Pubblicato il 03/12/2025

N. 09544/2025REG.PROV.COLL.

N. 08445/2024 REG.RIC.

N. 08707/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8445 del 2024, proposto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Amministrazione CIle di EN, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Felice Laudadio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
RA PA s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Verde, Luciana Verde, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Massimo Farsetti in Roma, via Tagliamento, n. 14;

sul ricorso numero di registro generale 8707 del 2024, proposto dalla Amministrazione CIle di EN, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Felice Laudadio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
RA PA s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Verde, Luciana Verde, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Massimo Farsetti in Roma, via Tagliamento, n. 14;

per la riforma

in entrambi i ricorsi:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale Per Il Lazio (sezione Prima) n. 16492/2024, resa tra le parti.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Amministrazione CIle di EN, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e della società RA PA s.r.l.;

Visto l’appello incidentale proposto dalla società RA PA S.r.l. nel ricorso RG 8445 del 2024;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 giugno 2025 il Cons. LU TE e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I fatti di causa sono analiticamente esposti nella sentenza del T.a.r per il Lazio n. 16492 del 2024, oggetto di impugnazione, cui può farsi rinvio in applicazione del principio di sinteticità degli atti processuali sancito dall’art. 3 c.p.a..

Ai fini della disamina dei presenti appelli rilevano le seguenti circostanze.

La società RA PA s.r.l. ha adito il T.a.r. per la Campania per chiedere:

- la declaratoria di inefficacia/nullità dell’ordinanza n. 407/2005 del Commissario di governo per l'emergenza rifiuti per la Regione Campania che ha disposto l'occupazione d'urgenza per 5 anni di una serie di immobili siti nel comune di Montesarchio di proprietà della esponente per la estensione complessiva di mq. 87.167;

- la condanna della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dell’Amministrazione provinciale di EN, materiale detentore delle aree in questione, alla restituzione, previa riduzione in pristino delle aree medesime e al risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali derivanti dall’occupazione illegittima.

Lamenta che la procedura espropriativa, in forza della predetta ordinanza commissariale n. 407/2005, non sarebbe culminata con l’adozione di un decreto di esproprio, nonostante l’irreversibile trasformazione dei fondi medesimi, ed ha chiesto sia la retrocessione dei fondi oggetto di occupazione, sia la condanna al pagamento di una somma quantificata a mezzo di perizia tecnica in € 2.955.659,40 in funzione dei criteri e voci di cui all’art. 42- bis del d.P.R. n. 327/2001, quale danno patrimoniale e non patrimoniale derivante dall’occupazione illegittima nonché per la perdita del bene.

Il decreto di esproprio n. 250 del 2009 emanato dalla CI di EN non ha riguardato infatti tutte le aree occupate in via d’urgenza, per cinque anni, in base al piano particellare di cui alle ordinanze commissariali del 2005 e 2006, risultando escluse dalla procedura espropriativa le aree di proprietà della ricorrente analiticamente indicate (allegato A), con conseguente occupazione sine titulo dei detti terreni.

Riassunto il giudizio dinanzi al T.a.r. per il Lazio, in esito declinatoria di competenza da parte del T.a.r. Campania, con sentenza non definitiva n. 10208 del 19 luglio 2022 il predetto T.a.r. “ dato atto dell’assenza dell’adozione da parte dell’Amministrazione procedente – CI EN legittimata passiva a seguito dell’ordinanza commissariale in possesso delle aree con occupazione di urgenza - del decreto di esproprio per le parti dei terreni di proprietà della ricorrente in contestazione e avuto luogo all’oggetto del giudizio ” ha accolto, in parte, la domanda disponendo “ incombenti istruttori, nei confronti della CI di EN volti a fornire documentati elementi riguardo alla procedura espropriativa in questione, con particolare riferimento alla eventuale adozione del provvedimento finale ex art. 42 bis e all’ acquisizione delle aree occupate nonché alla eventuale valutazione di procedere alla restituzione delle stesse ”.

Con successiva sentenza definitiva n. 16492 del 20 settembre 2024 il T.a.r per il Lazio ha ordinato “ alla CI stessa di optare per la restituzione dei terreni in questione o per l’acquisizione sanante, sentita la P.C.M. e assunte le decisioni concertate in base alle rispettive competenze, con le relative conseguenze rispettivamente in ordine all’indennizzo per il mancato utilizzo o al risarcimento ” dopo aver precisato che “ nonostante la condizione di illecito permanente in cui versano i terreni in questione può essere risolta dall’Ente che li occupa, tuttavia l’eccezione di difetto di legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri non è condivisibile non potendosi ritenere, alla luce del complessivo e articolato procedimento e della ulteriore documentazione versata in atti, la esclusiva responsabilità dell’Ente provinciale, in mancanza peraltro di una concreta dimostrazione da parte della P.C.M. della sua completa estraneità alla vicenda ”.

La predetta sentenza definitiva è stata gravata, con due distinti ricorsi, uno proposto dalla Presidenza del Consiglio dei ministri (RG 8445 del 2024) l’altro dalla CI di EN (RG 8707 del 2024) entrambi finalizzati ad accertare, in modo speculare, il proprio difetto di legittimazione, rispetto alla statuizione di condanna adottata dal T.a.r., variamente invocando la legislazione emergenziale in materia di rifiuti nella Regione Campania ed i provvedimenti ed accordi via via assunti dagli organi preposti alla sua gestione.

In entrambi gli appelli si è costituita la società RA PA s.r.l. per chiederne la reiezione con conferma della sentenza appellata.

Nel primo ha anche proposto appello incidentale per chiedere la riforma nella sentenza appellata nella parte in cui ha disposto la compensazione delle spese di giudizio.

In particolare, ha chiesto la conferma della sentenza appellata nella parte in cui ha affermato la legittimazione della Presidenza rispetto alla domanda risarcitoria osservando che “ quando nel 2009 la CI provvedeva all’acquisizione delle sole aree circostanti, venendo meno agli impegni assunti con la CM (e con gli altri Enti), quest’ultima non avrebbe potuto rimanere inerte senza assumere le dovute iniziative e di abbandonare la società RA ad una interminabile attesa. Ed è ciò che il TAR ha colto correttamente, là dove ha sinteticamente affermato che “ l’eccezione di difetto di legittimazione passiva della CM non è condivisibile non potendosi ritenere, alla luce del complessivo e articolato procedimento e della ulteriore documentazione versata in atti, la esclusiva responsabilità dell’Ente provinciale, in mancanza peraltro di una concreta dimostrazione da parte della CM della sua completa estraneità alla vicenda ” .

2. Alla udienza pubblica del 19 giugno 2025 entrambi gli appelli sono stati trattenuti in decisione, previo deposito di memorie con le quali le parti hanno nuovamente illustrato le rispettive tesi difensive.

3. Tanto premesso occorre preliminarmente disporre la riunione dei due appelli in quanto proposti avverso la medesima sentenza ai sensi dell’art. 96 c.p.a.

I due appelli, in quanto speculari, possono essere esaminati congiuntamente. A seguire sarà esaminato l’appello incidentale della società RA PA s.r.l.

La Presidenza del Consiglio dei ministri lamenta la erroneità della sentenza in relazione alla individuazione dell’ente legittimato passivamente all’esecuzione della sentenza di condanna osservando che:

- il primo giudice, sebbene richiami la sentenza n. 10208/2022 e ne riconosca il passaggio in giudicato, in realtà ne elude la portata, atteso che in quella sentenza è stata accertata la carenza di legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei ministri nella vicenda oggetto di causa. In tal modo il T.a.r. sarebbe incorso nella violazione della regola del giudicato, sancita dal combinato disposto degli artt. 324 c.p.c. e 2909 c.c., applicabili in virtù del rinvio esterno ex art. 39 c.p.a.;

- la sentenza di primo grado sarebbe ingiusta ed illegittima anche per il suo evidente deficit motivazionale, non avendo chiarito le ragioni del coinvolgimento della Presidenza, limitandosi a richiamare apoditticamente il “complessivo e articolato procedimento” e una non meglio precisata “ulteriore documentazione versata in atti”;

- la legittimazione passiva (esclusiva) dell’Ente provinciale emergerebbe dalla sua posizione di Ente deputato alla gestione del ciclo di rifiuti (in quanto tale, “utilizzatore” dell’area), nonché dalle specifiche previsioni dell’Accordo di Programma, con il quale la CI si era impegnata ad acquisire l’intera area.

Dal canto suo la CI di EN sostiene che solo la Presidenza del Consiglio sarebbe legittimata passivamente essendo subentrata nelle competenze del commissario straordinario preposto alla gestione dei rifiuti.

Sostiene che non esiste un giudicato interno, riconducibile alla sentenza non definitiva n. 10208 del 2022 in punto di legittimazione passiva della CI di EN poiché la pronuncia avrebbe portata meramente istruttoria, non decisoria.

Afferma che la competenza sarebbe in via esclusiva in capo alla Presidenza del Consiglio dei ministri in quanto con ordinanza n. 407 del 2005 (all.2 del 23.1.2005) e con Ordinanza n. 63/2006 (all.4 del 23.1.2005), il Commissario Straordinario di Governo ha disposto l’occupazione in via di urgenza delle aree da destinare alla realizzazione della discarica; è sempre il Commissario Straordinario di Governo che autorizzava con propria ordinanza la realizzazione e gestione di una discarica di rifiuti non pericolosi, approvava il Piano Particellare di Esproprio, stabiliva i termini di inizio e compimento della procedura espropriativa.

Inoltre, la Presidenza avrebbe dovuto assicurare la provvista finanziaria necessaria a completare il procedimento espropriativo, anche in adempimento a quanto previsto dall’accordo di programma.

Infine, il d.p.c.m. n. 555 del 20 febbraio 2014, all’art. 4, comma 1, lett. B) demanda alle U.T.A il compito di provvedere “ alla definizione delle procedure di esproprio delle aree di sedime occupate per la realizzazione di opere infrastrutturali, connesse al ciclo di gestione dei rifiuti realizzate nel periodo emergenziale e straordinario, provvedendo alla intestazione dei relativi cespiti a favore degli Enti e delle Amministrazioni territoriali competenti ”.

4. Cosi richiamati i motivi di appello e le difese addotte a loro sostegno, reputa il Collegio che la legittimazione passiva debba essere riconosciuta in capo alla CI di EN, in via esclusiva, per le seguenti motivazioni.

La sentenza del T.a.r. per il Lazio n. 10208 del 2022 ha contenuto chiaramente decisorio e non istruttorio ed afferma la legittimazione passiva della CI.

Vi si legge infatti:

“ Pertanto, dato atto dell’assenza dell’adozione da parte dell’Amministrazione procedente – CI EN legittimata passiva a seguito dell’ordinanza commissariale in possesso delle aree con occupazione di urgenza - del decreto di esproprio per le parti dei terreni di proprietà della ricorrente in contestazione e avuto luogo all’oggetto del giudizio, la domanda proposta con il ricorso introduttivo è fondata e va accolta. 3. Tuttavia reputa il Collegio che, ai fini del decidere e per la completa cognizione del giudizio, occorre disporre incombenti istruttori, nei confronti della CI di EN volti a fornire documentati elementi riguardo alla procedura espropriativa in questione, con particolare riferimento alla eventuale adozione del provvedimento finale ex art. 42 bis e all’ acquisizione delle aree occupate nonché alla eventuale valutazione di procedere alla restituzione delle stesse .”

Da quanto sopra emerge con chiarezza la portata pienamente decisoria della sentenza in merito all’an (“la domanda proposta con il ricorso introduttivo è fondata e va accolta”) e alla legittimazione passiva della CI di EN (“dato atto dell’assenza dell’adozione da parte dell’Amministrazione procedente – CI di EN legittimata passiva .. del decreto di esproprio ..”).

E’ lo stesso TAR a riconoscerlo (pag. 12: “ Per la definizione della complessa e articolata controversia in esame il Collegio richiama quanto già rilevato nella sentenza non definitiva n.10208 del 2022, emessa inter partes e passata in giudicato ”).

Trattandosi di sentenza non definitiva, avverso la quale non è stato proposto appello né riserva di appello, ai sensi dell’art. 103 c.p.a., con atto notificato entro il termine per l’appello e depositato nei successivi trenta giorni presso la segreteria competente, la stessa è ormai passata in giudicato.

Ne discende che il T.a.r., nel respingere l’eccezione di carenza di legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio ha violato la regola del giudicato, sancita dal combinato disposto degli artt. 324 c.p.c. e 2909 c.c., applicabili in virtù del rinvio esterno ex art. 39 c.p.a. e merita di essere riformata.

Quanto precede circa la legittimazione passiva esclusiva della CI trova altresì conferma negli atti di causa.

Una eventuale culpa in vigilando o inerzia della Presidenza, su cui insiste la società RA, invero non elide il dato di fondo che il legittimato passivo alla adozione del decreto di esproprio fosse solo la CI: se non ha provveduto le conseguenze risarcitorie della occupazione illegittima non possono che ricadere sui di lei in via esclusiva.

A conferma di questa conclusione v’è l’ordinanza Commissariale n. 63 del 27.02.2006 (citata a p. 3 della memoria conclusiva della CI) adottata in espressa attuazione dell’accordo di programma sottoscritto in data 28 ottobre 2005, in cui si legge che il Commissario approva il piano particellare grafico e descrittivo di esproprio (grafico e descrittivo); autorizza la occupazione di urgenza di anni cinque. Statuisce poi il Commissario Straordinario quanto segue:

a) di dare atto che il presente provvedimento equivale a dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza;

b) di stabilire che i termini di inizio e completamento della procedura espropriativa e dei lavori sono fissati rispettivamente in giorni 20 (venti) ed anni 5 (cinque) dalla data di emanazione del presente provvedimento;

c) di autorizzare l’occupazione di urgenza, per anni 5 (cinque) e comunque fino alla data di esproprio definitivo della CI di EN – che curerà il relativo procedimento, con i conseguenti oneri connessi – degli immobili di proprietà delle ditte indicate nel piano particellare grafico e descrittivo approvati con il presente provvedimento [corsivo aggiunto];

Quindi il procedimento di esproprio era interamente rimesso alla CI che effettivamente ha provveduto all’esproprio ma solo delle aree limitrofe, con esclusione di quelle della discarica.

Di tale circostanza si è dato atto nella sentenza non definitiva laddove si legge che “ il Collegio dà atto che il decreto di esproprio n. 250 del 2009 emanato dalla CI di EN non ha riguardato tutte le aree occupate in via d’urgenza, per cinque anni, in base al piano particellare di cui alle ordinanze commissariali del 2005 e 2006, risultando escluse dalla procedura espropriativa le aree di proprietà del ricorrente analiticamente indicate (allegato A), con conseguente occupazione dei detti terreni avvenuta sine titulo ”.

Deve poi escludersi che la CI non abbia provveduto a causa di inadempimenti della Presidenza in relazione all’accordo di programma per quanto concerne la provvista finanziaria dell’operazione.

In realtà, dalla lettura dell’accordo di programma non emerge un impegno finanziario della Presidenza ma della regione Campania a cofinanziare l’intervento di recupero dell’area per realizzarvi la discarica per 3,5 milioni di euro (cfr. p. 16 e 18).

Non risulta che la Regione non abbia erogato il finanziamento anche perché nell’ordinanza commissariale n. 63 del 2006 si legge (ultimo visto a p. 2 dopo l’espresso richiamo dell’accordo di programma del 28.10.2005 dove si richiama l’impegno della provincia alla acquisizione dell’area di 240.000 mq. come obbligo preliminare ad ogni attività di conferimento dei rifiuti) che l’impulso della procedura espropriativa proviene dal presidente della CI (ivi si richiama il decreto del Presidente della provincia n. 4 del 24.2.2006 con cui si è chiesto di dare avvio alla procedura espropriativa).

Quindi l’ordinanza commissariale n. 63 del 2006 è la diretta conseguenza del decreto del Presidente della provincia n. 4 del 2006 e non risulta che la CI abbia contestato l’ordinanza nella parte in cui ha espressamente previsto “ di autorizzare l’occupazione di urgenza, per anni 5 (cinque) e comunque fino alla data di esproprio definitivo della CI di EN – che curerà il relativo procedimento, con i conseguenti oneri connessi – degli immobili di proprietà delle ditte indicate nel piano particellare grafico e descrittivo approvati con il presente provvedimento ”.

Ne consegue che risultano inconferenti i precedenti giurisprudenziali citati nella memoria difensiva della CI di EN, in quanto riferiti alle ipotesi di provvedimenti istruttori ed interlocutori.

Da quanto precede discende che l’appello della Presidenza del Consiglio dei ministri va accolto mentre quello della CI dev’essere respinto.

5. L’appello incidentale della società RA PA va invece respinto in quanto infondato, tenuto conto del risalente insegnamento giurisprudenziale per cui il giudice di primo grado esercita ampi poteri discrezionali in ordine alla statuizione sulle spese di lite, sia ai fini della condanna, sia ai fini della compensazione, con il solo limite dell'abnormità o della manifesta ingiustizia, con la conseguenza che, nel giudizio di appello la sindacabilità sulle spese liquidate all'esito del giudizio di primo grado è limitata all'ipotesi in cui venga modificata la decisione impugnata, fatta eccezione per le ipotesi di manifesta abnormità (Consiglio di Stato sez. III, 05/05/2025, n.3802).

Nel caso di specie la decisione di compensare le spese non risulta abnorme tenuto conto della complessità amministrativa della vicenda e la riforma è limitata ad un profilo marginale (quello della legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei ministri) che non incide sull’esito complessivo del giudizio rispetto alla posizione processuale e sostanziale della ricorrente che ha visto riconoscere le proprie ragioni nei confronti della CI, nel secondo grado, così come nel primo.

Le spese di lite possono essere compensate tra le parti nel ricorso RG 8445 del 2024 atteso che il gravame è la conseguenza di un errore del T.a.r.; seguono invece la soccombenza, nel ricorso RG 8707 del 2024, nei rapporti tra la CI di EN e la società RA PA s.r.l. mentre possono essere compensate nei rapporti tra la CI e la Presidenza del Consiglio dei ministri che si è costituita in quel giudizio con comparsa formale.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti, come in epigrafe proposti, così provvede:

a) quanto all’appello RG 8445 del 2024, accoglie l’appello della Presidenza del Consiglio dei ministri e, per l’effetto, riforma, in parte, la sentenza appellata nei sensi di cui in motivazione; respinge l’appello incidentale della società RA s.r.l.; compensa le spese di giudizio;

b) quanto all’appello RG 8707 del 2024, respinge l’appello della CI di EN e la condanna alla rifusione delle spese del grado in favore della società RA s.r.l. che si liquidano complessivamente in euro 8.000,00, oltre IVA, CAP e spese generali come per legge; compensa le spese del grado nei rapporti tra la CI di EN e la Presidenza del Consiglio dei ministri.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

EN TO, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

LU TE, Consigliere, Estensore

Paolo Marotta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU TE	EN TO

IL SEGRETARIO