OMISSIS-, nella qualità di esercente la responsabilità genitoriale sulla minore -OMISSIS-, lamenta l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui il T.A.R. ha ritenuto che: “ il rinvio agli atti istruttori – nella specie, l’allegata relazione di sopralluogo prot. n. 1838 del 17.01.2012 – consente di ritenere superato il mero errore materiale in cui il Comune è incorso, allorquando, nel redigere l’ordinanza di demolizione n.-OMISSIS-, ha inserito i dati catastali dell’immobile in contestazione (dati che risultano, invece, correttamente riportati nell’atto istruttorio, integrante, per relationem), la motivazione del contestato provvedimento sanzionatorio)”.

Secondo il ricorrente, dall’esame del contenuto del provvedimento impugnato, emergerebbe chiaramente l’errore nella determinazione dell’immobile oggetto dell’ordinanza di demolizione, non essendo sufficiente, ai fini della analitica descrizione delle opere abusivamente realizzate, il riferimento alla relazione di sopralluogo prot. n. 1838 del 17.1.2012, atteso che nel verbale di accertamento di violazione urbanistico – edilizia della Polizia Provinciale del 2.2.2012, che è l’atto presupposto dell’ordinanza di demolizione, si fa riferimento ad un immobile di cui la minore -OMISSIS- non è proprietaria, pertanto il richiamo della relazione del 17.1.2012 del geom. De Santis, ove si menziona l’esatto immobile verificato, non avrebbe pregio, perché si tratterebbe di un atto meramente interno all’Amministrazione.

10. Con la seconda censura, si contesta la motivazione della sentenza impugnata (punto 4.1. e 5), nella parte in cui il T.A.R. argomenta sulla esecuzione sine titulo di plurime opere edilizie, le quali hanno determinato, ad ogni livello di piano, mutamenti nella destinazione d’uso originariamente assentita, oltre che incrementi volumetrici e di superficie. Si lamenta, altresì, che il Collegio di prima istanza abbia escluso un legittimo affidamento, affermando che: “ a prescindere dal tempo intercorso, l’interesse pubblico al ripristino dell’assetto urbanistico – edilizio violato, a fronte del quale non può dirsi sussistente alcuna posizione di affidamento legittimo ed incolpevole, meritevole di considerazione”. Con il mezzo si deduce, anche, il difetto di motivazione del provvedimento impugnato, atteso che il Comune di Bracciano avrebbe dovuto illustrare le ragioni sottese alla sussistenza di un interesse pubblico prevalente sull’interesse privato e sul legittimo affidamento della nuda proprietaria ricorrente, la quale non avrebbe realizzato alcuna opera abusiva, avendo acquistato l’immobile nella consistenza contestata, sicché la totalità delle difformità essenziali, descritte nella relazione del Tecnico comunale del 17.1.2012, sarebbero imputabili alla società venditrice. L’assenza di qualsiasi contestazione del Comune durante i lavori di costruzione avrebbe ingenerato nella ricorrente nuda proprietaria il legittimo affidamento nella regolarità del titolo abilitativo e nella piena conformità dell’immobile acquistato alla normativa urbanistica. Il ricorrente allega una nuova perizia giurata (geom. Loria Giovanni Battista del 29.11.2022), argomentando che le presunte difformità dai progetti allegati ai titoli abilitativi edilizi non avrebbero comportato aumento di superficie o volumetria, e riferisce che il consulente di parte ha dato atto che non sono stati variati gli standards urbanistici nella misura del 2% e non vi sarebbe stato aumento consistente della cubatura, né aumento consistente dell’altezza e delle superfici. Inoltre, contesta l’applicazione dell’art. 31 del d.P.R. 380/2001, disposizione che fa riferimento agli interventi eseguiti in totale difformità dal permesso di costruire, atteso che, nella specie, sulla base della relazione tecnica del 17.1.2012, si evincerebbe una parziale difformità dal titolo abilitativo, con conseguente applicazione dell’art. 34 del d.P.R. citato.

Nello sviluppo illustrativo del motivo, l’appellante deduce che non sarebbe stata effettuata una adeguata istruttoria finalizzata alla verifica in ordine alla possibilità della demolizione della sola parte abusiva, e quindi alla valutazione della scelta tra la sanzione demolitoria e quella pecuniaria. Nella specie, l’Amministrazione non avrebbe fornito la prova che gli abusi edilizi contestati abbiano comportato una modifica degli standards urbanistici e/o che si via stato un aggravio del carico urbanistico. Infine, secondo l’esponente, il Giudice nazionale, in applicazione del principio di proporzionalità, tracciato dalla Corte EDU, nel dare attuazione all’ordine di demolizione di un immobile abusivo adibito ad abituale abitazione, sarebbe tenuto a rispettare il suddetto principio come elaborato dalla CEDU.

11. Con il terzo mezzo, -OMISSIS- chiede la riforma della sentenza impugnata con riferimento alla statuizione di rigetto del ricorso proposto per l’annullamento del provvedimento prot. -OMISSIS- del 29.7.2021, con cui è stata irrogata la sanzione pecuniaria di euro 17.500,00, ribadendo che i ricorrenti sarebbero estranei all’abuso e che, pertanto, l’Amministrazione non avrebbe potuto allegare all’inosservanza dell’ordine di ripristino neppure l’irrogazione della sanzione pecuniaria ai sensi dell’art. 31, comma 4 bis del d.P.R. n. 380/2001. La sanzione pecuniaria, inoltre, sarebbe illegittima sotto il profilo del quantum, essendo stato irrogato il massimo, nella misura di euro 17.500,00, in quanto, ai sensi dell’art. 15, comma 3, L.R. n. 15/2008, e dell’art. 31, comma 4 bis cit., l’Amministrazione avrebbe l’onere di modulare l’entità della sanzione alla luce della tipologia e la consistenza dell’abuso. Sotto un distinto profilo, la sanzione pecuniaria non sarebbe stata correttamente determinata, atteso che fa riferimento ad un edificio di una superficie di mq. 80, laddove, secondo l’appellante, l’immobile avrebbe una superficie di mq 74.

12. Le critiche, come sopra sintetizzate, vanno esaminate congiuntamente in quanto attinenti a profili connessi.

13. L’appello è infondato, per i rilievi di seguito enunciati.

13.1. Con il primo mezzo, si ripropone la questione, illustrata con il ricorso introduttivo, della errata identificazione catastale nel provvedimento impugnato dell’immobile in contestazione, contraddistinto in catasto non già con particella n. 391 sub 6-10-14, per come erroneamente riportato nell’ordinanza di demolizione, bensì con la particella n. 397 sub 7-11-16, per come correttamente riportato nella relazione del 17.01.2012 del geom. De Santis, ivi richiamata.

La critica non può trovare accoglimento.

Secondo l’indirizzo condiviso della giurisprudenza, l’erronea indicazione dei dati catastali negli ordini di demolizione di opere abusive rappresenta una mera irregolarità formale che non inficia la validità dell’atto, se nel provvedimento viene chiaramente riportata una dettagliata descrizione delle opere per le quali si ingiunge la demolizione e si commina la relativa sanzione.

E’ stato, infatti, precisato che: “ In ogni caso detto motivo è infondato atteso che in materia di ordini di demolizione di opere abusive, l'erronea indicazione dei dati catastali relativi all'immobile oggetto del provvedimento costituisce una mera irregolarità formale che non inficia la validità dell'atto, qualora lo stesso contenga una dettagliata descrizione delle opere per le quali si ingiunge la demolizione tale da consentirne l'esatta individuazione ai fini dell'esecuzione dei lavori di ripristino; infatti, eventuali rettifiche delle indicazioni catastali potranno essere valutate nella successiva fase di acquisizione delle aree in caso di inottemperanza all'ordine di demolizione. Nel caso di specie il Comune ha indicato i riferimenti catastali del terreno e non i nuovi dati dell’immobile a seguito dell’accatastamento, ma ha descritto analiticamente le opere abusive ordinandone la demolizione” (C.g.a.r.s., sez. I, 20 giugno 2025, n. 942).

Nella specie, la qualificazione e la consistenza degli abusi e la corretta indicazione dei dati catastali è riportata nella relazione tecnica prot. n. 1838 del 17.01.2012, allegata all’ordinanza di demolizione n.-OMISSIS-, così motivata per relationem, dalla quale chiaramente si evince, a carico dell’edificio assentito con le autorizzazioni n. 211/2002 e n. 166/2007, l’esecuzione sine titulo di plurime opere edilizie, le quali hanno determinato, ad ogni livello di piano, mutamenti nella destinazione d’uso originariamente assentita, oltre che incrementi volumetrici e di superficie.

Ne consegue, sotto tale profilo, che la sentenza impugnata non merita censura, avendo il Collegio di prima istanza correttamente rilevato che “ il rinvio agli atti istruttori, nella specie, l’allegata relazione di sopralluogo prot. n. 1838 del 17.01.2012, consente di ritenere superato il mero errore materiale in cui il Comune è incorso allorquando, nel redigere l’ordinanza di demolizione n.-OMISSIS-, ha inserito i dati catastali dell’immobile in contestazione (dati che risultano, invece, correttamente riportati nell’atto istruttorio, integrante, per relationem, la motivazione del contestato provvedimento sanzionatorio)”.

13.2 Vanno respinte anche le ulteriori doglianze.

Il Collegio ritiene che non è dato rilevare il denunciato difetto istruttorio e motivazionale del provvedimento impugnato, stante la dettagliata relazione di sopralluogo del 17.1.2012 allegata all’ordinanza, né l’assunto deficit motivazionale può essere riscontrato con riferimento alla successiva dichiarata acquisizione al patrimonio comunale.

La giurisprudenza prevalente ha, in più occasioni, ribadito che la mancata indicazione precisa dell’area di sedime che potrà essere acquisita dal Comune, a seguito dell’inottemperanza dell’ordine di demolizione, non incide sulla legittimità dell’ordinanza medesima. L’elemento necessario per un’ordinanza di ripristino legittima è la descrizione delle opere abusive, in modo tale da permettere al privato da identificarle e eliminarle spontaneamente.

E’ stato chiarito che: “l'ordinanza di demolizione di un immobile abusivo ha natura di atto dovuto e rigorosamente vincolato, con la conseguenza che essa è dotata di un'adeguata e sufficiente motivazione se contiene la descrizione delle opere abusive e le ragioni della loro abusività (Cons. Stato, sez. II, 8 febbraio 2024, n. 1299; sez. VI, 16 agosto 2023, n. 7785; 5 luglio 2023 n. 6555). Posto che la funzione tipica dell'ordinanza di demolizione è quella di prescrivere la rimozione degli interventi edilizi abusivi, deve ritenersi che l'analitica descrizione delle opere abusive realizza lo scopo informativo voluto dal legislatore, rendendo agevolmente comprensibili le ragioni di fatto e di diritto che l’hanno giustifica e consentendo così la adeguata tutela del privato” ( ex multis Cons. Stato, n. 3052 del 2024; id. n. 2220 del 2024).

In definitiva, come precisato dal T.A.R., ai fini della legittimità del provvedimento sanzionatorio è necessario e sufficiente che ivi siano indicate analiticamente, come nella specie è avvenuto, le opere oggetto di demolizione, mentre la successiva specificazione, in punto di individuazione e quantificazione, delle aree da acquisire è rinviabile al sub procedimento accertativo dell’eventuale inottemperanza, da concludersi mediante l’adozione di un atto avente valore provvedimentale a firma del competente Dirigente, legittimante l’immissione in possesso e la successiva trascrizione presso i pubblici registri immobiliari in favore dell’Amministrazione.

13.3. Nella specie, ai fini dell’ottemperanza all’ordine intimato, non rileva che i contestati abusi siano o meno stati realizzati dagli attuali proprietari i quali non possono neppure vantare un legittimo affidamento, tenuto che il bene risulta nella disponibilità giuridica della nuda proprietaria e della usufruttuaria. La realizzazione, in tempo lontano, del fabbricato abusivo non contribuisce a creare un affidamento in capo al privato sulla sua legittimità, in quanto l’abuso edilizio è un illecito permanente, che rimane tale a prescindere dall’inerzia della P.A., o dalla sua scoperta solamente anni dopo l’edificazione.

Quanto alla legittimazione passiva della nuda proprietaria che non ha realizzato gli abusi contestati, va rammentato che l’art. 31 d.P.R. n. 380/2001 stabilisce che l’ordine di demolizione deve essere notificato non solo al responsabile dell’abuso ma anche al proprietario il quale, essendo nell’attuale disponibilità materiale e giuridica della res , deve assicurare il ripristino dell’assetto urbanistico/edilizio violato, rimanendo altrimenti legittimamente assoggettato alle relative conseguenze sanzionatorie ed acquisitive al patrimonio comunale, come previsto dai commi 3 e 4 bis del d.P.R. citato.

Come precisato correttamente dal Tribunale di prima istanza, l’ordine di demolizione è stato, infatti, rivolto anche alla minore -OMISSIS-, la quale, per il tramite del relativo genitore, è stata messa in condizioni di ripristinare ‘spontaneamente’ lo stato dei luoghi, pertanto, in caso di inottemperanza “ sarà legittimamente assoggettata alle suddette conseguenze acquisitive, aventi natura sanzionatoria, oltre che ripristinatoria”.

L’art. 31 d.P.R. n. 380 del 2001, nell’individuare i soggetti colpiti dalle misure repressive nel proprietario e nel responsabile dell’abuso, considera evidentemente quale soggetto passivo della demolizione il soggetto che ha il potere di rimuovere concretamente l’abuso, potere che compete indubbiamente al proprietario (o all’usufruttuario), anche se non responsabile in via diretta, in quanto il presupposto per l’adozione di un’ordinanza di ripristino non coincide con l’accertamento di responsabilità storiche nella commissione dell’illecito, ma è correlato all’esistenza di una situazione dei luoghi contrastante con quella codificata nella normativa urbanistico – edilizia.

Né il decorso del tempo, o la contestata inerzia dell’Amministrazione, possono avere ingenerato un legittimo affidamento nella nuda proprietaria e nell’usufruttuaria del bene immobile, o possono avere determinato l’obbligo, in capo all’Amministrazione, di rendere una motivazione rafforzata sulle ‘attuali’ e ‘concrete’ ragioni di pubblico interesse al ripristino dello stato dei luoghi.

Secondo i principi enunciati dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con le sentenze numeri 8 e 9 del 17 ottobre 2017, il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo e/o giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell’abuso (Cons. Stato, n. 3001 del 2023; id. n. 755 del 2023; id. n. 9656 del 2023).

Tale principio non ammette deroghe neppure nell’ipotesi in cui l’ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell’abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell’onere di ripristino (Cons. Stato, n. 7015 del 2020; id. n. 6023 del 2020; id. n. 4725 del 2020; id n. 6498 del 2020).

Va quindi ribadito quanto sostenuto dal T.A.R., secondo cui: “ L’ordinanza di demolizione costituisce, infatti, una misura di carattere reale volta a reprimere un illecito di natura permanente e ciò legittima l’individuazione del proprietario tra i soggetti che simile illecito è onerato a rimuovere (cfr., per il principio, Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 17.10.2017, n. 9)”.

13.4. Le critiche finalizzate a contestare la consistenza degli abusi, come rilevati in sede di sopralluogo e illustrati nella Relazione del 17.1.2012, prot. n. 1838, allegata all’ordinanza di demolizione n.-OMISSIS-, non possono trovare accoglimento.

Gli appellanti producono, per la prima volta, nel presente giudizio, una perizia giurata datata 29.11.2022, redatta dal geometra Loria Giovanni Battista, il cui contenuto viene richiamato nell’atto di appello, a fondamento della tesi della insussistenza delle violazioni degli standards urbanistici, in ragione della mancanza di un consistente aumento della cubatura, dell’altezza e delle superfici degli immobili. La suindicata produzione documentale è inammissibile, determinando una violazione del divieto dei nova (Cons. Stato, n. 185 del 2018; id. n. 1768 del 2017).

Ai sensi dell’art. 104, comma 2, c.p.a., in appello, non sono ammessi nuovi mezzi di prova e non possono essere prodotti nuovi documenti, salvo che il Collegio li ritenga indispensabili ai fini della decisione, ovvero che la parte dimostri di non aver potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile (Cons. Stato, n. 2669 del 2018).

Evenienze nella specie non ravvisabili.

Inoltre, il Giudice non può acquisire d’ufficio nuove prove in appello, nel caso in cui la lacuna istruttoria sia interamente imputabile alla parte (Cons. Stato, n. 5560 del 2021; con riferimento al principio dispositivo cd. secco cfr. Cons. Stato, n. 284 del 2016).

Ne consegue che questo Collegio non può tenere conto degli esiti accertativi e delle valutazioni espresse dal consulente di parte nella perizia giurata del 29.11.2022, con riferimento alle censure prospettate nel gravame e con riferimento all’assunta violazione dell’art. 34, ultimo comma, del d.P.R. n. 380/01.

Vanno, quindi, condivise, come si evince chiaramente dalle emergenze processuali, le conclusioni a cui giunge il Collegio di prime cure, il quale ha rilevato che: “ la destinazione dei piani in questione (interrato e sottotetto) ad abitazione ha determinato un incremento di volumetrie e delle superfici utili, ossia utilmente fruibili, con conseguente aggravio del carico urbanistico, secondo quanto previsto dall’art. 32, comma 1, lett. a) d.P.R. n. 380/2001”, atteso che, secondo la giurisprudenza di legittimità, non si può ritenere urbanisticamente irrilevante la trasformazione di un garage o di una soffitta in un locale abitabile, configurando, nella sostanza, un ampliamento della superficie residenziale. Invero, le opere abusive contestate vanno considerate secondo una valutazione unitaria, e non atomisticamente (Cons. Stato, n. 2119 del 2023), con conseguente determinazione di un intervento edilizio in totale difformità, ovvero con variazioni essenziali rispetto al progetto assentito con i titoli in precedenza rilasciati dal Comune di Bracciano.

13.5. Pertanto, si deve ritenere legittimo l’esercizio del potere sanzionatorio di natura demolitoria esercitato dal Comune di Bracciano, come anche l’irrogazione della sanzione per inottemperanza, il quale rappresenta un atto dovuto e vincolato alla sola verifica dei presupposti, come declinati negli artt. 27 e ss. del d.P.R. n. 380/2001, non avendo rilievo neppure le denunce, prospettate in appello, sulla determinazione del quantum della sanzione, tenuto conto che l’Amministrazione ha fatto corretta applicazione delle disposizioni richiamate e dell’art. 4, comma 10 del Regolamento sugli abusi edilizi approvato con delibera del Consiglio Comunale n. 63 del 2018.

Quanto alla erroneità della determinazione della sanzione commisurata sulla superficie dell’immobile dei mq. 80, laddove, a parere degli appellanti, la stessa sarebbe di m. 74, va osservato che il rilievo è rimasto indimostrato, oltre al fatto che tale superficie è stata determinata dal solo mutamento della destinazione d’uso del piano interrato e del sottotetto, senza computare gli altri abusi realizzati in area vincolata. Mentre, con riferimento all’eccepito difetto di valutazione da parte dell’Amministrazione in ordine alla scelta tra la sanzione demolitoria e quella pecuniaria, va rammentato che la demolizione è la regola, dovendosi ripristinare la legalità violata, mentre la fiscalizzazione di cui all’art. 34 del d.P.R 380/2001 un’eccezione. Inoltre, in disparte il difetto di prova sulla parziale difformità degli abusi contestati rispetto ai titoli assentiti, sarebbe spettato ai ricorrenti dimostrare che la rimozione dell’abuso avrebbe compromesso la stabilità dell’edificio; circostanza di fatto che non risulta essere stata neppure allegata.

13.6. Infine, nessuna violazione del principio di proporzionalità, come enunciato dalla giurisprudenza della Corte europea richiamata dagli appellanti (Corte EDU, 21/04/2016, NO e KE c. Bulgaria, Corte EDU, 04/08/2020, SK c. Lituania), può essere riscontrata, considerato che nel presente giudizio non sono stati offerti elementi probatori idonei a supportare a l’asserita violazione del principio come declinato dalla giurisprudenza unionale, atteso che i ricorrenti: hanno avuto la possibilità di far valere le proprie ragioni dinanzi ad un Tribunale indipendente; hanno avuto certamente, considerato il lasso di tempo intercorso (dagli stessi valorizzato ai fini della tutela del legittimo affidamento), l’opportunità di legalizzare la situazione e di trovare un’altra soluzione alle proprie esigenze abitative, e soprattutto non hanno allegato, né provato, alcun elemento dal quale desumere la violazione di diritti fondamentali. La giurisprudenza di legittimità (Cass. penale, sez. III, n. 41050 del 22 dicembre 2025) ha recentemente ribadito che il principio di proporzionalità (art. 8 CDU) non tutela il diritto all’abitazione in termini assoluti, ma richiede un bilanciamento con l’interesse pubblico alla salvaguardia ambientale. Tale principio non può essere invocato per paralizzare il ripristino della legalità qualora il ritardo nell’esecuzione sia imputabile al destinatario del provvedimento, né la demolizione è inibita dalla circostanza che l’immobile sia l’unico domicilio del condannato o dei suoi familiari.

14. In definitiva, in ragione dei rilievi espressi, l’appello parziale va respinto e la sentenza impugnata va confermata, con rigetto delle richieste istruttorie proposte dagli appellanti, tenuto che l’espletamento della C.T.U., per i rilievi sopra ampiamente espressi, oltre ad avere finalità esplorative, non risulta necessaria ai fini della decisione.

15. Nulla va disposto per le spese di lite del grado, in mancanza di attività difensiva della parte intimata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Nulla per le spese di lite del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

FA RO, Presidente

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

AR FA, Consigliere, Estensore

Francesca Picardi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR FA	FA RO

IL SEGRETARIO