Pubblicato il 18/06/2025

N. 05336/2025REG.PROV.COLL.

N. 06091/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 6091 del 2024, proposto da
UD AN, rappresentato e difeso dall'avvocato Angelo Clarizia, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Principessa Clotilde 2;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Provveditorato Interregionale per le Opere Pubbliche per il Lazio, l'Abruzzo e la Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

NA Soc. Coop. Ed. a r.l. in liquidazione coatta amministrativa, in persona del commissario liquidatore, rappresentata e difesa dall'avvocato Sergio Mirra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione Terza, 5 febbraio 2024, n. 2166, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Provveditorato Interregionale per le Opere Pubbliche per il Lazio, l'Abruzzo e la Sardegna, e di NA Soc. Coop. Ed.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 marzo 2025 il Cons. Giorgio Manca e uditi per le parti gli avvocati Clarizia e Mirra;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in trattazione, AN UD chiede la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione Terza, 5 febbraio 2024, n. 2166, che ha respinto il ricorso per l’annullamento del provvedimento di revoca dell’assegnazione di alloggio economico e popolare, emesso dal Ministero delle infrastrutture. All’odierna appellante, nella qualità di socia della Cooperativa NA (cooperativa edilizia il cui scopo è la costruzione e l’acquisto di case popolari), era stata assegnata un’abitazione, successivamente revocata (col provvedimento impugnato) in quanto - all’esito della «verifica del possesso dei requisiti soggettivi» richiesti per l’assegnazione - risultava che la Sig.ra AN «alla data di consegna dell’alloggio sociale (26.04.2007), risultava proprietaria di un appartamento sito in Roma in Via Volusia n. 6 piano 1, distinto nel Nuovo Catasto Edilizio Urbano al foglio 203 part. 970 subalterno 6 categoria A4 di consistenza 5 vani» ; inoltre, la medesima socia assegnataria «non ha occupato l’alloggio sopra descritto entro il termine di 30 giorni

dalla consegna avvenuta in data 26.04.2007» .

2. In primo grado, la ricorrente ha dedotto:

- incompetenza del Ministero, che nel caso di specie sarebbe privo di attribuzioni, posto che l’alloggio sarebbe stato realizzato dalla Cooperativa edilizia “NA” senza contributi pubblici;

- inidoneità dell’alloggio di proprietà a soddisfare le esigenze abitative del nucleo familiare;

- tempestiva occupazione dell’alloggio dopo l’assegnazione;

- mancata comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990, conseguente violazione delle prerogative partecipative e della trasparenza dell’azione amministrativa; - violazione delle norme in materia di autotutela amministrativa (art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990), per la mancata valutazione delle ragioni di interesse pubblico che hanno condotto all’intervento in autotutela e per aver adottato il provvedimento di secondo grado oltre il termine perentorio per l’esercizio del potere (fissato, all’epoca, in 18 mesi).

Il T.a.r., ritenendo infondate tutte le censure, ha respinto il ricorso.

3. Rimasta soccombente, la ricorrente UD AN ha proposto appello reiterando i motivi di primo grado, in chiave critica della sentenza di cui chiede la riforma.

4. Resiste in giudizio il Ministero delle infrastrutture, chiedendo il rigetto dell’appello.

5. Si è costituita anche la Cooperativa NA, che preliminarmente eccepisce l’inammissibilità dell’appello per difetto di interesse e comunque conclude per la reiezione dell’appello.

6. All’udienza del 6 marzo 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Con il primo motivo, l’appellante deduce l’invalidità della sentenza per la violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, con riferimento al terzo motivo di ricorso (con il quale la ricorrente lamentava la violazione dell’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990) che – avviso dell’appellante – il primo giudice non avrebbe esaminato in tutte i profili sollevati.

Sul piano sostanziale, ribadisce pertanto la violazione degli artt. 21- octies e 21- nonies della legge n. 241 del 1990, sottolineando l’illegittimità del provvedimento impugnato per il difetto di motivazione in ordine alla mancata valutazione delle ragioni di interesse pubblico che hanno condotto all’intervento in autotutela dell’Amministrazione, nonché la violazione del termine perentorio dei 18 mesi, decorrente dall’adozione del provvedimento oggetto di riesame.

8. Con il secondo motivo, l’appellante reitera anche il quarto motivo del ricorso di primo grado, con cui era stata denunciata l’omesso invio della comunicazione di avvio del procedimento, ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990, omissione che avrebbe precluso all’appellante il contraddittorio procedimentale sulle circostanze oggetto di contestazione. La sentenza sarebbe errata anche nella parte in cui, al fine di sterilizzare la mancata comunicazione di avvio del procedimento, evoca l’applicazione dell’art. 21- octies , secondo comma, il quale non troverebbe applicazione nel caso di specie, sia per il carattere discrezionale del provvedimento di annullamento d’ufficio, sia perché comunque l’amministrazione non avrebbe fornito in giudizio la prova che il provvedimento, anche là dove fosse stato consentito il contraddittorio procedimentale, non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

9. Con il terzo motivo, l’appellante censura la sentenza per non avere rilevato l’erroneità dei presupposti in base ai quali è stata adottata la revoca. In particolare risulterebbe che l’immobile di proprietà al momento dell’assegnazione era in realtà composto da n. 2 vani, al netto degli accessori (e non di n. 3 vani come indicato nel provvedimento impugnato), del tutto inadeguato ai bisogni del nucleo familiare composto da 3 unità. Sarebbero errate, pertanto, le conclusioni del primo giudice (secondo cui «l’immobile sito in Roma, via Volusia n. 6, di proprietà della ricorrente alla data di assegnazione dell’alloggio realizzato dalla cooperativa edilizia, aveva all’epoca consistenza di cinque vani catastali, e non di due vani come asserito dalla ricorrente; il suo nucleo familiare, comunque, non era costituito da tre persone, ma solo dalla ricorrente e dal figlio» ), poiché la consistenza dell’immobile sarebbe stata variata rispetto a quanto risultante dal catasto (come attesterebbe una perizia di parte appellante versata in giudizio, l’immobile risulta composto da n. 2 vani, al netto degli accessori, inadeguato, ai sensi dell’art. 31 del R.D. 28 aprile 1938, n. 1165, ai bisogni del nucleo familiare composto da 3 unità).

10. Con il quarto motivo, l’appellante impugna la sentenza anche nella parte in cui ha respinto le censure dirette a contestare l’asserita mancata occupazione dell’immobile entro il termine prescritto ai sensi dell’art 98 del R.D. 1165/1938 ( «È fatto obbligo al socio di occupare l’alloggio assegnatogli entro trenta giorni dalla data del verbale di consegna, sotto pena di decadenza dall’assegnazione, salvo suo ricorso entro detto termine» ), in particolare rilevando il difetto di motivazione e di istruttoria sul punto. Dalla documentazione versata in atti, emergerebbe invece come la Sig.ra AN ha occupato l’immobile in questione ancor prima della formale assegnazione.

11. Con il quinto motivo, l’appellante reitera anche la doglianza con la quale, in primo grado, ha contestato la radicale illegittimità del provvedimento gravato in quanto adottato dall’Amministrazione in assoluta carenza di potere e assenza dei presupposti per l’applicazione del R.D. 28.4.1938 n. 1165. In specie, non corrisponderebbe al vero che gli alloggi siano stati realizzati dalla Cooperativa NA con il contributo economico dello Stato, dal momento che all’epoca della assegnazione (2007) nessun contributo pubblico era stato erogato dal Ministero (sebbene il contributo fosse stato richiesto dalla medesima Cooperativa, solo nell’anno 2014 il Ministero avrebbe erogato un contributo di circa 300.000,00 euro). Per cui, al momento dell’assegnazione dell’alloggio non trovava alcuna applicazione il R.D. 28.4.1938 n. 1165, ed in particolare il citato art. 31 sui requisiti.

12. Le censure sono infondate nel merito, il che esime il Collegio dal dovere di esaminare le eccezioni di rito sollevate dalla Cooperativa appellata.

13. Iniziando l’esame dai vizi imputati al procedimento di revoca dell’assegnazione, si deve muovere dalla premessa che detto procedimento non è riconducibile al paradigma del procedimento di secondo grado e che, conseguentemente, l’atto impugnato non è qualificabile come provvedimento di secondo grado né, in specie, come ritenuto dall’appellante, come annullamento d’ufficio.

13.1. Secondo la disciplina del testo unico di cui regio decreto n. 1165 del 1938, il procedimento di assegnazione dell’alloggio popolare si conclude solo con la stipula del contratto di mutuo edilizio individuale, possibile solo a seguito del rilascio del relativo nulla osta ministeriale, che nel caso di specie non è mai stato stipulato. Prima di tale evento, come si evince dall’art. 133 del citato regio decreto, non solo l’assegnazione è del tutto provvisoria ma il ministero, nell’esercizio dei suoi poteri di vigilanza e di controllo sulle cooperative edilizie, «ha facoltà di investigare e decidere, in qualsiasi tempo, sulle assegnazioni di alloggi cooperativi effettuate a favore di soci mancanti dei prescritti requisiti essenziali». La c.d. revoca dell’assegnazione, pertanto, non si riferisce al provvedimento finale del procedimento ma ad un atto che si colloca (ancora) all’interno del procedimento volto alla assegnazione e all’acquisto individuale dell’alloggio. Sono quindi inapplicabili le norme sull’autotutela amministrativa e sui provvedimenti di secondo grado.

13.2. Ne deriva, quale ulteriore conseguenza, che non essendo stato avviato un procedimento di secondo grado, nemmeno era necessaria la previa comunicazione ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990.

14. Sono infondate anche le censure sulle ragioni sostanziali della revoca dell’assegnazione.

14.1. Posto che l’atto impugnato, come si è già veduto, è sorretto da plurime ragioni, ciascuna idonea a sorreggere la decisione dell’amministrazione, è sufficiente rilevare che l’appellante – all’epoca dell’assegnazione – era proprietaria di altro immobile adeguato in relazione alle esigenze della sua famiglia.

14.2. Nella documentazione in atti è presente, in primo luogo, il “certificato storico di stato di famiglia” che attesta che la famiglia dell’appellante era composta di due componenti (la certificazione è datata 4 novembre 2016 e non riporta annotazioni di variazioni avvenute in epoche precedenti, né l’appellante ha depositato certificazioni di contenuto diverso).

14.3. Quanto alla consistenza dell’immobile di proprietà dell’appellante all’epoca dell’assegnazione, l’amministrazione ha depositato il relativo certificato catastale da cui risulta una consistenza pari a cinque vani catastali, adeguata in relazione ai criteri di cui all’art. 31, primo comma, lett. a) , del citato regio decreto n. 1165 del 1938 (secondo cui: «Non possono essere assegnate in proprietà case economiche e popolari costruite col concorso od il contributo dello Stato:

a) a chi sia proprietario nello stesso centro urbano di altra abitazione che risulti adeguata ai bisogni della propria famiglia. Si ritiene adeguata l'abitazione composta di un numero di vani, esclusi gli accessori, pari a quello dei componenti la famiglia, con un minimo di tre e un massimo di cinque vani […] » ).

14.4. Peraltro, il valore della risultanza catastale non può essere smentito dalla perizia stragiudiziale di parte depositata dall’appellante, non solo perché questa – secondo l’insegnamento della Cassazione (cfr. sezione prima civile, ordinanza del 4 marzo 2025, n. 5667) - non ha valore di prova nemmeno rispetto ai fatti che il consulente asserisce di aver accertato, ma solo di indizio, con la conseguenza che la valutazione della stessa è rimessa all'apprezzamento discrezionale del giudice di merito che in nessun caso è obbligato a tenerne conto; ma anche perché la perizia si sofferma sulla diversa dislocazione dei vani all’interno dell’abitazione e sulla riduzione del loro numero, che, non modificando la consistenza complessiva, rappresenta una scelta del proprietario che non incide sulla adeguatezza dell’immobile.

15. Infine è infondato anche il quinto motivo, per le ragioni correttamente evidenziate dal primo giudice: non rileva la circostanza che all’epoca dell’assegnazione i contributi pubblici per la costruzione degli alloggi da parte della Cooperativa non erano stati ancora erogati, risultando provato che comunque (come ammesso dalla stessa appellante) i contributi sono stati erogati nel 2014.

Il che è sufficiente a radicare i relativi poteri di vigilanza e controllo in capo al Ministero.

16. In conclusione, l’appello va rigettato.

17. La disciplina delle spese giudiziali segue la regola della soccombenza, nei termini di cui al dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese giudiziali in favore del Ministero delle infrastrutture e della Cooperativa NA a r.l., che liquida in euro 3.500,00 (tremilacinquecento/00) per ciascuna parte appellata, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giorgio Manca	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO