Pubblicato il 10/12/2025

N. 09758/2025REG.PROV.COLL.

N. 03911/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3911 del 2025, proposto da
Immobiliare 72 S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difeso dall’avvocato Carlo Bilanci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Genova, Via Roma, 11/1;

contro

Comune di Finale Ligure, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Massimiliano Rocca e Massimiliano Pozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Massimiliano Pozzi in Roma, Lungotevere Marzio 3;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, sezione seconda, 13 marzo 2025, n. 297, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Finale Ligure;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2025 il consigliere UC UE CI e uditi per le parti gli avvocati Carlo Bilanci e Massimiliano Pozzi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il giudizio ha ad oggetto il provvedimento con cui il Comune di Finale Ligure ha dichiarato improcedibili le istanze presentate dalla società Immobiliare 72 S.r.l. per l’accertamento della conformità edilizia e paesaggistica delle opere realizzate in difformità dal permesso di costruire e per l’approvazione di una variante in sanatoria all’autorizzazione relativa al vincolo idrogeologico, riferita alle medesime opere.

2. I fatti rilevanti per la decisione possono essere sintetizzati come segue:

- con permesso di costruire n. 5345 del 16 aprile 2020, rilasciato ai sensi della legge regionale Liguria n. 49 del 2009 (c.d. “Piano Casa”), il Comune di Finale Ligure ha autorizzato un intervento di demolizione e ricostruzione di un fabbricato sito in Strada degli Ulivi n. 87, per la realizzazione di quindici unità immobiliari e relativi parcheggi pertinenziali interrati;

- l’intervento era assistito da autorizzazioni paesaggistiche (nn. 2741 e 2744 del 2018) e da autorizzazioni idrogeologiche (nn. 10 del 2015, 13 del 2018 e 7 del 2021);

- nel corso dei lavori, l’amministrazione comunale ha accertato la realizzazione di opere difformi dal progetto approvato (diversa dislocazione dei volumi, aumento delle altezze, creazione di nuovi locali interrati destinati a box e cantine);

- con ordinanza n. 62 del 13 marzo 2024, impugnata in separato giudizio, il Comune ha disposto la rimessa in pristino delle opere realizzate in difformità;

- la società ha quindi presentato, in data 18 giugno 2024, le domande di accertamento di conformità edilizia e paesaggistica delle opere e, in data 30 luglio 2024, la domanda di autorizzazione in variante e in sanatoria per il vincolo idrogeologico, ai sensi, rispettivamente, degli articoli 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, 167 del d.lgs. n. 42 del 2004 e 35 della l. reg. Liguria n. 4 del 1999;

- con provvedimento del 20 agosto 2024 il dirigente dell’Area tecnica comunale ha dichiarato le istanze della società improcedibili, ai sensi dell’art. 2, comma 1, della legge n. 241 del 1990, rilevando:

a) errori nei calcoli della volumetria effettuati dai tecnici della società, con conseguente sottostima dei volumi effettivamente realizzati, che risultano maggiori di quelli assentiti;

b) la presenza di parti interrate intercluse costituenti nuovi volumi (box e cantine) non computati;

c) la mancanza della relazione geotecnica aggiornata e l’incompleta realizzazione delle opere di sicurezza (reti paramassi e vallo di protezione) prescritte dalle autorizzazioni idrogeologiche;

d) la non sanabilità paesaggistica delle opere, ai sensi dell’art. 167, comma 4, del d.lgs. n. 42 del 2004, in quanto determinanti nuovi volumi in area vincolata

3. La società ha impugnato il provvedimento davanti al T.a.r. Liguria che, con la sentenza appellata (sez. II, 13 marzo 2025, n. 297), ha respinto il ricorso e condannato la ricorrente alle spese di lite.

3.1. In particolare, secondo la sentenza di primo grado:

- la società non ha dimostrato l’irreversibilità dell’intervento di tombamento dei locali interrati, che essendo rimasti inalterati sotto il profilo strutturale continuano ad esprimere volumetria rilevante a fini edilizi e paesaggistici;

- correttamente, pertanto, l’amministrazione ha escluso la possibilità di rilascio di un accertamento di compatibilità paesaggistica, in radice preclusa per abusi diversi da quelli c.d. “minori” (non consistenti nella creazione di volumetria);

- quanto al profilo idrogeologico – e ferma la superfluità di tale disamina, alla luce delle precedenti considerazioni – la società non ha impugnato i titoli autorizzativi originari e non può ora contestare l’inadeguatezza dei presidi di sicurezza (reti paramassi e vallo di protezione) in essi previsti.

4. Avverso la predetta sentenza, la società ha proposto appello, deducendo « volazione e falsa applicazione dell’art. 36 D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 e dell’art. 167 D.Lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 anche in relazione all’art. 67 L.R. 6 giugno 2008 n. 16, al Regolamento edilizio di Finale L., approvato con deliberazione del Consiglio comunale 8 novembre 2022 n. 82, all’art. 17, comma 1, e All. B D.P.R. 31 gennaio 2017 n. 31 ed all’art. 36-bis, comma 4, D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380. Violazione dell’art. 10-bis L. 7 agosto 1990 n. 241. Difetto assoluto di presupposto. Difetto di istruttoria e di motivazione. Perplessità. Indeterminatezza. Contraddittorietà» .

4.1. L’appellante ha inoltre riproposto integralmente i due motivi del ricorso di primo grado, che ritiene non compiutamente esaminati dalla sentenza di primo grado.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Finale Ligure, chiedendo il rigetto dell’appello.

6. Le parti hanno ulteriormente argomentato con memorie e relative repliche.

7. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 21 ottobre 2025.

8. Nella prima parte dell’articolato motivo di appello, la società contesta la decisione di prime cure per aver ritenuto che i locali tombati continuino ad esprimere volumetria rilevante ai fini edilizi e paesaggistici. In particolare, l’appellante deduce:

– che l’affermazione del T.a.r. secondo cui non sarebbero stati offerti « puntuali ragguagli in merito a tale intervento di tombamento » è erronea e risulta smentita dalla documentazione in atti – planimetrie, relazioni tecniche e accertamenti svolti in sede amministrativa – dalla quale emergerebbe la piena effettività del tombamento;

– che la « garanzia circa l’irreversibilità delle soluzioni adottate », pretesa dal T.a.r., discende dalla stessa presentazione di una domanda di sanatoria riferita a una determinata situazione di fatto, la cui eventuale alterazione successiva avrebbe esposto il responsabile alle pertinenti sanzioni;

– che, in ogni caso, la questione relativa al tombamento sarebbe estranea alla motivazione del provvedimento impugnato, il quale si era limitato a contestare il profilo del maggiore spessore dei muri perimetrali e dei solai;

– che i “terravuoti” così ricavati derivano da esigenze strutturali riconosciute dal Comune e sarebbero comunque irrilevanti sia ai fini del calcolo della volumetria edilizia (art. 6, comma 1, lett. e-ter, d.P.R. n. 380 del 2001), sia ai fini paesaggistici (art. 2 del d.P.R. 31 del 2017, punto A.15).

8.1. Il motivo è infondato.

9. In primo luogo, non può essere condivisa la tesi secondo cui la questione della permanente rilevanza volumetrica dei locali interclusi sarebbe estranea al contenuto del provvedimento impugnato. L’improcedibilità delle istanze di sanatoria edilizia e paesaggistica è infatti espressamente motivata – inter alia – dalla mancata considerazione, ai fini del calcolo della volumetria, delle « notevoli parti interrate oggi intercluse, ove sono stati realizzati ulteriori box e cantine già oggetto di verifica in sede di sopralluogo ».

9.1. Emerge quindi con chiarezza che l’amministrazione ha considerato rilevante, sul piano edilizio e paesaggistico, tali aree interrate proprio sul presupposto che le stesse, ancorché rese inaccessibili, abbiano mantenuto la loro consistenza strutturale e continuino a esprimere volume edilizio. Non si tratta, dunque, di una considerazione aggiunta dal T.a.r. e integrativa della motivazione dell’atto, ma di un profilo già posto a fondamento del provvedimento comunale, legittimamente valutato dal giudice di primo grado.

10. Venendo alla sostanza della questione, la società ritiene che la chiusura (c.d. tombamento) dei locali realizzati in difformità dal titolo sia sufficiente a privare la relativa volumetria di rilevanza edilizia e paesaggistica. A sostegno della propria tesi, l’appellante richiama le disposizioni che ricomprendono nell’attività edilizia libera « la realizzazione di intercapedini interamente interrate e non accessibili, vasche di raccolta delle acque, locali tombati » (art. 6, comma 1, lett. e-ter, del d.P.R. n. 380 del 2001) e che escludono la necessità dell’autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di « volumi completamente interrati senza opere in soprassuolo » (lett. A.15 dell’Allegato A al d.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31).

10.1. Tale impostazione non è condivisibile. Infatti:

- l’art. 6, comma 1, lett. e-ter), del d.P.R. n. 380 del 2001 menziona i « locali tombati » all’interno della categoria delle « opere di pavimentazione e di finitura di spazi esterni », con riferimento, dunque, a vuoti strutturali privi di autonoma funzione edilizia e strumentali alle predette opere;

- analogamente, la lett. A.15 dell’Allegato A al d.P.R. n. 31 del 2017 considera i « volumi completamente interrati senza opere in soprasuolo » come ipotesi esemplificativa della « realizzazione e manutenzione di interventi nel sottosuolo che non comportino la modifica permanente della morfologia del terreno ». La relazione illustrativa al regolamento chiarisce che tale previsione riguarda « piccoli interventi di tipo locale e di allaccio alle infrastrutture a rete, con esclusione, evidentemente, di quelle opere interrate maggiori » per le quali è invece richiesta l’autorizzazione paesaggistica.

10.2. Entrambe le norme si riferiscono ad opere di modesta entità, che assolvono perlopiù a funzioni tecniche o strutturali e non compromettono i valori tutelati. Le disposizioni non possono, invece, ritenersi espressive della regola secondo cui la rilevanza edilizia e paesaggistica di un volume, indipendentemente dalla sua consistenza e dalla sua funzione, potrebbe sempre essere neutralizzata rendendolo inaccessibile attraverso opere di muratura (c.d. “tombamento”).

10.3. La mera chiusura fisica di un locale non corrisponde, infatti, alla sua effettiva rimozione – ottenibile solo mediante la demolizione delle strutture che lo delimitano o il riempimento dell’invaso – e non porta a negarne la qualificazione quale volume edilizio, permanendo pur sempre uno « spazio chiuso, stabilmente configurato » ( ex multis , Cons. Stato, sez. II, 8 luglio 2025, n. 5918). La rilevanza volumetrica prescinde, del resto, dall’effettiva accessibilità del locale, che potrebbe agevolmente essere ripristinata (in termini, Cons. Stato, sez. II, 17 febbraio 2025, n. 1260).

11. Nel caso di specie, le caratteristiche degli spazi oggetto di chiusura risultano dalle planimetrie redatte dalla stessa società e allegate all’istanza di sanatoria, recanti il confronto tra lo stato assentito e quello effettivamente realizzato (cfr. all. 12-17 prodotti dal Comune nel giudizio di primo grado). I locali tombati corrispondono alle aree contrassegnate dalla dicitura « zona non accessibile ».

11.1. Da tali documenti si evince, in primo luogo, che la chiusura ha interessato anche locali collocati al piano terra dell’edificio (cfr. all. 13), cui le disposizioni sopra richiamate – entrambe riferite a interventi realizzati nel sottosuolo – non potrebbero in alcun caso trovare applicazione. Con riferimento alla norma che esclude la necessità dell’autorizzazione paesaggistica (lett. A.15 sopra citata), inoltre, si richiede che i volumi siano « completamente interrati senza opere in soprasuolo», il che porta ulteriormente ad escludere che la disciplina possa trovare applicazione con riferimento al piano interrato di un edificio, stante la presenza della costruzione soprastante (e l’impossibilità, al contempo, di procedere ad una valutazione parcellizzata dell’intervento).

11.2. Le planimetrie mostrano, inoltre, che il tombamento ha coinvolto locali adibiti a garage e cantine, aventi caratteristiche strutturali, dimensionali e morfologiche del tutto analoghe a quelle dei locali contigui, rimasti accessibili. Non si tratta, quindi, di semplici vuoti tecnici o intercapedini strutturali, ma di spazi originariamente concepiti per assolvere una propria funzione urbanisticamente rilevante, resi privi di accesso ma potenzialmente fruibili mediante la sola rimozione delle opere di chiusura.

11.3. Deve pertanto ritenersi che i locali in esame, pur se attualmente interclusi, conservino integralmente la loro consistenza volumetrica, con l’effetto di precludere sia la sanatoria edilizia sia l’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica ex art. 167, comma 4, del d.lgs. n. 42 del 2004, in radice impedito dalla creazione di nuovi volumi ( ex multis , Cons. Stato, sez. II, 19 novembre 2024, n. 9263).

12. Alla luce di quanto precede, non assumono rilievo le considerazioni svolte dalla sentenza di prime cure in merito alla mancanza di « puntuali ragguagli » in merito al tombamento o di « garanzie » circa la sua irreversibilità, atteso che la semplice chiusura muraria di un locale è, per sua natura, opera reversibile e, come tale, non idonea a incidere sulla permanenza del volume o sulla sua rilevanza edilizia e paesaggistica.

13. Accertata la rilevanza dei volumi interclusi, anche la questione relativa alla ritenuta irrilevanza volumetrica del maggior spessore di solai e muri perimetrali, in quanto giustificata da esigenze di efficientamento energetico – sviluppata nel primo motivo di ricorso, integralmente riproposto nell’atto di appello – si rivela priva di autonoma incidenza, giacché la sua fondatezza non potrebbe comunque condurre all’accoglimento della domanda di sanatoria.

13.1. In ogni caso, la disposizione evocata dall’appellante a fondamento della propria tesi – l’art. 14, comma 6, del d.lgs. 4 luglio 2014, n. 102 – è stata abrogata dal d.lgs. 20 luglio 2020, n. 73, anteriormente alla presentazione della domanda di sanatoria.

13.2. Nemmeno può trovare residua applicazione l’art. 67 della legge regionale 56 giugno 2008, n. 16, secondo cui « al fine di agevolare l’attuazione delle norme sul risparmio energetico e di migliorare la qualità degli edifici negli interventi di nuova costruzione non sono considerati nei computi per la determinazione dei volumi, delle altezze e delle superfici gli spessori delle murature esterne, delle tamponature o dei muri portanti, dei solai intermedi e di chiusura nei limiti e nel rispetto delle condizioni stabilite dall’articolo 14 del decreto legislativo 4 luglio 2014, n. 102 ».

13.3. La disposizione regionale, attraverso un meccanismo di rinvio mobile, rimette alla disciplina statale la definizione dei limiti e delle condizioni dell’eccezionale deroga alle ordinarie modalità di computo della volumetria. Ne consegue che, una volta abrogata la fonte statale richiamata (ossia l’art. 14, comma 6, citato), viene meno anche il presupposto applicativo della disposizione regionale. Non sarebbe, del resto, ammissibile la permanenza, nella sola Regione Liguria, di una disciplina del computo della volumetria difforme da quella nazionale, rientrando l’edilizia ( rectius, il « governo del territorio ») tra le materie di potestà legislativa concorrente (art. 117, comma 3, Cost.), nell’ambito delle quali spetta allo Stato la determinazione dei principi fondamentali – tra i quali rientra certamente la definizione dei criteri di calcolo dei volumi.

14. L’appellante ha dedotto, inoltre, la violazione del nuovo art. 36- bis del d.P.R. 380 del 2001, sul presupposto secondo cui le difformità rilevate dal Comune rientrerebbero tra le " variazione essenziali ”, rese sanabili dalla predetta norma.

14.1. La censura è infondata. Si osserva, in primo luogo, che l’istanza presentata dalla società è espressamente qualificata ai sensi dell’art. 36 (« intervento realizzato ai sensi dell’articolo 36, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001, e conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione, sia al momento della presentazione della richiesta »). Non può dunque pretendersi che il Comune procedesse a verificare d’ufficio anche l’applicabilità di una diversa ipotesi di sanatoria – avente presupposti, ambito operativo e disciplina procedimentale difformi da quella di cui si chiedeva l’applicazione – neppure menzionata nell’istanza.

14.2. In ogni caso, la previsione invocata dall’appellante – ossia l’ultimo periodo dell’art. 36-bis, comma 1, che estende l’ambito applicativo della disposizione « anche alle variazioni essenziali di cui all’articolo 32 » – è stata introdotta soltanto in sede di conversione del d.l. 29 maggio 2024, n. 69, ad opera della l. 24 luglio 2024, n. 105, e non era dunque in vigore alla data di presentazione della domanda di sanatoria (18 giugno 2024). Ne consegue la sua inapplicabilità ratione temporis al procedimento già pendente, giacché la nuova disciplina non contempla alcuna deroga al principio generale sancito dall’art. 11 disp. prel. c.c. e non può avere quindi efficacia retroattiva (in termini, Cons. Stato, sez. II, 19 febbraio 2025, n. 1394).

15. Infine, la società censura il diniego della variante in sanatoria all’autorizzazione idrogeologica. Contesta, in primo luogo, la statuizione del T.a.r. secondo cui la mancata impugnazione dei titoli originari precluderebbe all’interessata di metterne in discussione l’adeguatezza, rappresentando che la variante si è resa necessaria proprio per correggere errori progettuali emersi solo in fase esecutiva e per adeguare le opere di presidio (reti paramassi e vallo di protezione) alle effettive condizioni geomorfologiche riscontrate in loco. Ripropone, quindi, il secondo motivo del ricorso di primo grado, con il quale deduceva:

- l’inammissibilità delle richieste documentali formulate dal Comune, giacché la documentazione richiesta era già nella disponibilità dell’amministrazione, ovvero agevolmente acquisibile d’ufficio;

- l’erroneità e l’illogicità dei rilievi relativi alla rete paramassi, al vallo e alla conformità al PAI;

- l’irrilevanza della mancata sottoscrizione dell’istanza da parte dell’ex co-intestatario delle precedenti pratiche.

15.1. Il motivo è infondato. Appare dirimente – ed autonomamente idonea a giustificare l’infondatezza della censura, stante la natura plurimotivata del provvedimento ( ex multis , Cons. Stato, sez. V, 4 luglio 2025, n. 5820) – la questione relativa all’incompletezza del corredo documentale allegato all’istanza di variante, che l’appellante esclude sul presupposto che i documenti rilevanti fossero già stati acquisiti nell’ambito dei precedenti procedimenti autorizzatori.

15.2. Come rileva il Comune, infatti, la variante idrogeologica richiesta attiene a opere realizzate in difformità rispetto ai titoli originari e comporta modifiche plano-altimetriche, movimenti di terra e una diversa configurazione dei presidi di sicurezza (reti paramassi e vallo). In tali circostanze, la documentazione originariamente prodotta – essendo calibrata sulle opere assentite e non su quelle effettivamente eseguite – non può ritenersi automaticamente riutilizzabile, ma richiede un aggiornamento coerente con il nuovo stato dei luoghi e con la diversa conformazione delle opere di presidio oggetto di regolarizzazione.

15.3. Quanto, in particolare, alla relazione geotecnica, che l’appellante assume essere già stata allegata alla pratica strutturale – in variante alla pratica n. 882/2021, prot. n. 16921/21 – depositata presso la Provincia (PEC del 23 maggio 2024), il Comune ha correttamente evidenziato la diversità funzionale tra tale elaborato, volto essenzialmente alle verifiche strutturali dell’opera, e la relazione richiesta ai fini del rilascio dell’autorizzazione idrogeologica. Ne consegue l’impossibilità di riutilizzare automaticamente, in sede idrogeologica, la relazione prodotta nell’ambito del procedimento relativo alla pratica strutturale, trattandosi di documenti non equivalenti quanto a finalità e contenuti tecnici.

16. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.

16.1. La complessità della vicenda e la novità delle questioni affrontate giustificano la compensazione delle spese del grado tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

RD NZ, Presidente

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

UC UE CI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UC UE CI	RD NZ

IL SEGRETARIO