Pubblicato il 07/02/2025

N. 00966/2025REG.PROV.COLL.

N. 05395/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5395 del 2021, proposto dalla signora -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Pasquale Colucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di San Paolo Bel Sito, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Daniela Cola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Campania, sez. II, n. 5167 del 2020, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di San Paolo Bel Sito;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatrice all'udienza straordinaria del giorno 15 gennaio 2025 la consigliera Silvia Martino;

Uditi per le parti rispettivamente rappresentate gli avvocati Pasquale Colucci e Daniela Cola;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierna appellante e il Comune di San Paolo Bel Sito in data 6 marzo 1997 stipulavano una convenzione di lottizzazione ai sensi dell’art. 28 della legge 17 agosto 1942, come modificato dall’art. 8 della legge 6 agosto 1967, n. 765.

In forza di tale convenzione l’appellante si era impegnata a trasferire a titolo gratuito il suo diritto di proprietà sulle aree necessarie per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria riportate nell’art. 3 e negli allegati 5A, 5B, 5C e 5D.

1.1. Successivamente, il Comune comunicava l’avvio del procedimento di acquisizione delle aree oggetto di cessione; con comunicazione del 13 dicembre 2012, l’appellante si rendeva disponibile alla cessione dell’area complessiva di mq. 2554 – quantificazione indicata nella convenzione - con esclusione però del suolo identificato al catasto al fl. 1 p.lla 678, in relazione al quale manifestava l’intenzione di avviare un’ordinaria trattativa negoziale.

1.2. Nel corso ulteriori interlocuzioni, emergeva la questione relativa all’inclusione – o meno - dell’area di cui alla p.lla 678, di 431 mq. nell’obbligo di cessione gratuita previsto dalla convenzione.

In particolare secondo il Comune tale area, seppure non ricompresa nel calcolo complessivo dei mq. indicati nella convenzione pari a 2554, doveva ritenersi inclusa nell’obbligo di cessione perché inserita nei grafici del piano di lottizzazione che indicavano le aree destinate alle opere di urbanizzazione primaria; l’omissione sarebbe stata pertanto da attribuirsi ad un mero errore materiale.

1.3. Con il ricorso di primo grado il Comune agiva ai sensi dell’art. 2932 c.c al fine di ottenere il trasferimento anche della predetta area, unitamente al risarcimento del danno per il ritardo nell’adempimento della convenzione.

A sua volta la signora -OMISSIS-presentava domanda incidentale per far accertare che la particella 678 non era inclusa nell’obbligo di cessione.

2. Con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa, dopo l’espletamento di una verificazione, il T.a.r.:

- ha accolto la domanda ex art. 2932 c.c. e, per l’effetto, ha disposto il trasferimento a titolo gratuito delle aree indicate nell’art. 3 della convenzione di lottizzazione stipulata in data 6 marzo 1997 a favore del Comune, ivi compresa la particella 678, ordinando al competente Conservatore dei registri immobiliari di procedere alle relative trascrizioni;

- ha rigettato la domanda di risarcimento del danno proposta dal Comune;

- ha rigettato il ricorso incidentale;

- ha compensato tra le parti le spese di lite tra le parti.

3. L’appello dell’originaria ricorrente, rimasta soccombente, è fondato sui seguenti motivi.

I. Oggetto dell’obbligo di cessione stabilito dalla convenzione intercorsa tra le parti è esclusivamente la superficie di 2.554 mq espressamente indicata.

La sentenza costitutiva ex art 2932 c.c. deve rispecchiare integralmente e fedelmente le pattuizioni negoziali.

II. Nessun dubbio interpretativo può derivare dalle clausole del progetto di lottizzazione del terreno analizzate dal primo giudice le quali non possono essere sovrapposte ai patti effettivamente sottoscritti.

In ogni caso anche nel progetto, all’art. 3, comma 1, viene chiaramente indicato che il lottizzante si impegna alla cessione delle aree occorrenti per le opere di urbanizzazione primaria laddove invece l’area di cui trattasi è destinata ad “attrezzature comuni”.

II. Nella convenzione si fa riferimento a ben precise norme di legge che sarebbero state violate. La convenzione è stata stipulata ai sensi dell’art. 28 della legge 17 agosto 1942, come modificato dall’art. 8 della legge 6 agosto 1967, n. 765.

Tali disposizioni prevedono, e la convenzione si è ad esse conformata, che il soggetto lottizzante si impegni a trasferire a titolo gratuito il suo diritto di proprietà sulle aree per l’urbanizzazione primaria, quali definite ai sensi dell’art. 4 della legge 847/64, laddove invece l’area contesa è destinata ad attrezzature comuni.

III. La sentenza impugnata ammette che “ Dalla verificazione è, in particolare, emerso che il riferimento catastale dell’area controversa (fl. 1 p.lla 678) non è contenuto né nella convenzione di lottizzazione, né negli atti allegati o presupposti ” e che “ l’estensione in metri quadrati indicata nell’art. 3 della convenzione (mq. 2554) effettivamente non comprende l’area in questione e che risulta pertanto un contrasto tra tale indicazione quantitativa e la rappresentazione grafica degli allegati progettuali ” (ibidem).

Tuttavia il T.a.r. ha ritenuto dirimente il fatto che nella prima parte dell’art. 3 si faccia riferimento alle aree “necessarie” per le opere di urbanizzazione primaria, senza considerare che queste ultime sono state, nel contesto della stessa convenzione, precisamente individuate.

IV. In tal senso è il testo del successivo art. 4.

V. La quantificazione delle aree oggetto di cessione in 2554 mq non è un elemento distonico ed anzi trova conferma nell’atto di collaudo redatto dal tecnico incaricato dal Comune.

VI. L’affermazione del verificatore, valorizzata dal T.a.r., secondo cui “ la somma dei lotti destinati nelle planimetrie alle opere di urbanizzazione primaria è infatti pari a 2985 mq e non 2554 ” è in contrasto con le evidenze documentali e deriva comunque da un valutazione del tecnico in ordine al fatto che l’esclusione della particella 678 sia, in sé, un “dato errato”.

VII. La convenzione ha un contenuto chiaro e prevalente rispetto alla parte grafica.

VIII. L’appellante evidenzia che è inconferente l’argomento richiamato dal primo giudice relativo alla disciplina delle vendite a corpo, non applicabile nella fattispecie. Inoltre, la mancata cessione dell’area di 431 mq destinata ad attrezzature comuni non frustra in alcun modo la completa attuazione della pianificazione urbanistica dal momento che essa è già avvenuta nel lontano 2002, con la realizzazione di tutte le opere di urbanizzazione primaria previste in convenzione.

4. Si è costituito, per resistere, il Comune di San Paolo Bel Sito.

5. L’appellante ha depositato una memoria conclusionale in vista dell’udienza straordinaria del 15 gennaio 2025, alla quale l’appello è stato trattenuto per la decisione.

6. L’appello è fondato.

Al riguardo, si osserva quanto segue.

7. Per una migliore comprensione dei fatti di causa giova richiamare le disposizioni della convenzione di lottizzazione rilevanti nella fattispecie in esame.

L’art. 1 qualifica come parte integrante dell’atto convenzionale “ le premesse e le planimetrie dello strumento urbanistico vigente, riferite al terreno interessato, gli allegati e le norme tecniche di esecuzione del progetto di lottizzazione con l’indicazione delle destinazioni d’uso, degli indici e delle cubature ”.

Secondo l’art. 3, lett a) della convenzione “ il lottizzante si obbliga per sé e per i suoi aventi diritto a qualsiasi titolo: a) alla cessione gratuita al Comune, ad avvenuta ultimazione dell’intervento edilizio complessivamente inteso, delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria ( area della superficie complessiva di mq. 2554 indicata nelle allegate planimetrie) ”.

L’art. 4 – analogamente a quanto già previsto dall’art. 3 del progetto di lottizzazione – elenca le categorie di opere di urbanizzazione primaria oggetto dell’impegno di realizzazione, indicando i relativi allegati planimetrici 5A, 5B, 5C, 5D.

Infine, l’art. 5 specifica quanto segue: “ il lottizzante cederà gratuitamente al Comune le aree relative a tutte le opere di urbanizzazione primaria (all. 5A, 5B, 5C, 5D) ad avvenuta ultimazione dell’intervento complessivamente inteso e comunque entro e non oltre dieci anni dalla data della presente ”.

8. Dalla verificazione è emerso che il riferimento catastale dell’area controversa (fl. 1 p.lla 678) non è contenuto né nella convenzione di lottizzazione, né negli atti allegati o presupposti, poiché esso è derivato da due frazionamenti successivi delle originarie particelle 169 e 181 riportate nella medesima convenzione di lottizzazione: con un primo frazionamento, presentato all’ex Ufficio Tecnico Erariale di Napoli nel 1998, le due particelle sono state fuse per soppressione e sono state costituite le particelle derivate 646, 647, 648 e 649; con un secondo frazionamento, presentato all' Ufficio del Territorio di Napoli il 14 giugno 2002, la particella 646 è stata soppressa e frazionata nelle particelle derivate 668, 669, 670, 671, 672, 673, 674, 675, 676, 677 e 678 (quest’ultima oggetto della questione in esame).

Rispondendo ad uno specifico quesito posto dal T.a.r., il verificatore ha precisato che “ in tutti i grafici e le planimetrie allegate al progetto di lottizzazione tale parte di suolo è sempre indicato come lotto facente parte della convenzione di forma rettangolare e della superficie di mq. 431 ”.

Vero è che il verificatore ha anche sostenuto che “ la somma dei lotti destinati nelle planimetrie alle opere di urbanizzazione primaria è infatti pari a 2985 mq. e non 2554 ”.

Tuttavia tale conclusione è frutto di una valutazione dello stesso verificatore che, nella relazione di chiarimenti, ha ammesso che “ la descrizione, attrezzature comuni, alimenta i dubbi se costituisca o meno opera di urbanizzazione primaria ” e ha fondato la sua interpretazione solo sul fatto che a tale lotto sia stato attribuito “ un vincolo di pertinenzialità ” rispetto ad altri immobili presenti nel progetto di lottizzazione.

Rimane quindi il dato obiettivo che l’area di cui si verte è pacificamente destinata ad “attrezzature comuni”, sebbene lo specifico oggetto di tale vincolo non sia stato concordato tra le parti né in altro modo individuato.

9. Ciò posto, il Collegio rileva, in primo luogo, che la destinazione ad “attrezzature comuni”, proprio in quanto generica, non corrisponde ad alcuna delle tipologie di opere di urbanizzazione primaria indicate nell’art. 4 della convenzione (“ Le opere di urbanizzazione primaria sono le seguenti: a) strada, spazi di sosta e di parcheggio, spazi destinati a verde attrezzato (allegato n. 5A) b) rete fognaria (allegato n. 5B); e) rete di distribuzione idrica (allegato n..5C); d) rete di distribuzione dell'energia elettrica e impianti di illuminazione per le strade e per i piazzali (allegato n. 5D) ”.

L’estensione delle aree necessarie per realizzare queste ultime è stata peraltro specificamene quantificata nell’art. 3, lett. a) nella misura pari a 2.554 mq che corrisponde – come accertato dal verificatore - alla somma delle particelle 649, 669, 670 e 677, con esclusione, quindi, della particella 678.

9.1. Va soggiunto che, almeno in un primo momento, neanche il Comune sembra avere avuto alcun dubbio sul fatto che le aree destinate alle opere di urbanizzazione primaria abbiano tale estensione, posto che, in sede di collaudo, è stata accettata la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria per una pari estensione, per di più precisandosi da parte dello stesso collaudatore che “ La superficie delle aree di cui ai punti 1), 2), 3) e 4) da cedersi al Comune di San Paolo Bel Sito risulta essere complessivamente pari a mq. 2554,00 come da convenzione rep. n. 4/97) ” (pag. 6 del certificato di collaudo in data 4 giugno 2002).

9.2. Nella ricostruzione della “comune intenzione delle parti” converge altresì – diversamente da quanto ritenuto dal primo giudice - proprio la finalità della convenzione di lottizzazione.

È infatti del tutte naturale che anche le aree per “attrezzature comuni” siano state ricomprese nel progetto di lottizzazione (come vi sono ovviamente ricomprese le aree da destinare all’edificazione residenziale ovvero ad altri usi).

Tuttavia, il fatto che tali aree abbiano una destinazione collettiva e che quindi siano anch’esse funzionali all’infrastrutturazione del territorio, non significa anche che le parti ne abbiano concordato la cessione gratuita.

Va peraltro ricordato che quest’ultima è obbligatoriamente prevista solo per le opere indicate nell’art.4 della l. 29 settembre 964, n. 847.

9.3. La circostanza che l’area in esame sia inclusa, a quanto è dato di capire, negli stessi allegati grafici in cui sono riportate le opere di urbanizzazione, non è poi idonea a supportare la diversa ricostruzione della volontà negoziale operata dal primo giudice.

Deve infatti ritenersi, semmai, che sia proprio la specifica indicazione quantitativa contenuta nell’art. 3.a) ad integrare la volontà negoziale delle parti e a sciogliere ogni potenziale dubbio interpretativo derivante dagli allegati grafici.

In tal senso, l’appellante ha correttamente ricordato che, secondo la consolidata interpretazione giurisprudenziale, qualora vi sia un contrasto tra le indicazioni grafiche e le prescrizioni normative/descrittive del piano regolatore generale, sono queste ultime a prevalere (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, 18 marzo 2021, n.2329).

9.4. In definitiva, l’interpretazione letterale e sistematica della convenzione converge verso la configurazione di una volontà negoziale esattamente contraria a quella individuata dal primo giudice, non essendovi alcun spazio per ipotizzare la sussistenza di un mero errore materiale nel conteggio delle aree oggetto di cessione gratuita.

9.5. Resta fermo ovviamente che l’area di cui si verte ha comunque una specifica destinazione - finalizzata alla realizzazione di attrezzature collettive - alla quale resta vincolata, indipendentemente dal soggetto che se ne assumerà l’onere (gli stessi lottizzanti ovvero il Comune qualora le parti raggiungano un accordo di cessione).

10. Per quanto sopra argomentato, l’appello deve essere accolto.

Ne consegue che, in parziale riforma della sentenza di primo grado, il ricorso incidentale di primo grado merita accoglimento.

Per l’effetto, l’area di 431 mq destinata ad attrezzature comuni (particella 678) va esclusa dal trasferimento disposto ai sensi dell’art. 2932 c.c.

In ragione della peculiarità della vicenda, sussistono i presupposti di legge per la compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in parziale riforma della sentenza di primo grado, accoglie il ricorso incidentale di primo grado.

Per l’effetto, l’area di 431 mq destinata ad attrezzature comuni (particella 678) va esclusa dal trasferimento disposto ai sensi dell’art. 2932 c.c.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Daniela Di Carlo, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvia Martino	Daniela Di Carlo

IL SEGRETARIO