Pubblicato il 30/06/2025

N. 05664/2025REG.PROV.COLL.

N. 06942/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6942 del 2023, proposto da
Società Autostrada Tirrenica S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Annoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

per la revocazione

della sentenza del CONSIGLIO DI STATO - SEZ. V n. 01041/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e di Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 il Cons. Massimo Santini e uditi per le parti l’Avv. Andrea Segato in delega di Marco Annoni. Si dà atto che l'avv. dello Stato Di Giorgio ha depositato domanda di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso proposto dinanzi al TAR Lazio la Società Autostrada Tirrenica S.p.A. (d’ora in avanti: AT), nella qualità di concessionaria per la costruzione ed esercizio dell’Autostrada A12 Livorno – Civitavecchia [in virtù della Convenzione Unica sottoscritta in data 11.3.2009 con ANAS S.p.A. cui è successivamente subentrata nel ruolo di Concedente, a far data dall’1.10.2012, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (il MIT)], ha impugnato il decreto interministeriale n. 490 del 31.12.2013 con il quale lo stesso MIT, di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze (di seguito il MEF), aveva fissato, in misura dichiaratamente “provvisoria”, l’incremento tariffario applicabile da AT per l’esercizio 2014 nella misura del 5%, anziché nella maggiore misura del 7,87% richiesto dalla Concessionaria o, in subordine, nella misura del 7,54% accertato in via istruttoria dalla (allora) Direzione per la Vigilanza sulle Concessionarie Autostradali in esito alla relativa procedura. Con lo stesso ricorso, AT aveva altresì proposto domanda ex art. 34, comma 1, lett. c) c.p.a. per la declaratoria del proprio diritto al riconoscimento dell’adeguamento tariffario quantomeno nella misura del 7,54% determinata dalla Direzione Generale, nonché domanda ex art. 30 c.pa. di condanna del MIT e del MEF (di seguito le “competenti amministrazioni statali”) al risarcimento del danno subito da AT in conseguenza dei minori pedaggi percepiti per l’intero esercizio 2014, e tanto a cagione del minore incremento tariffario illegittimamente riconosciuto dal D.I. n. 490/2013.

2. Il TAR Lazio, sez. I, con la sentenza n. 1566 del 7 febbraio 2019 (la Sentenza n. 1566/2019):

2.1. Ha dichiarato illegittimo e conseguentemente annullato il D.I. 490/2013;

2.2. Ha dichiarato, altresì, “l’obbligo dei Ministeri resistenti di provvedere nuovamente sulla proposta di aggiornamento tariffario di AT e sul recupero degli incrementi tariffari relativi agli anni precedenti determinandosi secondo modalità e con motivazione coerenti con le prescrizioni di legge e della convenzione”;

2.3. Ha invece respinto la “domanda di accertamento del diritto di AT a percepire un incremento tariffario pari a quello richiesto” e la “conseguente richiesta risarcitoria formulate nel ricorso”, ritenendo “che l’attività demandata all’amministrazione di valutare la correttezza dei valori riportati nella formula convenzionale non ha carattere vincolato e presuppone l’esercizio di una specifica attività istruttoria, riguardante tra l’altro la verifica della sussistenza dei presupposti per il riconoscimento degli investimenti effettuati”.

3. Poiché i Ministeri non ottemperavano alla ridetta sentenza n. 1566/2019, AT presentava allora, in data 27 aprile 2020, ricorso in ottemperanza chiedendo al TAR Lazio di ordinare alle Amministrazioni intimate, ciascuna per quanto di competenza, di dare esecuzione alla predetta sentenza provvedendo nuovamente sull’istanza di adeguamento tariffario presentata da AT per l’esercizio 2014 in conformità ai principi ed alle direttive impartite dal Giudice Amministrativo. A tale riguardo:

3.1. Con una prima sentenza (n. 13168 in data 18 novembre 2019) il TAR Lazio, rilevato che “il vincolo conformativo derivante dalla sentenza n. 1566/2019 e consistente nell’obbligo di riprovvedere sulla richiesta di aggiornamento tariffario seguendo le indicazioni contenute nella pronuncia non risulta rispettato, in quanto le amministrazioni non hanno esercitato i poteri loro spettanti in materia in assenza di una valida giustificazione”, ordinava “ai Ministeri resistenti di provvedere nuovamente, entro e non oltre un termine massimo di 60 giorni, sull’istanza di adeguamento tariffario presentata da AT, conformandosi ai principi espressi nella sentenza in epigrafe” soprassedendo per quel momento dalla nomina del commissario ad acta “per ragioni di economia processuale”;

3.2. Non avendo i Ministeri provveduto neppure nell’ulteriore termine assegnato, AT ha allora presentato, in data 27 aprile 2020, istanza per la nomina di commissario ad acta che il TAR Lazio ha questa volta accolto, con ordinanza collegiale n. 7332 in data 30 giugno 2020, nominando a tal fine il Capo del Dipartimento per il Coordinamento Amministrativo presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, con facoltà di delega, con il compito di “provvedere, in luogo delle amministrazioni resistenti, sull’istanza di adeguamento tariffario presentata da AT, conformandosi ai principi espressi nella sentenza n. 1566/2019, nel termine di 90 giorni dalla comunicazione della presente ordinanza”;

3.3. Il Commissario ad acta - insediatosi in data 6 agosto 2020 - ha espletato la propria istruttoria ed ha quindi adottato apposito decreto in data 21 ottobre 2020, corredato di relazione illustrativa, con il quale ha determinato nella misura del 7,54 % l’aggiornamento tariffario spettante a AT per l’anno 2014.

3.4. Tale provvedimento del Commissario ad acta si è definitivamente consolidato negli effetti non essendo stato oggetto di reclamo ad opera delle parti del giudizio di ottemperanza, né impugnato da terzi.

4. Nelle more di tale giudizio di esecuzione:

4.1. Con ricorso notificato in data 8 maggio 2019 i due Ministeri direttamente coinvolti (MIT e MEF) hanno proposto appello dinanzi a questo Consiglio di Stato avverso la Sentenza n. 1566/2019 nella parte in cui il TAR Lazio ha dichiarato illegittimo ed annullato il D.I. 490/2013 ed ha conseguentemente dichiarato l’obbligo dei Ministeri di provvedere nuovamente sull’istanza di adeguamento tariffario presentata da AT per il 2014.

4.2. La stessa Sentenza n. 1566/2019 è stata altresì impugnata mediante appello incidentale anche da AT, limitatamente alle parti in cui sono state tra l’altro respinte le domande proposte da AT per “la condanna del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministro dell’economia e delle finanze ad adottare il provvedimento di adeguamento tariffario per l’anno 2014 nella misura del 7,54 per cento richiesto dalla Concessionaria”, nonché per “la condanna del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e del Ministero dell’Economia e delle Finanze al risarcimento di tutti i danni subiti e subendi, dall’1.1.2014, a seguito dell’illegittima ed illecita negazione e comunque decurtazione dell’aggiornamento tariffario richiesto da AT S.p.A. con decorrenza 1.1.2014”.

4.3. Ai fini di cui sopra è stata fissata, per la trattazione degli appelli principale ed incidentale, l’udienza pubblica del 22 novembre 2022;

4.4. In vista di tale udienza, AT ha depositato memoria ex art. 73 c.p.a. con la quale ha dato espressamente conto del giudizio di ottemperanza medio tempore svoltosi in relazione alla Sentenza n. 1566/2019, e sopra partitamente descritto al paragrafo n. 3, evidenziando in particolare:

4.4.1. L’intervenuta adozione in data 21 ottobre 2020 del Decreto del Commissario ad acta che aveva fissato nella misura del 7,54 % l’aggiornamento tariffario spettante a AT per l’anno 2014;

4.4.2. La rilevanza di tale Decreto del Commissario ad acta sia ai fini della cessazione della materia del contendere rispetto alla domanda di accertamento e declaratoria del diritto di AT all’adeguamento della tariffa di pedaggio per l’anno 2014, avendo la Concessionaria ottenuto tale adeguamento, sia ai fini della definitiva quantificazione e della domanda risarcitoria formulata da AT (quantificata dalla stessa concessionaria in € 716.000,00, come risultanti dalla differenza tra l’importo che AT avrebbe dovuto incassare a titolo di pedaggi nell’esercizio 2014, applicando la tariffa di pedaggio riconosciuta dal Commissario ad acta, e l’importo effettivamente incassato da AT per il 2014 in applicazione della tariffa “ridotta” provvisoriamente riconosciuta dal MIT con il D.I. 490/2013 e poi annullata dal TAR Lazio);

4.4.3. A corredo della memoria, AT ha prodotto in giudizio anche i provvedimenti adottati dal TAR Lazio in sede di giudizio di ottemperanza nonché il Decreto del Commissario ad acta e la relativa “relazione finale” elaborata dallo stesso Commissario a corredo del Decreto ed in funzione illustrativa di esso;

4.5. All’esito dell’udienza del 22 novembre 2022, questa stessa sezione ha adottato la sentenza n. 1041/2023, pubblicata in data 30 gennaio 2023, con la quale:

4.5.1. Ha rigettato l’appello principale proposto dai Ministeri in quanto l’aumento “ridotto” applicato, che si fonda sulla media dei pedaggi autostradali in linea generale, non risponde ad alcuno dei parametri a tal fine fissati a livello normativo primario oppure convenzionale (i quali si basano, piuttosto, sul livello effettivo degli “investimenti sostenuti” dal singolo concessionario);

4.5.2. Ha rigettato, altresì, l’appello incidentale proposto da AT ritenendo infondata sia la domanda di condanna delle amministrazioni alla adozione del provvedimento di adeguamento tariffario, in quanto implicante “adempimenti istruttori riservati all’amministrazione, in mancanza dei quali – ai sensi dell’art. 31, comma 3, cod. proc. amm. – è precluso al giudice di accertare la fondatezza della pretesa dedotta in giudizio e di pronunciare la condanna dell’amministrazione al rilascio del provvedimento”, sia “la domanda risarcitoria per equivalente non essendo ancora assodato uno degli elementi essenziali (il tasso di adeguamento applicabile per l’anno 2014) per determinare il danno lamentato da AT (azione risarcitoria che, secondo noti e pacifici principi, potrà essere riproposta quando sia adottato il nuovo provvedimento di adeguamento tariffario)”;

4.5.3. Dunque in estrema sintesi il Consiglio di Stato, con la sentenza di cui in questa sede si chiede la revocazione, rigettava l’appello principale del MIMS sulla tariffa decurtata contra legem e rigettava altresì l’appello incidentale, formulato dalla società autostradale concessionaria, sia in relazione alla mancata condanna ad adottare il provvedimento di adeguamento tariffario (nella misura del 7,54% di aumento tariffario), sia in ordine alla richiesta di risarcimento danni (differenza tariffaria tra aumento 7,54% e aumento 5%), e ciò per le stesse ragioni del giudice di primo grado.

5. Veniva a questo punto formulata istanza di revocazione dal momento che, prima dell’udienza del 22 novembre 2022 svoltasi dinanzi a questa stessa sezione, era stata depositata documentazione e memorie difensive da cui si evinceva che il commissario ad acta (nel frattempo nominato dal TAR, in sede di ottemperanza, per dare corretta ed integrale esecuzione alla sentenza di primo grado) aveva medio tempore adottato, in data 21 ottobre 2020, provvedimento di adeguamento tariffario applicando l’anelato aumento del 7,54%. Tale provvedimento commissariale, che non ha mai formato oggetto di reclamo, non sarebbe tuttavia stato considerato nella sentenza di questa sezione, di cui si chiede la revocazione, né ai fini della cessazione della materia del contendere (circa la domanda con cui si chiede di disporre la misura dell’adeguamento tariffario) né ai fini risarcitori (dati in sostanza dalla differenza tra quanto sarebbe stato incassato in base all’aumento tariffario poi disposto pari al 7,54% e quanto invece effettivamente incassato per effetto dell’aumento “ridotto” pari al 5%). Più in particolare, la sentenza di questa sezione da ultimo richiamata (n. 1041/2023) formava oggetto di istanza di revocazione per errore di fatto, ai sensi del combinato disposto degli artt. 106 c.p.a. e 395, comma 1, n. 4) c.p.c., in quanto non si sarebbe tenuto conto, sia in relazione alla domanda di condanna dei Ministeri alla adozione del provvedimento di adeguamento tariffario per l’anno 2014, sia in ordine alla domanda di risarcimento del danno subito dalla concessionaria in conseguenza dei minori pedaggi incassati nell’esercizio 2014, del decreto del Commissario ad acta in data 21 ottobre 2020 che aveva fissato nella misura del 7,54% l’aggiornamento tariffario spettante a AT per l’anno 2014. Ciò che avrebbe determinato, ove tale provvedimento fosse stato preso in considerazione da questa sezione: da un lato la cessazione della materia del contendere in ordine alla prima domanda (condanna alla adozione del provvedimento tariffario per il 2014); dall’altro lato l’accoglimento della richiesta di risarcimento in quanto sussistevano tutti gli elementi utili onde poter effettuare i necessari relativi calcoli (ossia gli incassi percepiti sulla base della tariffa poi annullata e quelli che si sarebbero dovuti invece percepire sulla base della più elevata tariffa stabilita dal commissario ad acta).

6. Si costituivano in giudizio le intimate amministrazioni statali per chiedere il rigetto del gravame mediante articolate controdeduzioni che, più avanti, formeranno oggetto di specifica trattazione.

7. Alla pubblica udienza del 22 maggio 2025, le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso in revocazione veniva infine trattenuto in decisione.

8. Tutto ciò premesso, si anticipa sin da subito come si tratti di un caso del tutto analogo a quello già affrontato con sentenza di questa stessa sezione n. 3234 del 15 aprile 2025 (con cui è stata revocata la sentenza sulle tariffe autostradali 2016). In questo caso si tratta delle tariffe autostradali 2014. Anche in tale evenienza la revocazione è fondata sia sotto il profilo rescindente che sotto quello rescissorio nei termini di cui in motivazione. Ebbene, quanto alla “fase rescindente” osserva il collegio che:

8.1. Come pure evidenziato nella citata sentenza n. 3234 del 15 aprile 2025 di questa stessa sezione:

“l’errore di fatto evocabile in sede revocatoria “consiste nel cd. abbaglio dei sensi, e cioè nel travisamento delle risultanze processuali dovuto a mera svista, che conduca a ritenere come inesistenti circostanze pacificamente esistenti o viceversa. Esso non è in linea di principio ravvisabile quando si lamenta una presunta erronea valutazione delle risultanze processuali o una anomalia del procedimento logico, in quanto ciò si risolve in un errore di giudizio” (Cons. Stato, VI, n. 8989 del 2024).

L'errore di fatto revocatorio non può concernere “l'attività di ragionamento e apprezzamento compiuta dal giudice riguardante l'interpretazione e la valutazione del contenuto delle domande, delle eccezioni e del materiale probatorio, ai fini della formazione del suo convincimento” (Cons. Stato, V, n. 8245 del 2019) e “deve apparire con immediatezza ed essere di semplice rilevabilità, senza necessità di argomentazioni induttive o indagini ermeneutiche; esso è configurabile nell'attività preliminare del giudice, relativa alla lettura ed alla percezione degli atti acquisiti al processo quanto alla loro esistenza ed al loro significato letterale” (Cons. Stato, III, n. 7938 del 2019)” .

Si veda in proposito anche la sentenza di questa stessa sezione n. 5242 del 29 maggio 2023 nella parte in cui si afferma in particolare che: “nel processo amministrativo il rimedio della revocazione ha natura straordinaria e l’errore di fatto, idoneo a fondare la domanda di revocazione, ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 106 del c.p.a. e 395 n. 4 del c.p.c., deve rispondere a tre requisiti: a) derivare da una pura e semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, la quale abbia indotto l’organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto fattuale, ritenendo così un fatto documentalmente escluso, ovvero inesistente un fatto documentalmente provato; b) attenere ad un punto non controverso e sul quale la decisione non abbia espressamente motivato; c) essere stato un elemento decisivo della decisione da revocare, necessitando perciò di un rapporto di causalità tra l’erronea presupposizione e la pronuncia stessa. Inoltre, l’errore deve apparire con immediatezza ed essere di semplice rilevabilità, senza necessità di argomentazioni induttive o indagini ermeneutiche; esso è configurabile nell’attività preliminare del giudice, relativa alla lettura ed alla percezione degli atti acquisiti al processo quanto alla loro esistenza ed al loro significato letterale, ma non coinvolge la successiva attività di interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande e delle eccezioni, ai fini della formazione del convincimento; in sostanza l’errore di fatto, eccezionalmente idoneo a fondare una domanda di revocazione è configurabile solo riguardo all’attività ricognitiva di lettura e di percezione degli atti acquisiti al processo, quanto alla loro esistenza ed al loro significato letterale, per modo che del fatto vi siano due divergenti rappresentazioni, quella emergente dalla sentenza e quella emergente dagli atti e dai documenti processuali; ma non coinvolge la successiva attività di ragionamento e apprezzamento, cioè di interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande, delle eccezioni e del materiale probatorio, ai fini della formazione del convincimento del giudice (Cons. Stato, sez. IV, n.3671 del 2018; Cons. Stato, sez. IV, n. 406 del 2018; Cons. Stato, sez. V, n. 56 del 2017; Cons. Stato, sez. V, n. 4825 del 2017)” ;

8.2. Tanto doverosamente premesso, nel caso di specie risulta piuttosto pacifico che le statuizioni di rigetto contenute nella Sentenza n. 1041/2023 sia in relazione alla domanda di condanna dei Ministeri alla adozione del provvedimento di adeguamento tariffario per l’anno 2014, sia in merito alla domanda di risarcimento del danno subito dalla concessionaria in conseguenza dei minori pedaggi incassati nell’esercizio 2014 (e ciò in ragione del minore adeguamento tariffario illegittimamente riconosciuto alla concessionaria per tale annualità), siano entrambe il frutto di una “svista” del giudice che ha ritenuto inesistente (e comunque ha del tutto omesso di considerare) un fatto sopravvenuto puntualmente allegato da AT e da essa documentalmente provato (ed in ogni caso non oggetto di alcuna contestazione da parte dei Ministeri);

8.3. Come infatti in precedenza evidenziato, con la memoria prodotta in vista della udienza di discussione del 22 novembre 2022 AT: a) aveva dato atto dell’intervenuta adozione, all’esito del giudizio di ottemperanza della Sentenza n. 1566/2019 incardinato dalla concessionaria dinanzi al TAR Lazio, del decreto del Commissario ad acta in data 21 ottobre 2020 che aveva fissato nella misura del 7,54% l’aggiornamento tariffario spettante a AT per l’anno 2014. E tale decreto era stato prodotto in giudizio unitamente alla relativa “relazione finale” illustrativa dell’operato del Commissario ad acta (cfr. docc. 4 e 5 depositati in data 10.05.2022); b) aveva precisato che tale Decreto del Commissario ad acta era da ritenersi ormai definitivo ed intangibile non essendo stato oggetto di reclamo ad opera delle parti processuali, né impugnato da terzi dinanzi al Giudice Amministrativo; c) aveva precisato, altresì, che l’adozione di tale decreto del Commissario ad acta aveva determinato la cessazione della materia del contendere rispetto alla domanda di condanna dei Ministeri all’adozione del provvedimento di adeguamento della tariffa di pedaggio per l’anno 2014, avendo la concessionaria ottenuto tale adeguamento in sede di ottemperanza con effetto pienamente satisfattivo, in parte qua , della pretesa azionata dinanzi al GA; d) aveva evidenziato, infine, che in conseguenza dell’adozione di tale decreto del Commissario ad acta doveva ritenersi definitivamente determinato nell’importo di € 716.000,00 il risarcimento del danno spettante a AT a titolo di minori pedaggi incassati per l’esercizio 2014, costituendo tale importo la differenza tra la somma di € 30.309.000,00 che AT avrebbe avuto diritto a percepire a titolo di pedaggi per l’anno 2014 (applicando la tariffa di pedaggio come aggiornata dal Commissario ad acta) e l’importo di € 29.593.000,00 (somme effettivamente incassate per il 2014 in applicazione della minore tariffa riconosciuta dal MIT con il D.I. 490/2013, poi annullato dal GA);

8.4. Tali elementi fattuali sopravvenuti all’instaurazione del giudizio di appello (puntualmente allegati e documentati da AT e non oggetto di contestazione da parte della difesa erariale) non sono stati però considerati dalla sezione che, per effetto di tale “svista”, ha dunque adottato due erronee statuizioni di rigetto fondate su un presupposto di fatto contrario alla documentazione in atti;

8.5. Sussistono in particolare i presupposti dell’azione revocatoria dal momento che:

8.5.1. E’ stata omessa la esistenza di un documento che risultava invece pacificamente agli atti del processo, ossia il decreto commissariale del 21 ottobre 2020 che in esecuzione della sentenza del TAR Lazio n. 1566 del 2019 aveva fissato, nella misura del 7,54%, l’aggiornamento tariffario spettante a AT per l’anno 2014;

8.5.2. Tale provvedimento era immediatamente e agevolmente rilevabile, senza particolari indagini ricostruttive, sulla base di una attività di mera ricognizione e disamina degli atti processuali presenti al momento della decisione finale;

8.5.3. L’esistenza di tale documento (decreto commissariale del 21 ottobre 2020) non ha mai formato oggetto di punto controverso all’interno di quello specifico giudizio;

8.5.4. Tale documento riveste tuttavia importanza decisiva alla luce del petitum avanzato dalla odierna istante. In altre parole sussiste il nesso di causalità tra tale “svista” e la pronunzia del giudice di appello la quale si è per l’appunto basata sulla ritenuta assenza, allo stato degli atti del giudizio, di una decisione di rideterminazione della tariffa 2014 che invece, sulla base di quanto appena evidenziato, era stata concretamente adottata, previa istruttoria, sebbene per il tramite di un commissario ad acta di matrice giudiziale;

8.5.5. Più in particolare la sezione: a) ha rigettato la domanda di condanna dei Ministeri all’adozione del provvedimento di adeguamento tariffario sul presupposto della asserita “preclusione per il giudice di accertare la fondatezza della pretesa dedotta in giudizio e di pronunciare la condanna dell’amministrazione al rilascio del provvedimento” (cfr. capo 13.1) senza considerare – come dedotto in giudizio da AT e non contestato dai Ministeri – che tale provvedimento era stato medio tempore adottato dal commissario ad acta in data 21 ottobre 2020 e, in quanto integralmente satisfattivo per la concessionaria, aveva determinato la cessazione della materia del contendere rispetto a tale domanda; b) ha rigettato “la domanda risarcitoria per equivalente” sul dichiarato presupposto della ritenuta insussistenza, a quel momento, “di uno degli elementi essenziali (il tasso di adeguamento applicabile per l’anno 2014) per determinare il danno lamentato da AT”. Ciò senza tuttavia considerare che tale “tasso di adeguamento” era stato invece medio tempore adottato con il citato decreto in data 21 ottobre 2020 del Commissario ad acta da ritenersi peraltro ormai intangibile perché non reclamato dalle parti del giudizio di ottemperanza, né impugnato da terzi;

8.5.6. Ora, l’Avvocatura erariale eccepisce che tale provvedimento commissariale non poteva comunque essere preso in considerazione in quanto “non definitivo” ma a tale specifico riguardo osserva ulteriormente il collegio che: a) il provvedimento, per essere osservato, non deve essere definitivo ma esecutivo ed ancor prima efficace. Al riguardo la giurisprudenza amministrativa ha infatti avuto cura di rilevare che: “l'ordinamento giuridico, sebbene non definisca la nozione di "provvedimento amministrativo", delinei comunque il relativo regime giuridico, richiamando espressamente, tra l'altro, l'autoritatività (arg. ex art. 1, comma 1 bis, L. n. 241 del 1990), l'efficacia, l'esecutività e l'esecutorietà (artt. 21 bis L. n. 241 del 1990) dell'atto provvedimentale” (Cons. Stato, Sez. VI, 20 gennaio 2022, n. 363); b) in ogni caso la definitività di tale provvedimento (ossia l’impossibilità che lo stesso potesse essere rimesso in discussione anche solo per via dell’effetto espansivo esterno proprio delle sentenze di appello) poteva dirsi acquisita proprio con la sentenza di appello di cui in questa sede si chiede la revocazione;

8.6. Da quanto complessivamente detto deriva, dunque, come entrambe le statuizioni della Sentenza n. 1041/2023 qui censurate da AT risultino la conseguenza di un oggettivo errore nell’esame della documentazione prodotta da AT nel giudizio di appello, documentazione che dava incontestabilmente conto di una situazione diversa da quella ritenuta da questa stessa sezione ai fini del decidere. Tale errore si è concretizzato, in particolare, nel non considerare una espressa dichiarazione di (parziale) cessazione della materia del contendere formulata da AT ed ancora nella ritenuta inesistenza di una circostanza (l’avvenuta determinazione dell’adeguamento tariffario per l’anno 2014) invece pacificamente esistente ed incontrovertibilmente documentata in atti ed altresì non contestata tra le parti. Di qui la chiara sussistenza di un erroneo presupposto fattuale posto a fondamento delle statuizioni adottate qui impugnate e da ritenere altrettanto erronee alla luce delle considerazioni appena svolte;

8.7. Alla luce dei richiamati principi deve in conclusione essere evidenziato che nel caso di specie il giudice di appello ha del tutto omesso l’esame della circostanza che, nelle more del giudizio di secondo grado, era stato adottato il decreto del 21 ottobre 2020 del commissario ad acta, nominato dal giudice di primo grado nel giudizio di ottemperanza medio tempore proposto dalla AT, decreto recante l’aggiornamento tariffario per l’anno 2014 e determinato nella misura del 7,54%.

Si tratta di circostanze che, oltre ad essere state dedotte dall’appellante nella memoria ex art. 73 c.p.a., depositata il 20 ottobre 2022, sono state anche documentalmente provate, mediante il deposito del decreto e delle correlate decisioni giurisdizionali in data 10 maggio 2022.

Ne discende, quindi, l’erroneità sotto il profilo fattuale delle affermazioni contenute nella sentenza revocanda secondo cui, ai fini della nuova valutazione dell’adeguamento tariffario, in mancanza di preliminari accertamenti istruttori “è precluso al giudice di accertare la fondatezza della pretesa dedotta in giudizio e di pronunciare la condanna dell’amministrazione al rilascio del provvedimento” e che: “Nel caso di specie … non può non essere riconosciuta la possibilità giuridica del Ministero, in sede di riadozione del provvedimento, di riesaminare il corretto svolgimento dell’istruttoria, eventualmente disponendone il rinnovo” (capo 13.1.); ed ancora che: “va respinta anche la domanda risarcitoria per equivalente non essendo ancora assodato uno degli elementi essenziali (il tasso di adeguamento applicabile per l’anno 2014) per determinare il danno lamentato da AT (azione risarcitoria che, secondo noti e pacifici principi, potrà essere riproposta quando sia adottato il nuovo provvedimento di adeguamento tariffario)” (capo 13.2.). E ciò in quanto risulta, per tabulas , che al momento della decisione dell’appello il giudizio di ottemperanza relativo alla sentenza n. 1566 del 2019 si era concluso con l’adozione, in data 21 ottobre 2020, del decreto del commissario ad acta di aggiornamento tariffario per il 2014.

8.8. Ne consegue, da quanto sopra complessivamente detto, l’ammissibilità del ricorso nella sua fase rescindente e dunque la necessaria revocazione dei capi 13.1 e 13.2 della impugnata sentenza n. 1041/2023.

9. Quanto poi alla “fase rescissoria”, riguardante il riesame del secondo motivo dell’appello incidentale di AT, osserva il collegio che:

9.1. Per quanto concerne la domanda di condanna dei Ministeri all’adozione del provvedimento di adeguamento tariffario per l’esercizio 2014, in relazione ad essa va senz’altro dichiarata la cessazione della materia del contendere ex art. 34, comma 5, c.p.a. in conseguenza del citato decreto del Commissario ad acta in data 21 ottobre 2020 che ha consentito a AT di ottenere “in via amministrativa il bene della vita atteso (cfr. Cons. Stato, sez. V, 9 luglio 2018, n 4191, cit.: sez. V, 7 maggio 2018, n. 2687), sì da rendere inutile la prosecuzione del processo stante l’oggettivo venir meno della lite (cfr. Cons. Stato, sez. III, 22 febbraio 2018, n. 1135; sez. IV, 22 gennaio 2018, n. 383; sez. IV, 7 maggio 2015, n. 2317)” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 23 agosto 2022, n. 7395);

9.2. Per quanto concerne invece la domanda di risarcimento del danno sofferto da AT in considerazione dei minori pedaggi incassati nell’esercizio 2014, si evidenzia, in ordine all’ an , la pacifica sussistenza dei presupposti richiesti per l’esperimento di siffatta domanda costituiti dalla “sussistenza della colpa o del dolo della P.A., dalla lesione di un interesse tutelato dall'ordinamento e dalla presenza di un nesso causale che colleghi la condotta commissiva o omissiva della P.A all'evento dannoso (cfr. sul punto, tra le tante, Cons. Stato, sez. VI, 19 marzo 2019, n. 1815; sez. III, 9 giugno 2014, n. 2896; sez. VI, 30 giugno 2011, n. 3887; sez. V, 30 giugno 2009, n. 4237)” (cfr. Consiglio di Stato sez. II, 20 maggio 2019, n. 3217). In particolare sussistono i presupposti dell’azione risarcitoria, ossia gli elementi costitutivi dell’illecito della PA, e ciò dal momento che:

9.2.1. Sussiste l’ elemento oggettivo costituito da un provvedimento illegittimo che ha ingiustamente negato l’anelato bene della vita. Bene della vita (ossia riconoscimento aumento tariffario nella misura del 7,54%) che rientrava invece nella spettanza della parte ricorrente come pure ampiamente dimostrato in base alla successiva adozione del decreto commissariale del 21 ottobre 2020. Di qui, altresì, il requisito della lesione di un interesse tutelato dall’ordinamento costituito, nella fattispecie, dal danno ingiusto arrecato alla posizione giuridica soggettiva della AT che ha incassato pedaggi minori rispetto a quelli che avrebbe percepito per l’esercizio 2014, ove la tariffa fosse stata tempestivamente e correttamente adeguata;

9.2.2. Sussiste il nesso eziologico tra mancata attribuzione del suddetto bene della vita (riconoscimento aumento tariffario nella misura del 7,54%) e danno subito dalla parte ricorrente laddove ha chiaramente introitato minori somme per via della applicazione di una tariffa illegittimamente aumentata nella misura inferiore del 5%. Di qui la presenza, in altre parole, del nesso causale tra la condotta contra legem posta in essere dai Ministeri ed il danno ingiusto subito dalla concessionaria, essendo evidente l’imputabilità di tale mancato incasso all’omesso adeguamento della tariffa in misura conforme alle previsioni normative e convenzionali;

9.2.3. Sussiste infine anche il c.d. elemento soggettivo ossia la colpa della PA che ha dato ingiustificatamente dato luogo ad un aumento tariffario “ridotto” e come tale illegittimo alla luce della normativa primaria e convenzionale vigente, al momento della adozione di tale aumento, la quale imponeva di riconoscere alla concessionaria l’adeguamento tariffario richiesto e dovuto per l’esercizio 2014. E tanto senza che si potesse invocare la possibile sussistenza di un errore scusabile dovuto ad incertezze interpretative della norma oppure ad oscillazioni giurisprudenziali o complessità del fatto (circostanze, queste, comunque mai allegate dalle resistenti amministrazioni statali).

9.3. Con riguardo alla modalità di determinazione del danno risarcibile osserva il Collegio che alla luce delle esposte considerazioni, accertata la fondatezza sotto il profilo dell’ an della domanda risarcitoria a fronte dell’illegittimità del decreto n. 490 del 2013 e del modus procedendi dell’amministrazione resistente laddove ha sospeso il procedimento di adeguamento tariffario per l’anno 2014 in attesa dell’aggiornamento del PEF, come acclarate dal giudice di primo grado e divenute definitive a seguito di impugnazione con appello principale del relativo capo di sentenza, l’amministrazione resistente deve essere condannata a risarcire il danno patito dalla AT a titolo di minori pedaggi incassati in conseguenza dell’illegittimo diniego dell’adeguamento tariffario per l’anno 2014.

A differenza di quanto affermato dalla società appellante, nel caso di specie, la necessità di effettuare alcuni computi induce il Collegio a non quantificare l’importo dovuto a titolo risarcitorio ma a demandarne la esatta determinazione alle amministrazioni appellate, in applicazione dell’art. 34, comma 4, c.p.a., e ciò anche al fine di evitare, come evidenziato nella citata sentenza di questa sezione n. 3234 del 2025, illegittime sovrapposizioni e locupletazioni.

Analogamente a quanto evidenziato nella suddetta sentenza le necessità in questione riguardano, almeno: a) le verifiche correlate all’esame dei dati consuntivi dei veicoli/km paganti, suddivisi per classe tariffaria, relativi al periodo 1 gennaio - 31 dicembre 2014; b) l’esecuzione dei calcoli per applicare ai volumi di traffico risultanti dalla documentazione la tariffa di pedaggio approvata in via postuma, nonché per detrarre i ricavi da pedaggio effettivamente percepiti dalla concessionaria nell’annualità in controversia; c) soprattutto, le possibili interferenze tra gli incrementi tariffari riconosciuti al concessionario AT e la loro considerazione in sede di aggiornamento del PEF, mediante appositi conguagli attivi o passivi, come ben evidenziato nel decreto del commissario ad acta del 21 ottobre 2020 (cfr. ultimo “CONSIDERATO” nonché art. 1, comma 2, del decreto stesso).

Il Collegio ritiene, quindi, che in applicazione dell’art. 34, comma 4, c.p.a., in assenza di opposizioni delle parti, le amministrazioni appellate debbano formulare alla AT una proposta entro novanta giorni dalla notificazione ad opera della stessa della presente sentenza, contenente la liquidazione del danno patito a titolo di minori pedaggi incassati in conseguenza dell’illegittimo diniego dell’adeguamento tariffario per l’anno 2014, utilizzando quale parametro il decreto del commissario ad acta del 21 ottobre 2020.

Secondo tale decreto, adottato in conformità a quanto statuito dalla sentenza n. 1566 del 2019 del TAR Lazio, l’aggiornamento tariffario per l’anno 2014 della concessionaria autostradale Società Autostrada Tirrenica S.p.A. è fissato “per l’anno 2014 … al 7,54% risultante dalla somma delle seguenti componenti: 1,50% per il parametro ΔP; 0,00% per il parametro X; 6,13% per il parametro K ; -0,09% per il parametro ßΔQ”.

In siffatta direzione le amministrazioni dovranno, comunque, tenere conto nel contraddittorio con la AT dei possibili conguagli ovvero degli ulteriori elementi eventualmente considerati in sede di aggiornamento del PEF, al fine di assicurare la condizione di equilibrio fra costi e ricavi per tutta la durata della concessione, nonché di evitare indebite locupletazioni.

La somma così individuata dovrà essere maggiorata di rivalutazione monetaria secondo l’indice medio dei prezzi al consumo elaborato dall’Istat, che attualizza il danno al momento della sua liquidazione monetaria, e degli interessi fino alla data del soddisfo, nella misura del tasso legale.

10. Pertanto, per quanto sopra argomentato, l’istanza di revocazione risulta ammissibile e fondata, e ciò anche alla luce del precedente citato di questa sezione n. 3234 del 15 aprile 2025 con cui è stata revocata analoga sentenza della sezione stessa. In siffatta direzione, mentre l’istanza di revocazione va dichiarata ammissibile sul piano rescindente per le ragioni innanzi esposte, dal canto suo, sul piano rescissorio: a) sulla domanda di condanna ad adottare provvedimento di adeguamento tariffario occorre dichiarare la cessazione della materia del contendere (in quanto il provvedimento di adeguamento richiesto coincide con quello commissariale citato del 21 ottobre 2020); b) la richiesta di risarcimento danni va parimenti accolta mediante “condanna ai criteri” sulla base di quanto stabilito al precedente paragrafo 9.3.

11. Conseguentemente:

11.1. In parte va dichiarata la cessazione della materia del contendere, sull’appello incidentale R.G. n. 3986/2019, ossia sulla domanda di condanna al rilascio di un provvedimento di adeguamento tariffario per il 2014;

11.2. In parte lo stesso appello incidentale deve essere accolto, circa la domanda risarcitoria, e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza del T.a.r. per il Lazio (sezione prima) n. 1566 del 2019, le amministrazioni resistenti devono essere condannate al risarcimento del danno subito dall’appellante, come specificato in motivazione, da quantificarsi ad opera delle amministrazioni appellate, in applicazione dell’art. 34, comma 4, c.p.a., secondo i criteri e i tempi indicati in parte motiva (par. 9.3.).

12. La complessità delle questioni giuridiche trattate giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso in revocazione, come in epigrafe proposto:

1. Lo dichiara ammissibile quanto alla fase rescindente e, per l’effetto, revoca la sentenza del Consiglio di Stato, sezione V, n. 1041 pubblicata in data 30 gennaio 2023;

2. Quanto alla fase rescissoria:

2.1. Dichiara la cessazione della materia del contendere, sull’appello R.G. n. 3096/2019, quanto alla domanda di condanna al rilascio di un provvedimento di adeguamento delle tariffe 2014;

2.2. Accoglie la domanda di risarcimento del danno subito dall’istante nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza del T.a.r. per il Lazio n. 1566 del 2019, condanne le amministrazioni statali intimate, in applicazione dell’art. 34, comma 4, c.p.a., secondo i criteri e i tempi indicati nella parte motiva;

3. Compensa tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimo Santini	Paolo Giovanni Nicolo' Lotti

IL SEGRETARIO