Pubblicato il 11/07/2025

N. 06077/2025REG.PROV.COLL.

N. 09823/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9823 del 2020, proposto dall’Istituto di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico Fondazione Santa LU in Amministrazione Straordinaria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Francesca Stefanutti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

la Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Allocca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Marcantonio Colonna, n. 27,
la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Commissario ad Acta per la Sanità per la Regione Lazio, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Terza, n. 9266/2020, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Commissario ad Acta per la Sanità per la Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 il Cons. Ezio Fedullo e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Con la sentenza appellata, il T.A.R. per il Lazio ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso proposto dall’Istituto di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico Santa LU - accreditato, all’epoca solo provvisoriamente, per n. 325 pp.ll. di alta specialità neuroriabilitativa cod. 75 - per l’annullamento del decreto commissariale n. 94/2012, avente ad oggetto “ Remunerazione per l’anno 2012 delle prestazioni ospedaliere di riabilitazione e lungodegenza medica post acuzie con onere a carico del SSR erogati da strutture pubbliche e private ”.

In corso di causa, come si legge nella sentenza appellata, la parte ricorrente evidenziava la sussistenza di un residuo interesse limitato al primo motivo di ricorso, con il quale si deduceva l’illegittimità delle tariffe applicate alla deducente, struttura di alta specialità neuroriabilitativa cod. 75, sia quanto alle prestazioni erroneamente ricondotte al codice 56 (riabilitazione ordinaria), in quanto le suddette tariffe trovavano fondamento in atti annullati dal G.A. con sentenza passate in giudicato, sia quanto alle prestazioni correttamente considerate di neuroriabilitazione di alta complessità (codice 75) ma remunerate con la tariffa di € 367,29, derivante non già da determinazione tariffaria, bensì dalla mera riproduzione della T.U.C. - Tariffa Unica Convenzionale - volta esclusivamente a regolare i rapporti tra i bilanci delle diverse Regioni per la mobilita interregionale e le relative compensazioni, avente quindi un valore meramente “ convenzionale ” del tutto avulso dai costi di produzione in capo alle strutture erogatrici, che invece era doveroso considerare in sede di (corretta) determinazione tariffaria.

La declaratoria di inammissibilità del ricorso per mancata notifica dello stesso ad almeno un controinteressato, eccepita dalla Regione intimata e assunta nel solco di pregressa giurisprudenza dello stesso T.A.R., richiamata dalla sentenza appellata, si fonda sul rilievo secondo cui “ la modifica della disciplina tariffaria sulla quale insiste parte ricorrente incide sul budget assegnato ”, per cui “ l’eventuale aumento del budget a favore della società ricorrente conseguente all’accoglimento del proposto gravame verrebbe ad essere ridistribuito a sfavore di altre strutture sanitarie non evocate in giudizio, che assumono pertanto in questo giudizio la posizione di controinteressato ”, mentre, sempre ad avviso del T.A.R., “ non può ritenersi gravare sull’amministrazione l’onere di provare l’idoneità concreta ad incidere sulla posizione di altre strutture, spettando, eventualmente, a fronte della eccezione ritualmente proposta in ordine a un requisito di ammissibilità del ricorso, provare l’esistenza dei presupposti processuali in concreto (e, quindi grava su parte ricorrente l’onere, non assolto, di provare l’inidoneità della pretesa a incidere sulla posizione di altre strutture) ”.

Mediante l’appello in esame, l’originaria ricorrente contesta in primo luogo la statuizione in rito recata dalla sentenza appellata, evidenziando nell’ordine:

- l’insussistenza in capo alle altre strutture accreditate con il cod. 56 presenti nella Regione Lazio di un interesse alla conservazione del provvedimento impugnato simmetrico e contrario rispetto a quello demolitorio fatto valere con il ricorso introduttivo del giudizio, che possa dirsi inciso in modo diretto ed immediato dal suo eventuale accoglimento;

- l’onere dell’Amministrazione che ha formulato la relativa eccezione – peraltro in modo tardivo e che comunque la ricorrente ha documentalmente confutato – di dimostrare le circostanze dedotte a suo fondamento;

- in via subordinata, l’erronea mancata concessione da parte del T.A.R. del beneficio dell’errore scusabile, in considerazione dei mutamenti registrati sulla questione de qua dalla giurisprudenza.

Quanto al merito del giudizio, la parte appellante ribadisce la fondatezza del motivo di ricorso cui in corso di giudizio ha limitato la domanda proposta, relativo alla illegittimità delle tariffe applicate alla stessa, struttura di alta specialità neuroriabilitativa cod. 75, sia quanto alle prestazioni erroneamente ricondotte al codice 56 (riabilitazione ordinaria), in quanto dette tariffe scaturiscono da atti annullati da plurimi giudicati, sia quanto alle prestazioni correttamente considerate di neuroriabilitazione di alta complessità (codice 75) ma tariffate ad € 367,29, derivante non già da determinazione tariffaria, bensì dalla mera riproduzione della T.U.C. - Tariffa Unica Convenzionale - volta esclusivamente a regolare i rapporti tra i bilanci delle diverse Regioni per la mobilita interregionale e le relative compensazioni, quindi aventi un valore “ convenzionale ” del tutto avulso dai costi di produzione in capo alle strutture erogatrici, che invece è doveroso considerare in sede di determinazione tariffaria.

Espone altresì la appellante che la fondatezza della censura trova conferma nelle analisi dei costi svolte ai fini della determinazione della tariffa che il nominato Commissario ad acta ha operato per l’anno 2007 (MDC1 in cod 75 € 513) e che la Regione Lazio ha recepito con il DCA n. 75/2014, nonché in quelle operate successivamente in relazione all’anno 2010 che hanno condotto all’individuazione di una tariffa per MDC1 in cod 75 di € 540,00, nonché ancora nel d.m. 18 ottobre 2012 che per le prestazioni di alta complessità da erogarsi necessariamente in cod. 75 ha comunque previsto una tariffa non inferiore a € 470,00.

Si sono costituite in giudizio, per resistere al ricorso, la Regione Lazio e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, la quale ha successivamente rilevato che, a seguito della cessazione del regime commissariale, il Commissario per l’attuazione del Piano di rientro del settore sanitario della Regione Lazio è definitivamente cessato da ogni funzione, con conseguente cessazione anche delle funzioni di patrocinio obbligatorio dell’Avvocatura dello Stato nella presente controversia.

Con l’ordinanza n. 785 del 31 gennaio 2025, la Sezione ha disposto, ex art. 300 c.p.c., l’interruzione del giudizio, avendo rilevato che la difesa della parte appellante aveva dato atto che l’IRCSS Fondazione Santa LU era stata ammessa con d.m. 7 ottobre 2024 alla procedura di amministrazione straordinaria, ai sensi dell’art. 2 decreto legge 23 dicembre 2003, n. 347.

Con atto depositato in data 29 aprile 2025, a valere come riassunzione del giudizio interrotto previamente notificato alle controparti, la Fondazione Santa LU IRCCS in Amministrazione Straordinaria si è costituita in giudizio in persona dei Commissari Straordinari e, con contestuale istanza, ha chiesto la fissazione dell’udienza di discussione, per la quale è stata fissata la data odierna.

Venendo alle valutazioni del Collegio, in via preliminare va disposta l’estromissione dal giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, essendo cessata la gestione commissariale ed essendo rientrata la Regione Lazio nell’ordinario esercizio delle funzioni amministrative alla stessa spettanti in materia sanitaria.

Ciò premesso, ritiene il Collegio di prescindere dalle censure rivolte dalla parte appellante avverso la statuizione di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio, essendo questo inammissibile per altre assorbenti e, ad avviso del Collegio, più evidenti ragioni oltre che, per i motivi di seguito illustrati, infondato.

Iniziando dal primo profilo di inamissibilità, introdotto dalla Regione Lazio – con valore anche di invito a contraddire – con la memoria del 13 settembre 2024, deve osservarsi che l’accordo contrattuale sottoscritto per l’anno (2012) oggetto di giudizio e depositato dalla Regione appellata in data 13 settembre 2024, richiama espressamente, alla lett. m), il disposto dell’art. 8- quinquies , comma 2, lett. e- bis ) d.lvo n. 502/1992, ai sensi del quale l’accordo contrattuale con la struttura accreditata deve prevedere “ la modalità con cui viene comunque garantito il rispetto del limite di remunerazione delle strutture correlato ai volumi di prestazioni, concordato ai sensi della lettera d), prevedendo che in caso di incremento a seguito di modificazioni, comunque intervenute nel corso dell’anno, dei valori unitari dei tariffari regionali per la remunerazione delle prestazioni di assistenza ospedaliera, delle prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale, nonché delle altre prestazioni comunque remunerate a tariffa, il volume massimo di prestazioni remunerate, di cui alla lettera b), si intende rideterminato nella misura necessaria al mantenimento dei limiti indicati alla lettera d), fatta salva la possibile stipula di accordi integrativi, nel rispetto dell’equilibrio economico-finanziario programmato ”.

La disposizione citata fissa un limite agli incrementi tariffari verificatisi in corso d’anno – quali non possono non considerarsi quelli derivanti da eventuali sentenze che riconoscano l’illegittimità delle tariffe applicate, atteso il loro notorio carattere retroattivo – rapportato al budget assegnato alla struttura, con la conseguenza che l’eventuale determinazione in aumento della tariffa conseguente all’accoglimento del ricorso sarebbe inutiliter data , in quanto insuscettibile di ridondare in un corrispondente incremento del budget assegnato.

Peraltro, se da un lato la parte ricorrente non allega né dimostra che la valorizzazione secondo le tariffe attuali delle prestazioni erogate nell’anno 2012 lascia residuare un margine di budget utilizzabile per l’auspicato incremento tariffario, dall’altro lato la stipulazione di accordi integrativi, cui rinvia la disposizione citata quale strumento per fare fronte all’eventuale aumento delle tariffe, rappresenta una mera indeterminata eventualità, insuscettibile di concretizzare l’interesse al ricorso, che come è noto deve rispondere a criteri di personalità, concretezza ed attualità.

Venendo al merito del gravame, la parte ricorrente, come si è detto, lamenta l’illegittimità sia delle tariffe applicate alle prestazioni erroneamente ricondotte al cod. 56, sia di quelle applicate alle prestazioni correttamente ricondotte al cod. 75, in quanto agganciate alla T.U.C., la quale, concernendo le compensazioni interregionali, avrebbe un valore meramente convenzionale e sarebbe quindi inidonea a rappresentare i reali costi di produzione sostenuti dalla struttura erogatrice.

Quanto al primo tema, relativo alla tariffazione delle prestazioni erroneamente ricondotte al codice 56 (riabilitazione ordinaria), “ in quanto dette tariffe rinvengono da atti annullati da plurimi giudicati ”, il Collegio deve rilevare l’inammissibilità della deduzione, non essendo indicati gli “ atti ” da cui tali tariffe “ rinvengono ” né i “ plurimi giudicati ” che ne avrebbero sancito l’annullamento.

In ogni caso, la sentenza di questa Sezione n. 1425 del 1° marzo 2019, richiamata nelle premesse dell’appello, ha ad oggetto l’ambito delle patologie riconducibili all’alta riabilitazione, inteso in senso illegittimamente limitativo da parte dell’Amministrazione, mentre in ordine alla questione dei criteri di tariffazione delle prestazioni già ricondotte al cod. 56 e che invece, secondo il citato precedente, devono essere ascritte al reparto cod. 75, questa Sezione, con la sentenza n. 7012 dell’8 agosto 2022, ha evidenziato, sulla scorta di un suo precedente pronunciamento, che “ il fatto, invero, che talune patologie neurologiche, che l’Amministrazione riconduceva al cod. 56 prima dell’intervento caducatorio attuato dal G.A. con le sentenze richiamate dalla pronuncia impugnata, siano adesso ricondotte – e quindi erogabili dalle strutture aventi corrispondente titolo di accreditamento – al cod. 75 non importa automaticamente il riconoscimento del più elevato livello tariffario previsto dal d.m. 18 ottobre 2012 e dal DCA n. 444/2014 per le prestazioni neuro-riabilitative caratterizzate dal massimo livello assistenziale, dovendo comunque aversi riguardo, secondo la declinazione fattane dai provvedimenti citati, alla complessità assistenziale del trattamento erogato in relazione alla specifica patologia considerata, conformemente alle esigenze assistenziali del paziente ricoverato in una struttura con cod. 75 ”, per desumerne che “ cade quindi, per effetto di tale costrutto interpretativo, la pretesa della Fondazione Santa LU di ricevere una remunerazione parametrata al più elevato livello tariffario, sulla scorta della mera appartenenza delle patologie all’ambito di quelle che hanno accesso al cod. 75, in forza della quale essa ha dedotto l’illegittimità dei provvedimenti commissariali impugnati in primo grado, senza tuttavia tenere conto dei criteri di differenziazione tariffaria che caratterizzano il d.m. 18 dicembre 2012 ed il DCA n. 444/2014, come innanzi illustrati ”.

Quanto al tema della congruità rispetto ai costi di produzione della tariffa applicata con riferimento alle prestazioni rese in cod. 75, lo stesso è stato già affrontato da questa Sezione con la sentenza n. 5734 del 19 agosto 2019, allorché è stata chiamata a pronunciarsi sulla congruità rispetto ai costi di produzione delle tariffe fissate con il DCA n. U00025 del 7 febbraio 2012, recante anche la rideterminazione del budget assegnato alla Fondazione per il 2010.

Va premesso che, come si evince dalla predetta sentenza, il citato D.C.A. n. 25/2012, analogamente all’impugnato D.C.A. n. 94/2012, ha adottato, in luogo della tariffa di cui alla d.G.R. n. 436/2007, la Tariffa Unica Convenzionale (TUC – stabilita in sede di Conferenza Stato Regioni e utilizzata per regolare gli scambi nell’ambito della mobilità sanitaria interregionale), recepita con la d.G.R. n. 206/2008 per le prestazioni di riabilitazione relative ai ricoveri MDC1 (malattie e disturbi del sistema nervoso).

Si legge altresì nella medesima sentenza, richiamando le osservazioni del Commissario ad acta (nominato per la piena ottemperanza della sentenza del T.A.R. Lazio n. 7742/2011), che la tariffa TUC ha definito le remunerazioni per le MDC (Major Diagnostic Category) relative a 01 – Sistema Nervoso, 04 – Apparato Respiratorio e 08 – Apparato muscoloscheleterico e tessuto connettivo, sia per le prestazioni in regime ordinario che per quelle in regime di day hospital , indicando, per le prestazioni codice 75 - Neuroriabilitazione, la medesima tariffa giornaliera, stabilita indifferentemente in euro 376,52: tariffa sostanzialmente corrispondente a quella recata dal D.C.A. n. 94/2012, oggetto del presente giudizio.

Ebbene, alla luce dei chiarimenti resi dal Commissario ad acta - il cui provvedimento, recante un giudizio di congruità della predetta tariffa, era stato impugnato dall’Istituto appellante con reclamo ex art. 114, comma 6, c.p.a. - ha affermato la Sezione con la sentenza citata che “ non illogicamente il Commissario ha ritenuto che la tariffa TUC, pari a 376,52 euro, potesse ritenersi congrua, in considerazione del fatto che per una struttura il costo medio esposto era sostanzialmente coincidente e per un’altra più basso, a fronte di tariffe concretamente applicate alle stesse di importo inferiore alla TUC ”.

Ritiene il Collegio che le risultanze dell’attività istruttoria svolta dalla Sezione e sulla base delle quali è stata adottata la predetta pronuncia siano valorizzabili per giungere alla medesima conclusione con riguardo alle contestazioni mosse dalla odierna appellante alla congruità della tariffa fissata, per l’anno 2012, con l’impugnato D.C.A. n. 94/2012: ciò in quanto, sebbene la suddetta attività abbia avuto a riferimento i costi di produzione dell’anno 2010, la prossimità temporale rispetto a questo dell’anno oggetto del presente giudizio induce ad escludere che possano essersi verificate circostanze significative – comunque non allegate dalla parte appellante – tali da giustificare una diversa conclusione.

L’appello, in conclusione, deve essere complessivamente respinto e confermata, con le integrazioni motivazionali e decisorie che precedono, la sentenza appellata.

La complessità dei temi trattati, caratterizzati da una copiosa giurisprudenza sovente di non semplice coordinamento, giustifica la compensazione delle spese del giudizio di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello e previa estromissione dal giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, lo respinge.

Spese del giudizio di appello compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giovanni Pescatore, Presidente FF

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere, Estensore

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Roberto Prossomariti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ezio Fedullo	Giovanni Pescatore

IL SEGRETARIO