Pubblicato il 13/01/2026

N. 00290/2026REG.PROV.COLL.

N. 03523/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3523 del 2025, proposto da
Efeso 1 s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Nicoletti e Vagnucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Provveditorato Interregionale per le opere pubbliche per il Lazio, l’Abruzzo e la Sardegna, in persona dei legali rappresenti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Fallimento Impresa Lungarini s.p.a., non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 2306/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e del Provveditorato Interregionale per le opere pubbliche per il Lazio, l’Abruzzo, la Sardegna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 il Consigliere AM SA e uditi per le parti l’avvocato Francesco Vagnucci. Si dà atto che l'avvocato dello Stato Davide Di Giorgio ha depositato istanza di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. A seguito di gara, esperita a mezzo licitazione privata, nel dicembre 2003 la Nuove Infrastrutture s.r.l. (poi Impresa Lungarini s.p.a.) risultava affidataria dei “ lavori di costruzione del nuovo insediamento della Guardia di finanza in località Ponte Galeria – Fiumicino (II lotto funzionale) ”.

All’aggiudicazione della gara faceva seguito, in data 28 luglio 2005, la stipula del contratto e, con voto n. 377 del 28 luglio 2005, il Comitato Tecnico Amministrativo del Provveditorato (in seguito anche solo “CTA”) approvava il progetto esecutivo redatto dall’Impresa. La consegna definitiva dei lavori, dopo varie vicissitudini, avveniva solo in data 22.4.20210.

Nel corso dell’esecuzione del contratto di appalto, in particolare negli anni 2011-2014, si verificavano variazioni in aumento dei prezzi di taluni materiali da costruzione impiegati nell’esecuzione delle opere oggetto di affidamento. Tali variazioni venivano ufficialmente registrate dai DD.MM. del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti recanti le rilevazioni ufficiali dei prezzi medi e delle variazioni percentuali annuali, superiori al 10% “ ai fini della determinazione delle compensazioni dei singoli prezzi dei materiali da costruzione più significativi ”, ai sensi dell’art. 133, comma 7, d.lgs. n. 163/2006 (applicabile ratione temporis ).

Con riferimento ai lavori eseguiti, l’Impresa Lungarini presentava anno per anno istanza di compensazione dei prezzi alla Stazione appaltante secondo la procedura prevista dall’art. 133, comma 6- bis del d. lgs. 163 del 2006, affinché la stessa ne accordasse il relativo pagamento (con nota prot. 41/2012/DIG/FL dell’11 luglio 2012, in relazione all’aumento prezzi per l’anno 2011 sulla scorta di quanto rilevato dal D.M. 3 maggio 2012; con nota n. 33/2013/DIG/FL del 17 settembre 2013, in relazione all’aumento prezzi per l’anno 2012 sulla scorta di quanto rilevato dal D.M. 3 luglio 2013; con nota n. prot. n. 32/2014/DIG/FL del 24 luglio 2014, in relazione all’aumento prezzi per l’anno 2013 sulla scorta di quanto rilevato dal D.M. 21 maggio 2014; infine con nota n. 92 del 25/08/2015/ DIG/PL, in relazione all’aumento prezzi per l’anno 2014 sulla scorta di quanto rilevato dal D.M. 1 luglio 2015).

La somma risultante dalle istanze presentate dall’Impresa ammontava ad € 631.138,88. Alle predette richieste non seguiva alcun provvedimento di accertamento/liquidazione di quanto eventualmente dovuto, sicché l’Impresa inviava plurime istanze alla Stazione appaltante perché si attivasse per liquidare il predetto complessivo importo.

L’Amministrazione preposta, tuttavia, non dava formalmente riscontro in quanto, con voto n. 2748 del 21 maggio 2015, il C.T.A. deliberava all’unanimità di recedere dal contratto ai sensi dell’art. 134, d.lgs. 163 del 2006 e di non approvare la proposta di 3^ variante al progetto esecutivo, potenzialmente destinata anche a coprire le compensazioni dei prezzi dei materiali, non essendoci risorse finanziarie sufficienti e, comunque, non comportando tale variante la realizzazione di opere che avrebbero reso fruibile l’intervento nel suo complesso. Con comunicazione dell’8 settembre 2015, la Stazione appaltante informava l’impresa del deliberato recesso, la quale, con nota del 7 ottobre 2015, preso atto del recesso, formulava istanza a che l’Amministrazione provvedesse “ alla emissione del SAL maturato e alla liquidazione dei crediti residui caro acciaio ”.

Anche tale richiesta rimaneva senza esito, pertanto, l’Impresa intimava in più occasioni il pagamento di quanto asseritamente dovuto per il rincaro materiali (nota del 15 giugno 2016; nota del 5 luglio 2016; nota del 24 maggio 2017; nota del 25 settembre 2017; nota del 18 ottobre 2017).

Intervenuto in data 10 novembre 2017 il Fallimento dell’Impresa, i Curatori diffidavano più volte e senza successo il Provveditorato per ottenere il pagamento delle somme ancora dovute (richieste del: 17 dicembre 2017; 10 aprile 2018; 28 settembre 2018; 12 gennaio 2021).

Anche queste richieste rimanevano senza riscontro, pertanto, non essendo intervenuto alcun riconoscimento del credito richiesto, la Curatela proponeva azione innanzi al Tribunale amministrativo per il Lazio per l’accertamento del proprio diritto alla corresponsione della somma di € 631.138,88 a titolo di compensazione dei prezzi dei materiali da costruzione ex art. 133 del d.lgs. n. 163 del 2006, maturato in relazione alle annualità 2011, 2012, 2013 e 2014 con riferimento ai lavori di “ costruzione del nuovo insediamento della Guardia di finanza in località Ponte Galeria – Fiumicino (II lotto funzionale) ” e per la conseguente condanna delle resistenti Amministrazioni al pagamento delle somme dovute, come indicate, oltre interessi e rivalutazione monetaria.

Nel giudizio interveniva ad adiuvandum la società Efeso 1 s.r.l., in veste di assuntrice fallimentare, giusto decreto di omologa del concordato fallimentare del Tribunale di Pesaro, Sez. Fallimentare, del 22 dicembre 2022.

2. Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con sentenza n. 2306 del 2025, dichiarava il ricorso inammissibile, per carenza delle relative condizioni, stante l’assenza di un provvedimento amministrativo espresso applicativo dell’adeguamento dei prezzi, a termini dell’art. 133 d.lgs. 163 del 2006 e dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a. Il Tribunale adito rilevava che la disciplina prevedeva provvedimenti applicativi che, nel caso di specie, non risultavano essere stati mai adottati dall’Amministrazione. Né a diversa conclusione poteva pervenirsi, come sostenuto dalla parte ricorrente nella memoria del 15 novembre 2024, valorizzando il voto n. 2748 espresso dal CTA in esito alla riunione del 21 maggio 2015, in quanto tale delibera, pur dando atto della proposta di approvazione della 3^ variante al progetto esecutivo, si era risolta nella decisione unanime di recedere dal contratto e di non approvare alcuna nuova variante. Sicché, stante l’esito demolitorio di tale votazione, alcun provvedimento applicativo dell’adeguamento dei prezzi ai sensi dell’art. 133, commi 3 e 4 poteva implicitamente ricavarsi da tale atto, anche considerando tutti i richiami in esso contenuti. Il Collegio, pertanto, concludeva, sostenendo che il ricorrente era allo stato privo di interesse ad agire, dal che derivava l’inammissibilità del ricorso proposto e delle azioni di accertamento e di condanna con esso spiegate. Il Giudice di prime cure evidenziava che, sulla base della giurisprudenza amministrativa, ove il privato proponesse istanza di compensazione dei prezzi (anche rinnovando precedenti domande) e l’Amministrazione rimanesse silente, era azionabile, trattandosi sempre di esercizio di potere pubblico, l’azione avverso il silenzio inadempimento con possibile condanna della parte pubblica a provvedere con un provvedimento espresso.

3. Con ricorso in appello, notificato nei termini e nelle forme di rito, la società Efeso 1 s.r.l. ha impugnato la suddetta pronuncia, chiedendone la riforma sulla base delle seguenti censure: “ 1. Error in judicando. Violazione degli artt. 133 del d.lgs. n. 163/2006 e 171 d.P.R. n. 207/2010. Violazione dell’art. 133, comma 1, lett. e) n. 2 e dell’art. 7, comma 5, c.p.a.; II. Sugli effetti della riforma della sentenza impugnata. II.1. Annullamento con rinvio ex art. 105, comma 1, c.p.a. e istanza di decisione ai sensi degli artt. 72 e 72 bis c.p.a. II. 2. Effetto devolutivo dell’appello. Sull’an e sul quantum della richiesta azionata. Sulla natura ed entità del credito dell’odierno ricorrente in applicazione degli artt. 133 del d.lgs. n. 163/2006 e 171 d.P.R. n. 207/2010”. Con il terzo mezzo, l’appellante ha proposto istanza istruttoria chiedendo che sia disposta una verificazione, ovvero una CTU finalizzata, previo esame della documentazione concernente la tematica controversa presso gli uffici della Stazione appaltante e del RUP, ad accertare la conformità ai criteri stabiliti dagli artt. 133 del d.lgs. n. 163 del 2006 e 171 d.P.R. n. 207 del 2010 dei conteggi, quantificati in complessivi euro 631.138,88, effettuati dalla Impresa Lungarini nelle istanze di compensazione ex art. 133 del d.lgs. n. 163 del 2006 per le annualità 2011, 2012, 2013 e 2014. La ricorrente ha chiesto, altresì, che sia ordinato al Ministero intimato e/o al Provveditorato Interregionale per le opere pubbliche per il Lazio, l’Abruzzo e la Sardegna, l’esibizione e il deposito in giudizio di tutti gli atti e i documenti amministrativi e contabili, relativi all’appalto. Con il quarto motivo, l’appellante ha chiesto la somma rivendicata a titolo di compensazione dei prezzi, oltre agli interessi moratori previsti dal d.lgs. n. 231 del 2002.

4. Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Provveditorato Interregionale per le opere pubbliche per il Lazio, l’Abruzzo e la Sardegna si sono costituiti in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

5. Le parti con rispettive memorie hanno precisato le proprie difese.

6. All’udienza del 18 dicembre 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

7. Con il primo mezzo, l’appellante censura la sentenza impugnata nella parte in cui il T.A.R. ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso di primo grado per difetto di interesse ad agire in mancanza di un provvedimento amministrativo applicativo dell’adeguamento prezzi ai sensi dell’art. 133 del d.lgs. n. 163 del 2006, indicando quale rimedio appropriato l’azione avverso il silenzio inadempimento. Secondo la società Efeso 1 s.r.l., la compensazione sarebbe un diritto soggettivo perfetto, direttamente attribuito dalla legge all’appaltatore in presenza di variazioni di prezzo superiori alla soglia del 10%, pertanto la Stazione appaltante sarebbe tenuta a svolgere una mera operazione aritmetico contabile, priva di valutazioni, con la conseguenza che l’assenza di un provvedimento espresso non costituirebbe impedimento alla proponibilità di un’azione di accertamento e condanna innanzi al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva.

8. Con il secondo mezzo, la società ricorrente sostiene che il T.A.R., dichiarando inammissibile il ricorso per difetto di interesse ad agire, avrebbe errato in modo tale da integrare una nullità processuale, con conseguente obbligo per il Giudice di appello di rimettere la causa al primo Giudice. Secondo tale prospettazione, la fattispecie rientrerebbe nell’ipotesi delineata dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 16 del 2024, che ha affermato la possibilità di applicare l’art. 105 c.p.a. anche quando la sentenza appellata abbia dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado per erronea esclusione della legittimazione o dell’interesse del ricorrente.

9. Con il terzo mezzo, l’appellante, nell’ipotesi in cui il Collegio non ritenesse di rimettere la causa al Tribunale di prima istanza ai sensi dell’art. 105 c.p.a. e di decidere la controversia nel merito, sollecita una verificazione tecnica o una consulenza tecnica d’ufficio ai sensi dell’art. 66 c.p.a., prospettando la necessità di accertare la conformità dei conteggi predisposti dall’Impresa alle regole dettate dall’art. 133 del d.lgs. n. 163 del 2006 e dall’art. 171 del d.P.R. n. 207 del 2010 e che, contestualmente, sia ordinata l’esibizione integrale della documentazione amministrativa e contabile dell’appalto.

10. Con il quarto motivo, l’appellante domanda oltre alla somma principale rivendicata a titolo di compensazione dei prezzi, anche gli interessi moratori previsti dal d.lgs. n. 231 del 2002, assumendo che tale disciplina, come modificata dal d.lgs. n. 192 del 2012, e interpretata autenticamente dalla legge 30 ottobre 2014, n. 161, si applichi anche ai contratti di appalto pubblico regolati dal d.lgs. n. 163 del 2006. Ne consegue che il Ministero resistente sarebbe tenuto a corrispondere gli interessi moratori nella misura determinata dal tasso BCE maggiorato di otto punti percentuali, oltre gli interessi anatocistici e alla rivalutazione monetaria.

11. Il primo mezzo è infondato.

11.1. L’art. 133, comma 4, del d.lgs. n. 163 del 2006, stabilisce che, qualora il prezzo di singoli materiali da costruzione subisca variazioni, in aumento o in diminuzione, superiori al 10% rispetto al prezzo rilevato dal Ministero nell’anno di presentazione dell’offerta, ‘ si fa luogo a compensazioni ’ per la percentuale eccedente il 10% e ‘ nel limite delle risorse ’ di cui al comma 7.

Tale meccanismo di compensazione opera anno per anno ed in quanto, da un anno all’altro, si sia verificato un incremento (o una diminuzione) di prezzo medio superiore al 10% con conseguente irrilevanza di variazioni di prezzi inferiori a tale soglia.

La locuzione ‘ si fa luogo a compensazioni’ non individua un automatismo, ma rinvia all’Amministrazione il compito, nell’ambito di un procedimento, attivato dall’istanza dell’impresa, della valutazione della sussistenza dei presupposti oggettivi e delle condizioni soggettive per procedere alla liquidazione. Tanto si evince dalla previsione del comma 6 bis , introdotta dal d.l. n. 70 del 2011, la quale dispone che l’appaltatore è tenuto a presentare l’istanza di compensazione entro sessanta giorni dalla pubblicazione del decreto ministeriale, recante le rilevazioni ufficiali delle variazioni percentuali, atteso che il procedimento per l’adeguamento prezzi può essere attivato solo su domanda di parte. Inoltre, il comma 7 condiziona la compensazione ‘al limite delle risorse’ finanziarie disponibili e specificamente individuate tra le voci del quadro economico dell’intervento, in questo modo dando rilievo al fatto che occorre da parte dell’Amministrazione una valutazione di compatibilità finanziaria, con esclusione di qualsiasi automatismo. Anche la determinazione del quantum non si esime dalle necessarie verifiche stabilite dalla disciplina, atteso che occorre stabilire la correlazione con le quantità di materiale effettivamente impiegate e la contabilità, in relazione al periodo di riferimento, tenendo conto della copertura finanziaria nelle voci del quadro economico.

In definitiva, la tesi sostenuta dall’appellante, secondo cui la compensazione sarebbe azionabile come un diritto soggettivo perfetto, non è fondata.

Né si può sostenere, come ritiene la società Efeso 1 s.r.l., che, corrispondendo la compensazione per gli aumenti dei prezzi a un diritto soggettivo, non sarebbe proponibile l’azione avverso il silenzio serbato dall’Amministrazione appaltante sull’istanza presentata dall’appaltatore, riservata alle sole ipotesi di situazioni di interesse legittimo e di inerzia nell’esercizio del potere amministrativo.

Sul punto è sufficiente richiamare la costante giurisprudenza, riassunta dalla sentenza n. 7756 del 2022, la quale ha ribadito che l’istanza con la quale l’impresa richieda il riconoscimento della revisione dei prezzi costituisce l’atto di avvio di un procedimento che “ sfocia in un provvedimento autoritativo, il quale deve essere impugnato nel termine decadenziale di legge” (Cons. Stato, n. 5375 del 2015; id. n. 4207 del 2014; id. n. 465 del 2013; id. n. 4444 del 2012).

Ne consegue che la posizione dell’appaltatore è di interesse legittimo, quanto alla richiesta di effettuare la compensazione in base ai risultati dell’istruttoria (Cons. Stato, n. 6275 del 2014; id. n. 465 del 2013), in presenza di una facoltà discrezionale riconosciuta alla Stazione appaltante (Cass. SS.UU. n. 26298 del 2008), che deve effettuare un bilanciamento tra l’interesse dell’appaltatore e l’interesse pubblico connesso sia al risparmio di spesa, sia alla regolare esecuzione del contratto aggiudicato.

La giurisprudenza prevalente di questo Consiglio di Stato, dalla quale non si sono ragioni per discostarsi, ha ritenuto che: “ E’ pertanto da escludere che la pretesa vantata dall’appaltatore abbia la consistenza di un diritto soggettivo perfetto suscettibile di accertamento e condanna da parte del giudice amministrativo; infatti, le citate disposizioni prescrivono che la determinazione sia effettuata dalla stazione appaltante all’esito di un’istruttoria condotta dai dirigenti responsabile dell’acquisizione di beni e servizi. Di conseguenza, la posizione del privato contraente si articolerà nella titolarità di un interesse legittimo con riferimento all’ an della pretesa ed eventualmente in una situazione di diritto soggettivo con riguardo al quantum, ma solo una volta che sarà intervenuto il riconoscimento della spettanza di un compenso revisionale; tale costruzione, ormai ininfluente ai fini del riparto di giurisdizione, per effetto dell’art. 133, lett. e) punto 2) c.p.a., che assoggetta l’intera disciplina della revisione dei prezzi alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, mantiene inalterata la sua rilevanza con riferimento alle posizioni giuridiche soggettive del contraente dell’amministrazione… In caso di inerzia da parte della stazione appaltante, a fronte della specifica richiesta dell’appaltatore, quest’ultimo potrà impugnare il silenzio inadempimento prestato dall’Amministrazione, ma non potrà domandare in via diretta al giudice l’accertamento del diritto, non potendo questi sostituirsi all’amministrazione rispetto ad un obbligo di provvedere gravante su di essa” (Cons. Stato, n. 465 del 2013; id. n. 1069 del 2024).

11.2. Il Collegio, pertanto, ritiene che il T.A.R. abbia correttamente affermato che, dal tenore letterale dell’art. 133 del d.lgs. n. 163 del 2006, è possibile escludere che tale meccanismo di riconoscimento della compensazione implichi una mera operazione di tipo contabile, trattandosi dell’esercizio del potere pubblico, attraverso il quale vengono valutati plurimi aspetti della fattispecie concreta da compendiarsi in un provvedimento espresso finale; solo tale provvedimento conclusivo potrebbe soddisfare l’interesse legittimo pretensivo di cui è portatore l’imprenditore privato che promuove istanza di compensazione.

Come rilevato dal Giudice di prime cure, a diversa conclusione non potrebbe pervenirsi, valorizzando il voto n. 2748 espresso dal CTA in esito alla riunione del 21 maggio 2015, tenuto conto che tale delibera, pur dando atto della proposta di approvazione della 3^ variante al progetto esecutivo, di fatto ha espresso la volontà unanime di recedere dal contratto e di non approvare alcuna nuova variante, con la conseguenza che l’Amministrazione non ha posto in essere nessun provvedimento applicativo dell’adeguamento dei prezzi ai sensi dell’art. 133, commi 3 e 4 del d.lgs. n. 163 del 2006.

Il voto del CTA non può essere considerato il provvedimento conclusivo del procedimento di compensazione, rappresentando un atto interno di natura istruttoria e consultiva, confluito in un esito demolitorio, poiché la decisione si è risolta nella volontà di recedere dal contratto e di non approvare alcuna variante.

Stante l’assenza di un provvedimento espresso di adeguamento dei prezzi, la società Efeso 1 s.r.l. non poteva demandare in via diretta al T.A.R. l’accertamento del diritto, non essendo consentito al Giudice adito, come precisato dalla giurisprudenza prevalente, di sostituirsi all’Amministrazione rispetto ad un obbligo di provvedere gravante su di essa.

11.3. Da siffatti rilievi deriva l’inammissibilità del ricorso introduttivo e delle azioni di accertamento e di condanna con esso proposte, dovendosi ribadire, quanto precisato dal Collegio di primo grado, ossia che, ove il privato faccia istanza di compensazione dei prezzi (anche rinnovando precedenti domande) e l’Amministrazione rimanga silente, è azionabile, trattandosi sempre di esercizio di potere pubblico, l’azione avverso il silenzio inadempimento prestato dall’Amministrazione. A tale onere processuale, la società Efeso 1 s.r.l. non ha ottemperato.

12. Orbene, stante il rigetto del primo mezzo, a seguito della dichiarazione di inammissibilità del ricorso introduttivo, va respinto anche il secondo motivo di appello non ravvisandosi i presupposti per l’applicazione dell’art. 105 c.p.a., mentre vanno dichiarati assorbiti il terzo e il quarto mezzo, in ragione del difetto di interesse dell’appellante ad una pronuncia giudiziale sulle deduzioni difensive espresse.

Invero, il giudice, dopo avere dichiarato inammissibile una domanda, un capo di essa o un motivo di impugnazione, in tal modo spogliandosi della potestas iudicandi , non è tenuto all’esame del merito, e, nel caso abbia ugualmente proceduto, le relative argomentazioni devono ritenersi ininfluenti ai fini della decisione e, quindi, prive di effetti giuridici (Cons. Stato, n. 4137 del 2024; id. n. 7148 del 2025; cfr. Corte di Cassazione, ord. n. 2522 del 2025).

L’indirizzo consolidato della giurisprudenza di legittimità, che si condivide, ha chiarito che, in questi casi, la parte soccombente non ha neppure l’onere né l’interesse ad impugnarle, essendo invece tenuta a censurare soltanto la dichiarazione di inammissibilità, la quale costituisce la vera ragione della decisione (Cass. n. 11675 del 2020; id. n. 8821 del 2022; id. n. 19661 del 2022).

13. In definitiva, l’appello va respinto e la sentenza impugnata va confermata.

14. Le spese di lite seguono il criterio della soccombenza e vanno liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la società Efeso 1 s.r.l. alla rifusione delle spese di lite del grado a favore della parte appellata, che liquida in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IE TI, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

AM SA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AM SA	IE TI

IL SEGRETARIO