Pubblicato il 20/01/2025

N. 00387/2025REG.PROV.COLL.

N. 09529/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9529 del 2022, proposto da
Società Agricola Valle Uno Ss, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Patrizia Mussoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Emilia-Romagna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Gaetano Puliatti e Fabrizia Senofonte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Servizio Territoriale Agricoltura – Caccia e Pesca di Rimini e Agrea - Agenzia Regionale per le Erogazioni in Agricoltura per l'Emilia Romagna, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Azienda Agricola Tedaldi Marco, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna n. 437/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Emilia-Romagna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2024 il Cons. Giordano Lamberti e uditi per le parti gli avvocati Gianluca Calderara, in sostituzione di Gaetano Puliatti, e Fabrizia Senofonte;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – L’appellante ha impugnato avanti il Tar per l’Emilia Romagna la determinazione della Regione Emilia Romagna di inammissibilità parziale della domanda di sostegno AGREA, relativa a contributo sull’operazione 4.1.01 “Investimenti in aziende agricole in approccio individuale e di sistema” del PSR 2014-2020, settore cunicoli (finanziamento destinato alla copertura di concimaia, alla installazione di attrezzatura complementare a n. 2 capannoni preesistenti, all’acquisto di accessori per macchinari già in possesso della istante, alla realizzazione di impianto elettrico).

2 – Il provvedimento impugnato ha rilevato:

- la non ammissibilità della copertura fissa della concimaia per mancanza dei disegni progettuali di cui al punto 16.2 Bando;

- la non ammissibilità della manutenzione straordinaria della precamera di allevamento e dell’impianto di raffrescamento per mancanza di disegni progettuali;

- la non ammissibilità dell’impianto elettrico per mancata presentazione dei disegni progettuali;

- la non ammissibilità della turbina e dello LO per mancata rispondenza agli obiettivi del Bando e per mancata allegazione di più preventivi;

- la non ammissibilità delle spese tecniche.

3 - La ricorrente a sostegno del ricorso ha dedotto:

- la violazione dell’art. 43 del D.P.R. n. 445 del 2000 e dell’art. 6 della L. n. 241 del 1990, dovendo l’Amministrazione regionale procedente acquisire d’ufficio, da altra P.A. ex art. 18 L. n. 241 del 1990, la documentazione progettuale ritenuta mancante nella domanda di aiuto;

- di avere comprovato, al momento della domanda, il possesso di tale documentazione progettuale, avendo depositato dichiarazione sostitutiva ex D.P.R. n. 445 del 2000 attestante l’avvenuto rilascio dei titoli edilizi – contenenti la richiesta documentazione progettuale - afferenti gli edifici produttivi oggetto della predetta domanda;

- l’illegittimità del provvedimento per eccesso di potere, riguardo al profilo della carenza di adeguata istruttoria, per non avere la Regione consentito l’integrazione documentale e i chiarimenti proposti dalla società.

La ricorrente ha altresì formulato domanda di risarcimento dei danni asseritamente subiti a causa dell’adozione degli atti regionali impugnati.

4 – Il Tar adito, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso.

5 – L’originaria ricorrente ha impugnato tale pronuncia, contestando che il Giudice di prime cure avrebbe provveduto ad un acritico accorpamento motivazionale tra tipologie di interventi sensibilmente diversi l’uno dall’altro ( rectius intervento sulla concimaia e di realizzazione delle precamere), dichiarando così la legittimità dell’esclusione sulla scorta della mancata allegazione dei disegni progettuali, layout e computo metrico, pur se non necessari.

5.1 - Nello specifico, l’appellante deduce di aver classificato le precamere non come opera edilizia, ma come attrezzatura a completamento di impianto, ovvero una “struttura particolare” ai sensi dell’art. 16.6, comma 2, e che per tale tipologia di intervento la lex specialis non richiedeva alcun computo metrico e neppure alcun layout in allegazione alla domanda.

Inoltre, l’appellante precisa che in ipotesi di intervento sottoposto a SCIA era prevista in Bando la sola dichiarazione del progettista circa la tipologia di titolo utile.

5.2 – Quanto all’intervento sulla copertura della concimaia, per l’appellante sarebbe documentalmente provato che la domanda di finanziamento contenesse elaborati progettuali stilizzati del tutto compatibili alle previsioni del Bando (non essendo richiesti né layout con precisi connotati tecnici, né particolari modalità di presentazione degli stessi) che, unitamente ai tre differenti preventivi, avrebbero consentito una corretta e completa rappresentazione dell’intervento destinato a contributo.

6 – La censura è infondata.

Ai sensi dell’art. 16.2 del Bando è previsto che “le domande, pena la non ammissibilità, devono essere corredate da: copia dei mappali catastali su scala 1:2.000 riferiti alle particelle su cui si intende eseguire le opere (di natura edile e non) con evidenziata l’esatta ubicazione delle stesse ( cfr. lett. g)); computo metrico estimativo delle opere edili redatto coerentemente con quanto previsto al punto 16.6 ( cfr. lett. h); computo metrico estimativo per le opere di miglioramento fondiario redatto conformemente a quanto previsto al punto 16.6 ( cfr. lett. i); disegni progettuali ed eventuali layout ( cfr. lett. j); per gli investimenti che necessitano di Valutazione di Impatto Ambientale/valutazione di incidenza ai sensi del d.lgs. 152/2006: estremi attestazione esito positivo, incluso il protocollo e l’Ente che lo ha rilasciato ( cfr. lett. k); Valutazione di Incidenza Ambientale (VINCA)/pre-valutazione per gli interventi da attuare in zone SIC-ZPS per i quali l’Ente competente non è la Regione: estremi attestazione esito positivo, incluso il protocollo e l’Ente che lo ha rilasciato ( cfr. lett. l); per tipologie di intervento che necessitano di Permesso di costruire: dichiarazione sostitutiva sottoscritta dal legale rappresentante con esplicazione degli elementi indispensabili per il reperimento (tipologia ed estremi del documento – incluso il protocollo – e l’Ente che lo ha rilasciato, cfr. lett. m); per tipologie di intervento che necessitano di Denuncia di inizio attività (DIA/Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA): dichiarazione del tecnico progettista che le opere sono soggette a DIA/SCIA ( cfr. lett. n); dichiarazione del tecnico progettista in cui sono elencate le ulteriori autorizzazioni cui l’intervento è soggetto secondo la normativa vigente ( cfr. lett. o); relazione descrittiva sintetica progetto d.lgs. n. 33/2013, secondo lo schema di cui all’Allegato n. 8 al presente bando ( cfr. lett. q)”.

Seppure possano effettivamente distinguersi investimenti cosiddetti “strutturali” (opere su immobili, che necessitano di una apposita progettazione e sono soggette a procedure autorizzative urbanistiche) e investimenti in “attrezzature/macchinari”, la carenza documentale rilevata dall’amministrazione è sussistente ed investe entrambi gli interventi.

Quanto alla realizzazione di copertura fissa della concimaia, da ritenersi opera soggetta a rilascio di Permesso di costruire, autorizzata con Titolo Unico SUAP n. 23/2016, è pacifico che l’appellante non abbia allegato alcun progetto, tale non potendosi ritenere quello “stilizzato” contenuto nella stessa domanda.

Vale un analogo discorso per la realizzazione dell’impianto tecnologico “pre-camere per la climatizzazione dei capannoni di allevamento” e relativi impianto di raffrescamento e impianto elettrico di automazione delle finestrature (opere soggette a SCIA – Segnalazione certificata di inizio attività - autorizzate con Titolo Unico SUAP n. 27/2016).

La loro qualificazione come “struttura particolare” non consente di ovviare alla presentazione dei progetti e dei layout.

Infatti, si può osservare come l’art. 16.2 lett. j) del Bando prescrive che la domanda deve essere corredata fra l’altro, pena la non ammissibilità, da “ disegni progettuali ed eventuali layout ” per tutte le varie strutture che possono essere realizzate, senza operare alcuna distinzione tra queste.

Per i suddetti investimenti deve dunque confermarsi la motivazione facente leva sull’omessa presentazione dei “disegni progettuali ed eventuali layout”, allegati previsti a corredo della domanda, pena la non ammissibilità, ai sensi del paragrafo 16.2.

6 – Con il secondo motivo, l’appellante contesta l’esclusione disposta per turbina e LO antineve sulla scorta della mancata allegazione di 3 preventivi, precisando che la disciplina “ordinaria” richiede l’allegazione di almeno tre preventivi giustificativi del prezzo, ma che essa patisce delle deroghe qualora si debba procedere al completamento o implementazioni di impianti (in termini generici e non specifici) già esistenti, ricorrendo al medesimo fornitore.

Ciò premesso, l’appellante precisa che i macchinari erano già in possesso di Valle Uno ss. e che le caratteristiche tecniche del prodotto richiedevano necessariamente il ricorso ad applicazioni specifiche, esclusivamente fornite dalla casa madre, senza potersi riferire ad altri produttori concorrenti.

6.1 - La censura è infondata.

A prescindere dall’eventualità che potesse presentarsi un solo preventivo, l’appellante trascura che in riferimento a detto intervento l’esclusione è stata disposta anche per la non rispondenza agli obiettivi del tipo di riparazione (paragrafo 2 e Allegato 2 del Bando).

Stante la mancata impugnazione di tale autonoma ragione di esclusione, la questione relativa ai preventivi risulta irrilevante.

Ad ogni modo occorre evidenziare che il Bando all’art. 16.6, paragrafo 2, prescrive che “nel caso di acquisti di macchinari, strutture particolari, attrezzature ed impianti si dovranno allegare almeno tre preventivi di altrettante ditte fornitrici specializzate, con quadro di raffronto che giustifichi la scelta effettuata”. Al paragrafo 4 è prescritto che l’utilizzo di un solo preventivo può ricorrere “nel caso di elementi di completamento/implementazione di impianti preesistenti, facendo ricorso al medesimo fornitore”.

La turbina spazzaneve e lo LO non sembrano potersi inquadrare con certezza in tale seconda fattispecie “elementi di completamento/implementazione di impianti preesistenti”, dovendosi pertanto ritenere necessaria la presentazione di tre preventivi.

Infatti, come rilevato dal Giudice di prime cure, la richiesta di presentazione di più preventivi per le attrezzature e i macchinari oggetto di investimento è finalizzata a garantire la buona gestione della spesa pubblica, attraverso la verifica della congruità degli importi richiesti con la domanda di Aiuto.

7 - Con il terzo motivo, proposto in via subordinata, l’appellante deduce la violazione di legge e l’erronea applicazione della normativa di cui all’art. 6 L. 241/1990.

Per l’appellante, sebbene sia documentalmente provata l’allegazione di disegni progettuali schematizzati sin dalla presentazione della domanda (in calce alla relazione tecnica acclusa alla domanda contributiva) per gli interventi sulla copertura della concimaia (ma il discorso vale anche per le precamere), sarebbe in ogni caso illegittima la mancata attivazione del soccorso istruttorio.

L’appellante sostiene che, stante la provata completezza della domanda, l’esercizio di tale prerogativa non si sarebbe trasmutato in un indebito strumento volto al deposito “tardivo” di documentazione richiesta a pena di esclusione (con lesione della par condicio ); al contrario, avrebbe consentito alla stessa P.A. di raggiungere un maggior livello di affinamento e precisazione del quadro prospettico degli investimenti descritti nella domanda, ottemperando, in questo modo, la reale funzione del soccorso e ponendosi altresì in linea con i principi di buon andamento e completezza dell’istruttoria.

7.1 - Con il quarto motivo l’appellante, richiamando i rilievi già volti nella precedente censura, contesta la valutazione del Tar volta a considerare l’attività svolta in sede di “chiarimenti”, dopo l’avviso di cui all’art. 10 bis della l. 241/90, come un’indebita violazione della lex specialis , laddove le precisazioni fornite da Valle Uno ss. vengono qualificate come indiretta attività di allegazione fuori dai termini tassativamente previsti dall’Art. 16.1 del Bando.

Sotto altro profilo, relativamente all’impianto elettrico, l’appellante deduce che mentre il preavviso di diniego ex art. 10 bis l. 241/1990 motivava l’esclusione dell’investimento per contrarietà al punto 11.4 del Bando (“Impianti per produzione di energia elettrica da biomasse per i quali non sia garantito l’utilizzo di almeno il 20% dell’energia termica”), il successivo provvedimento provvedeva invece a motivare il rigetto di tale intervento in rapporto all’art 16.2, così impedendo alla società di prendere adeguata posizione circa le relative contestazioni.

8 – Le censure, che possono essere esaminate congiuntamente, sono infondate.

Il punto 16.1 del Bando precisa in modo inequivocabile che la presentazione di una domanda incompleta entro il termine perentorio previsto dal Bando preclude la concessione dell’aiuto.

Il punto 16.2 ribadisce la sanzione dell’inammissibilità per le domande prive degli allegati prescritti dal Bando.

Il punto 16.3 del Bando prescrive che, in corso di istruttoria, possono essere prodotti unicamente chiarimenti e precisazioni, con pacifica esclusione, quindi, della possibilità di presentare la documentazione richiesta dal bando in allegato alla domanda.

Tali disposizioni del Bando – che vincolano la successiva attività procedimentale dell’Amministrazione, precludendo l’eventualità del soccorso istruttorio nei termini invocati dall’appellante - non sono state censurate in modo specifico dalla società.

Va inoltre ribadito che le clausole di esclusione contenute nel Bando non lasciano alcuno spazio all’integrazione tardiva della necessaria documentazione progettuale, la cui allegazione al momento della presentazione della domanda era indispensabile al fine di operare valutazione completa della domanda di Aiuto e di tutta la relativa documentazione tecnica.

In ogni caso, sull’operatività dell’istituto del soccorso istruttorio la giurisprudenza ha chiarito che “ il soccorso istruttorio è ammissibile non per integrare ma per precisare il contenuto dell'offerta, con un supporto di tipo formale e non sostanziale, che aiuti ad acquisire chiarimenti da parte del concorrente che non assumono carattere integrativo dell'offerta, ma siano finalizzati unicamente a consentire l'esatta interpretazione e a ricercare l'effettiva volontà del concorrente, superandone le eventuali ambiguità (in questi termini, ex multis, Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 1307 del 2024)” ( cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 7 ottobre 2024, n. 8047).

Dalla visione degli allegati all’istanza emerge la lacunosità della domanda rispetto ai documenti essenziali prescritti dal bando, pena la non ammissibilità della domanda. Appare pertanto corretta la valutazione del Tar volta a considerare l’attività svolta in sede di “chiarimenti”, dopo l’avviso di cui all’art. 10 bis della l. 241/90, come indiretta attività di allegazione fuori dai termini tassativamente previsti dall’Art. 16.1 del Bando.

8.1 - Relativamente all’impianto elettrico non vi è discrepanza fra quanto affermato nel preavviso di diniego e nel provvedimento finale oggetto di impugnativa in primo grado.

Infatti, nella Determinazione n. 176 del 11.1.17 di “inammissibilità parziale della domanda” di sostegno n. 5007941 del 15/7/16, dapprima l’Amministrazione richiama quanto affermato nel provvedimento di preavviso di diniego, in cui aveva ritenuto che l’impianto elettrico per collegamento e automazione aperture finestre, “non era un investimento ammissibile, secondo quanto previsto dal Bando regionale, in quanto configurabile come opera di manutenzione ordinaria (punto 11.14 del Bando)”; successivamente, dichiara di confermare la non ammissibilità degli investimenti compresi nella nota di preavviso di rigetto fra cui l’investimento relativo alla manutenzione straordinaria di pre-camere di allevamento nonché dell’impianto di raffrescamento correlato e del relativo impianto elettrico, “per incompletezza documentale, in quanto non sono stati forniti in allegato alla domanda i relativi disegni progettuali (punto 16.2)”.

In ogni caso, a prescindere dagli aspetti formali, il provvedimento impugnato resiste ai rilievi sostanziali dedotti dalla parte, potendosi quindi concludere che eventuali violazioni procedimentali non siano comunque idonee a determinare l’illegittimità del provvedimento.

Ulteriore conseguenza di quanto sinora rilevato è l’infondatezza anche della domanda risarcitoria, riproposta in fondo all’atto di appello, mancandone i presupposti, a cominciare dall’insussistenza di un danno ingiusto.

9 – Per le ragioni esposte, l’appello va respinto.

Le spese, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) respinge l’appello e condanna l’appellante alla refusione delle spese di lite in favore dell’amministrazione appellata, che si liquidano in €4.000, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giordano Lamberti	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO