Pubblicato il 11/12/2025

N. 09774/2025REG.PROV.COLL.

N. 06427/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6427 del 2024, proposto dai signori NA NI, ND OM e IM OM, rappresentati e difesi dagli avvocati Ilaria Colombo, Mario Sanino e Fabrizio Viola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Mario Sanino in Roma, viale Parioli n. 180;

contro

Città metropolitana di Roma Capitale, in persona del sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanna Albanese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Albano Laziale, in persona del sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Ermini, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Regina Margherita 42;

per la revocazione

della sentenza del Consiglio di Stato sez. VI, 31 maggio 2024 n. 4887, resa tra le parti.

Visti il ricorso in revocazione e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Città metropolitana di Roma Capitale e del Comune di Albano Laziale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore all'udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025 il consigliere CA DE e uditi per le parti gli avvocati Ilaria Colombo, Fabrizio Viola, Paolo Ermini e Giovanna Albanese;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del giudizio è la domanda di revocazione, ex art. 395, n. 4 c.p.c., della sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, n. 4887 del 31 maggio 2024 che ha respinto l’appello proposto dai signori NA NI, ND OM e IM OM avverso la sentenza del T.a.r. per il Lazio, sez. II quater , n. 1885 dell’11 febbraio 2020.

2. Alla stregua della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, emerge che:

a) con provvedimenti prot. n. 41979/04 e prot. n. 41980/04 del 22 ottobre 2007 il comune di Albano Laziale accoglieva le istanze di sanatoria prot. n. 665/04-S e prot. n. 664/04-S del 10 dicembre 2004, aventi ad oggetto, ciascuna, la realizzazione di una porzione di fabbricato ad uso residenziale composta da un’unità immobiliare, che si sviluppa al piano terra con copertura a terrazzo, ed il completamento funzionale ai sensi dell’art. 35, commi 8, della legge 28 febbraio 1985 n. 47;

b) con provvedimenti prot. n. 42769 e prot. n. 42771 del 16 settembre 2009 il comune annullava in autotutela i titoli edilizi, sulla base del parere negativo della provincia di Roma prot. n. 4243 del 13 gennaio 2009, ove si rilevava che << il fabbricato ad uso residenziale, oggetto dell’istanza di sanatoria, è in contrasto con il D.M. 01/04/1968 n. 1404 e s.m.i. e con l’art. 16, comma 1-lett. B del D.lvo 285/92 e s.m.i. in quanto la distanza dal confine stradale è di ml 16,80, inferiore al limite minimo stabilito per le strade di tipo F pari a ml 20.00 >>;

c) con provvedimento del 23 settembre 2009 il comune ordinava alla signora NI, proprietaria dell’immobile, di non eseguire i lavori oggetto della dichiarazione di inizio attività (D.I.A.) n. 2511/08 presentata il 13 marzo 2008 per il completamento dell’immobile mediante la copertura del tetto;

d) con ordinanza del 27 novembre 2009 il comune ingiungeva la demolizione delle unità immobiliari abusivamente realizzate;

e) con ricorso di primo grado i signori NI e OM impugnavano il provvedimento di annullamento in autotutela dei permessi di costruire in sanatoria, il presupposto parere della provincia di Roma e l’ordine di non effettuare i lavori di cui alla D.I.A. n. 2511/08 sulla base di quattro motivi (estesi da pag. 4 a pag. 17 del gravame), di cui i primi tre- afferenti alla violazione dell’art. 21 nonies e degli artt. 7 e 8 della legge 7 agosto 1990 n. 241 e alla carenza di istruttoria e di motivazione-proposti avverso gli atti di annullamento dei permessi di costruire e il parere negativo della provincia e l’ultimo-afferente alla violazione degli artt. 3,7, 8 e 10 l. n. 241/1990, all’eccesso di potere e al difetto di istruttoria- proposto avverso l’ordine di non effettuare i lavori relativi alla D.I.A. n. 2511/08;

f) con successivo ricorso per aggiunzione i ricorrenti impugnavano, inoltre, l’ordinanza di demolizione sia per illegittimità derivata dai provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo (motivi da I a IV, estesi da pagina 3 a pagina 18) sia per un vizio autonomo (motivo V, esteso da pagina 18 a pagina 20) così rubricato: “ ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE SUE FIGURE SINTOMATICHE E SEGNATAMENTE DIFETTO DI PRESUPPOSTO, CARENZA DI ISTRUTTORIA CARENZA DI MOTIVAZIONE, CONTRADDITTORIETA’ ”;

g) il T.a.r. per il Lazio, sezione seconda quater , con sentenza n. 1885 del 11 febbraio 2020:

g1) respingeva sia il ricorso introduttivo che i motivi aggiunti, rilevando che l’immobile è collocato fuori dal centro abitato (come delimitato con delibera di giunta comunale n. 2081 del 6 dicembre 1993) ed entro la fascia di rispetto di 20 metri dal ciglio stradale, stabilita dall’art. 26 del d.P.R. 16 dicembre 1992 n. 495 per le strade di tipo “F” e, in precedenza, dal decreto interministeriale 1 aprile 1968 n. 1404 per le strade di tipo “D;

g2) condannava i ricorrenti al pagamento delle spese di giudizio a favore delle amministrazioni resistenti.

3. Gli originari ricorrenti hanno interposto appello, affidato a cinque motivi di gravame, non rubricati, estesi da pagina 4 a pagina 9 e relativi a: i) grave carenza di istruttoria con riguardo alla collocazione del fabbricato rispetto al centro abitato; ii) violazione del termine ragionevole di cui all’art. 21 nonies l. n. 241/1990; iii) inapplicabilità della distanza di 20 metri stabilita dal d.m. 1 aprile 1968 n. 1404 e dall’art. 16 del decreto legislativo 30 aprile 1992 n. 285 perché l’immobile si trova all’interno del centro abitato; iv) inapplicabilità della fascia di rispetto perché la zona in cui è localizzato l’immobile (anche se ritenuta fuori dal centro abitato) va qualificata come “ edificabile o trasformabile ” ai sensi dell’art. 26 d.P.R. 485/1992; v) violazione dell’affidamento.

4. Nel giudizio di appello n.r.g. 2880/2020 è stata disposta una verificazione volta ad accertare quale sia l’esatta ubicazione del manufatto di proprietà degli appellanti rispetto al “centro abitato” ovvero se esso si collochi all’interno di un’area definibile, da un punto di vista tecnico-giuridico, quale “centro abitato”.

5. La menzionata sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, n. 4887 del 2024:

a) ha respinto il primo e secondo motivo;

b) ha assorbito i rimanenti motivi;

c) ha integralmente compensato tra le parti le spese di giudizio, ad eccezione di quelle di verificazione che sono state poste a carico della parte appellante.

6. Con ricorso notificato e depositato, rispettivamente, in data 18 luglio e 8 agosto 2024 gli interessati hanno proposto domanda di revocazione, corredata da istanza cautelare, affidata ad un unico complesso motivo rescindente (esteso da pagina 8 a pagina 14 del gravame) così rubricato: “ Errore di fatto revocatorio ai sensi dell'art. 395 c.p.c., n. 4 e art. 106 c.p.a .” Ad avviso dei ricorrenti, il Consiglio di Stato sarebbe incorso in errore revocatorio consistente nell’omessa percezione delle osservazioni del consulente di parte da cui emergerebbe l’evidente errore del verificatore che ha ritenuto insussistenti le caratteristiche che qualificano l’area ove sorge l’immobile come centro abitato ai sensi dell’art. 3 del d.lgs 285/1992 e del d.m. 1404 del 1968.

7. Nel corso del procedimento:

a) in data 6 settembre 2024 si è costituita la Città Metropolita di Roma per resistere;

b) in data 9 settembre 2024 si è costituito il comune di Albano Laziale per resistere;

c) con ordinanza n. 3425 dell’11 settembre 2024 è stata respinta la domanda cautelare << Considerato che ad un primo sommario esame proprio della presente fase la revocazione non appare prima facie assistita da fumus boni iuris in quanto ripropone questioni già oggetto di contraddittorio tecnico nell’ambito del giudizio di appello e su cui la sentenza revocanda ha espressamente statuito >>;

d) i ricorrenti hanno prodotto memorie difensive e in replica rispettivamente in data 31 ottobre 2025 e 10 novembre 2025;

e) la Città Metropolitana di Roma ha prodotto memorie difensive e in replica rispettivamente in data 6 settembre 2024 e 10 novembre 2025.

8. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 2 dicembre 2025.

9. Preliminarmente, deve essere respinta l’istanza di rinvio nonché di riunione del presente giudizio con il giudizio n.r.g. 4215/2025 (avente ad oggetto il diniego opposto dal comune all’istanza di riesame dell’annullamento in autotutela dei permessi di sanatoria e la delibera di giunta comunale n. 110 del 2020 di nuova perimetrazione del centro abitato) poiché il simultaneus processus è stato realizzato con la fissazione di entrambe le cause per l’udienza del 2 dicembre 2025 dopo il d.P.C.S. del 1 ottobre 2025.

10. Sempre in via preliminare e ai fini di una migliore comprensione della vicenda sotto il profilo giuridico oltre che fattuale, è opportuno richiamare sinteticamente il quadro normativo e giurisprudenziale in ordine all’accezione di “centro abitato” rilevante ai fini della circolazione stradale, alla conseguente determinazione della fascia di rispetto stradale per le costruzioni poste al di fuori di esso nonché alla distinzione tra la nozione di centro abitato rilevante a fini viabilistici e l’omonima nozione rilevante a fini urbanistici.

11. Sul piano normativo vengono in rilievo:

a) l’art. 41 septies della legge 17 agosto 1942 n. 1150, introdotto dall’art. 19 della legge 6 agosto 1967 n. 765, e gli artt. 1 e 4 del decreto interministeriale 1 aprile 1968 n. 1404, i quali stabiliscono che, fuori del perimetro dei centri abitati e degli insediamenti previsti dai piani regolatori generali e dai programmi di fabbricazione, deve osservarsi la distanza minima di 20 metri dalle strade di tipologia “D”, ossia le strade locali la cui sede stradale sia di larghezza inferiore a ml. 10,50;

a1) ai sensi di tale normativa, il centro abitato rilevante per la circolazione è quello così delimitato dallo strumento urbanistico (piani regolatori generali e programmi di fabbricazione);

b) il decreto legislativo 30 aprile 1992 n. 285 (nuovo codice della strada, codice) e il decreto del Presidente della Repubblica 16 dicembre 1992 n. 495 (regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada, regolamento) i quali, rispettivamente, recano una definizione normativa di centro abitato -da delimitarsi con delibera di giunta- rilevante ai fini della circolazione stradale (artt. 3 e 4 del codice) e stabiliscono che fuori dai centri abitati, così come delimitati dalla citata delibera di giunta, le distanze dal confine stradale non possono essere inferiori a 20 metri per le strade di tipo F, coincidenti con le strade di tipologia D previste dal d.m. del 1968 (art. 26, comma 2, del regolamento);

c) ai sensi di tale normativa, che ha sostituito quella previgente richiamata sub a), il centro abitato rilevante per la circolazione è quello-e solo quello- così perimetrato con delibera di giunta comunale e avente le caratteristiche definite dall’art. 3, n. 8 del codice, ossia un insieme di edifici: i) che formano un raggruppamento continuo, ancorché intervallato da strade, piazze, giardini o simili; ii) che è costituito da non meno di venticinque fabbricati; iii) che è costituito da aree di uso pubblico; iv) che presenta accessi veicolari o pedonali sulla strada;

d) l’art. 41 quinquies della citata legge n. 1150/1942 (introdotto dall’art. 17 legge 6 agosto 1967 n. 765 e successivamente abrogato in parte qua dall’art. 136, comma 2, lettera b), del d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380) secondo cui il perimetro di centro abitato rilevante per la normativa urbanistica (ad es. ai fini dell’individuazione degli indici di edificabilità nei comuni sprovvisti di piano regolatore ai sensi dell’art. 4, comma 8, legge 28 gennaio 1977 n. 10, dell’obbligo della licenza edilizia per le nuove costruzioni realizzate ante 1967 ai sensi dell’art. 31 della citata l. 1150/1942 e dell’indennità di espropriazione ai sensi dell’art. 18 della legge 22 ottobre 1971 n. 865) è quello perimetrato con delibera di consiglio comunale sulla base della situazione edificatoria esistente.

12. Dal quadro normativo sopra sinteticamente richiamato discende che: i) non esiste a livello normativo una definizione di centro abitato a fini urbanistici mentre esiste una definizione legislativa di centro abitato a fini viabilistici; ii) il centro abitato rilevante a fini urbanistici è quello definito dalla delibera consiliare sulla base di un criterio meramente empirico in quanto fondato sul riscontro in fatto di un raggruppamento continuo di fabbricati, costituenti un insieme organico, mentre il centro abitato a fini viabilistici è quello definito dalla giunta sulla base di un criterio formale, essendo il “centro abitato” una fattispecie tipizzata dal codice.

13. Sul piano giurisprudenziale rilevano i seguenti principi interpretativi e criteri applicativi:

a) la nozione di “centro abitato” contemplata dal codice della strada ha una connotazione giuridica diversa rispetto all’analogo concetto previsto dalla disciplina urbanistica in quanto finalizzata ad individuare l’ambito territoriale in cui, per le interrelazioni esistenti tra le strade e l’ambiente circostante, è necessaria da parte dell’utente della strada una particolare cautela nella guida e sono imposte particolari norme di comportamento (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 3510 del 2025 e n. 4246 del 2010);

b) la nozione viabilistica di centro abitato non rileva ai fini urbanistici ed è differente ontologicamente da quella introdotta dall’art.18 della l. n. 865 del 1971 ai fini dell’indennità di esproprio (Cons. Stato, sez. IV, n. 3458 del 2016) e dall’art. 31 della l. n. 1150 del 1942 ai fini dell’obbligo di licenza edilizia;

c) la delimitazione di centro abitato a fini urbanistici è un atto discrezionale, sindacabile solo ove si riveli illogico o incongruo, mentre l’analogo provvedimento disciplinato dal codice della strada è un atto vincolato in quanto il legislatore non si limita soltanto ad individuare l’organo competente, i termini per l’adozione del provvedimento e le modalità della sua pubblicazione, ma prevede dettagliatamente i presupposti che consentono di includere un insieme di edifici nel centro abitato (Cons. Stato, sez. II, parere n. 1715/08 del 2009);

d) l’elencazione dei requisiti del centro abitato contemplati dall’art. 3, n. 8 del codice della strada è tassativa ed insuscettibile di estensione analogica, non competendo all’amministrazione locale alcuna ponderazione degli interessi sottesi, in tale ambito, alla disciplina della circolazione stradale poiché il legislatore ha voluto imporre parametri rigidi onde consentire l’applicazione di soluzioni uniformi per l’intera rete stradale nazionale. Ne consegue che le amministrazioni comunali, chiamate ad operare la delimitazione dei centri abitati ai fini della circolazione stradale, sono tenute ad applicare rigidamente i parametri normativi previsti dalla legge, includendovi solo gli edifici che risultino formati, all’esito degli accertamenti tecnici condotti, da non meno di venticinque edifici (Cons. Stato sez. II, parere n. 1715/08 del 2009);

e) ai fini dell’osservanza delle distanze delle costruzioni dal ciglio stradale rileva esclusivamente la nozione viabilistica di centro abitato che va individuata non secondo un criterio empirico-con riguardo ad un raggruppamento continuo di fabbricati- ma secondo il criterio formale individuato dall’art. 3, n. 8 del codice della strada e sulla base della perimetrazione stabilita con delibera di giunta comunale adottata ai sensi dell’art. 4 del codice della strada (o sulla base di piani regolatori e dei programmi di fabbricazione per le fattispecie ricadenti ratione temporis nell’ambito di applicazione del d.m. 1 aprile 1968: cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 268 del 1999), rientrando nel centro abitato solo le aree comprese in tale perimetrazione formale;

f) il centro abitato rilevante a fini viabilistici è una fattispecie tipica e tipizzata e non può essere integrata con il criterio empirico del “centro abitato di fatto” (presenza di un aggregato di case continue e vicine, anche distante dal centro, ma suscettibile di espansione) utilizzato dalla giurisprudenza a fini meramente “urbanistici” (sulla rilevanza della nozione di centro abitato di fatto qualora manchi un’apposita deliberazione di consiglio comunale di perimetrazione ai fini dell’obbligo del titolo edilizio ante 1967: cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 6027 del 2025, C.g.a. n. 654 del 2024, sez. VI, n. 1222 del 2022, sez. IV, n. 3741 del 2007, sez. IV, n. 1560 del 2005; in senso contrario, la isolata sez. IV, n. 211 del 1997);

g) ai fini della determinazione della distanza dal ciglio stradale, la destinazione urbanistica rileva esclusivamente nei limiti in cui essa viene richiamata dall’art. 26, d.P.R. n. 495 del 1992 che stabilisce una minore distanza ove si versi al di fuori dei centri abitati ma << all'interno delle zone previste come edificabili o trasformabili dallo strumento urbanistico generale >> (Cons. Stato, sez. II, n. 3900 del 2020) e non può essere invocata per integrare o estendere la nozione di “centro abitato” ai fini viabilistici, la cui delimitazione è per legge riservata alla giunta e non al consiglio comunale.

14. Alla luce delle coordinate normative e giurisprudenziali sopra richiamate i vizi motivi revocatori, ex n. 4 dell’art. 395 c.p.c., sono inammissibili per le seguenti plurime ragioni:

i) sono privi di rilevanza ai fini della decisione (fra le tante, cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 8063 del 2021) giacché il cuore della motivazione - che ha condotto la sentenza revocanda a respingere il gravame dei privati - sta nella considerazione che:

a) il manufatto abusivo non è mai stato inserito nel perimetro del centro abitato;

b) dista dai più vicini centri abitati 165 metri;

c) sotto l’egida di qualsivoglia disciplina succedutasi nel tempo l’abitazione non poteva ricomprendersi all’interno di centro abitato, atteso che l’area ove essa è localizzata: c1) ricade in zona agricola secondo il P.R.G. vigente e, quindi, non è compresa nel centro abitato ai sensi dell’art. 1 del d.m. 1 aprile 1968 n. 1404 (cfr. stralcio P.R.G. sub doc. n. 4 produzione comune del 16 febbraio 2010, fascicolo di primo grado); c2) è esclusa dalla perimetrazione del centro abitato disposta con delibera di giunta comunale n. 2081 del 1993 (e successiva delibera n. 110 del 2020) e, quindi, non è compresa nel centro abitato ai sensi degli artt. 3 e 4 del codice della strada; c3) non è una zona prevista come “ edificabile o trasformabile dallo strumento urbanistico generale ” e, quindi, non è compresa nella deroga alla distanza di 20 metri consentita, fuori dal centro abitato, dall’art. 26, comma 2, d.P.R. 495 del 1992 (la delibera di consiglio comunale n. 3 del 2010, richiamata dai ricorrenti e versata in atti, si limita ad accogliere osservazioni alla variante del P.R.G. presentate dalla signora NI, ma non ha approvato la suddetta variante, qualificando la zona come edificabile o trasformabile, contrariamente a quanto sostenuto da parte ricorrente);

ii) cadono su aspetti che hanno costituito espressamente punti controversi della lite fin dal primo grado di giudizio;

iii) sollecitano inammissibilmente il giudice della revocazione a rivalutare l’intero thema probandum e decidendum (fra le tante, da ultimo, Cons. Stato, sez. II, n. 8778 del 2025);

15. In conclusione il ricorso è inammissibile.

16. Nella complessità e novità delle questioni sottese al gravame il collegio ravvisa eccezionali motivi – ex artt. 26, comma 1, c.p.a. e 92, comma 2, c.p.c. – per compensare integralmente fra le parti le spese di giudizio, fermo restando l’onere, a carico di parte ricorrente del contributo unificato.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso per revocazione, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Compensa integralmente fra le parti – ex artt. 26, comma 1, c.p.a. e 92, comma 2, c.p.c. –le spese di giudizio, fermo restando l’onere, a carico di parte ricorrente del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vito Poli, Presidente

Antonella Manzione, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

CA DE, Consigliere, Estensore

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA DE	Vito Poli

IL SEGRETARIO