Pubblicato il 09/07/2025

N. 05977/2025REG.PROV.COLL.

N. 09282/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9282 del 2022, proposto da UG NA, CE NI, IP IG, GI AR, PP EL, SI OT, GI DI e MA AL, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Barbara Marchesini e Federica Berrino, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

contro

il Ministero della difesa, il Ministero dell’interno, il Ministero dell’economia e delle finanze, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore , nonché il Comando generale dell’Arma dei carabinieri, in persona Comandante generale pro tempore , tutti rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la LO, sezione quarta, n. 900 del 21 aprile 2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della difesa, del Ministero dell’interno, del Ministero dell’economia e delle finanze e del Comando generale dell’Arma dei carabinieri;

visti tutti gli atti della causa;

relatore, nell’udienza pubblica del giorno 20 maggio 2025, il consigliere Francesco Frigida e uditi gli avvocati Barbara Marchesini e Federica Berrino per gli appellanti;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dalla domanda di accertamento del diritto a percepire, da parte di carabinieri in servizio a PI d’AL (CO), l’assegno di confine di cui all’art. 1 della legge 28 dicembre 1989, n. 425 e la conseguente condanna del datore di lavoro al loro pagamento a decorrere dal 1° gennaio 2019.

2. Alla luce della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi delle parti e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, i tratti salienti della vicenda fattuale sono, in sintesi, i seguenti:

a) i signori UG NA, CE NI, IP IG, GI AR, PP EL, SI OT, GI DI e MA AL sono carabinieri in servizio presso il nucleo di PI d’AL della legione carabinieri LO;

b) essendo la loro sede di lavoro una exclave italiana situata in svizzero e dovendo carabinieri ivi in servizio obbligatoriamente risiedere stabilmente nel comune di PI d’AL, per i diversi anni l’ente locale in accordo con l’autorità statale si fece carico di erogare una speciale indennità di confine per i dipendenti statali in servizio nel territorio comunale e, da ultimo, con specifico riferimento ai carabinieri, mediante delibera del consiglio comunale n. 343/1990;

c) con delibera consiliare n. 11 del 7 giugno 2018 il comune di PI d’AL deliberò il proprio dissesto economico finanziario; d) conseguentemente il commissario straordinario, in data 15 maggio 2019, revocò a decorrere 1° gennaio 2019 le delibere con cui si era fatto carico del pagamento dell’assegno di confine;

d) il commissario informò, da ultimo con nota prot. n. 274 del 15 gennaio 2020, le autorità statali competenti della cessazione dell’erogazione dell’assegno;

e) con sentenza n. 2600 del 28 dicembre 2020, che non consta essere stata impugnata e che, quindi, è passata in giudicato, il Tribunale amministrativo regionale per la LO, sezione terza, confermò la legittimità della revoca delle delibere con sull’erogazione dell’assegno di confine, stabilendo tuttavia che essa dovesse avere efficacia dalla data della sua adozione, ovverosia dal 15 maggio 2019 e non retroattivamente dal 1° gennaio 2019;

f) le amministrazioni statali non provvidero ad erogare alcun assegno.

3. I signori UG NA, CE NI, IP IG, GI AR, PP EL, SI OT, GI DI e MA AL con ricorso n. 654 del 2021 proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la LO hanno chiesto l’accertamento del loro diritto ad ottenere dalle amministrazioni statali l’assegno di confine previsto dall’art. 1 della legge n. 425/1989, articolando un unico complesso motivo compendiato in « Spettanza dell’assegno di confine dell’art. 1, l. n. 425/1989, ai sensi e per gli effetti della medesima disposizione. Spettanza dell’assegno di confine sulla base di un’interpretazione costituzionalmente orientata della l. n. 425/1989. In caso contrario, illegittimità costituzionale dell’art. 1, l. n. 485/1989, per violazione degli articoli 3 e 35 della Costituzione ».

4. Il Ministero della difesa, il Ministero dell’interno e il Ministero dell’economia e delle finanze si sono costituiti nel giudizio di primo grado, resistendo al ricorso.

5. Con l’impugnata sentenza n. 900 del 21 aprile 2022, il T.a.r. per la LO, sezione quarta, ha respinto il ricorso e ha compensato tra le parti le spese processuali.

6. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 21 novembre 2022 e in data 5 dicembre 2022 – i signori UG NA, CE NI, IP IG, GI AR, PP EL, SI OT, GI DI e MA AL hanno proposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando due motivi.

8. Il Ministero della difesa, il Ministero dell’interno, il Ministero dell’economia e delle finanze e il Comando generale dell’Arma dei carabinieri si sono costituiti in giudizio, chiedendo il rigetto del gravame.

9. In vista dell’udienza di discussione, gli appellanti, in data 9 aprile 2025, hanno depositato documenti, consistenti in un riferimento normativo (art. 48 del decreto del Presidente della Repubblica 20 aprile 2022, n. 57) e in una sentenza del T.a.r. per la LO (sez. IV, n. 1047 del 3 maggio 2023); essi, in data 17 aprile 2025, hanno altresì depositato memoria, con cui hanno ulteriormente illustrato le proprie tesi e insistito sulle proprie posizioni, facendo anche riferimento, in senso asseritamente favorevole alla loro posizione, alla predetta disposizione e alla predetta sentenza.

9.1. In data 9 aprile 2025 le amministrazioni appellate hanno depositato memoria con cui hanno richiamato le difese già svolte in primo grado.

10. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 20 maggio 2025.

11. L’appello è infondato e deve essere respinto alla stregua delle seguenti considerazioni.

12. Tramite il primo motivo d’impugnazione – esteso da pagina 6 a pagina 13 del gravame – gli appellanti hanno lamentato « ERROR IN IUDICANDO - SPETTANZA DELL’ASSEGNO DI CONFINE DELL’ART. 1, L. N. 425/1989, AI SENSI E PER GLI EFFETTI DELLA MEDESIMA DISPOSIZIONE – SPETTANZA DELL’ASSEGNO DI CONFINE SULLA BASE DI UN’INTERPRETAZIONE COSTITUZIONALMENTE ORIENTATA DELLA L. N. 425/198, OVVERO, ILLEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE DELL’ART. 1, L. N. 485/1989, PER VIOLAZIONE DEGLI ARTICOLI 3 E 35 DELLA COSTITUZIONE ».

13. Siffatta doglianza è infondata.

Al riguardo si rileva che l’art. 1 della legge n. 425/1989 stabilisce che « Al personale delle amministrazioni dello Stato, compreso quello delle amministrazioni con ordinamento autonomo, che, per ragioni di servizio, risiede permanentemente in territorio estero di confine con l’AL (Francia, Svizzera e Austria), oltre allo stipendio ed agli assegni o indennità di carattere fisso e continuativo previsti per l’nterno, è attribuito, dal 1° gennaio 1989, un assegno di confine, secondo le misure mensili in valuta estera locale, da maggiorare del 100 per cento, indicate, per ciascuno dei predetti Stati esteri, per fasce di livelli o categorie e per carriera dirigenziale, nonché per anzianità in detti livelli, o categorie o carriera dirigenziale, nelle tabelle A e B allegate alla presente legge ».

Pertanto la corresponsione dell’assegno di confine è univocamente attribuito al personale statale che, per ragioni di servizio, risiede permanentemente nei territori esteri di confine di Francia, Svizzera e Austria.

Ciò posto, con ogni evidenza, il comune di PI d’AL, non è territorio estero, bensì territorio italiano a tutti gli effetti, ancorché costituente una exclave circondata da territorio elvetico, sicché i dipendenti statali che vi risiedono per ragioni di servizio non rientrano nell’area di applicazione della su menzionata disposizione.

In ragione di tale esclusione dalla platea dei beneficiari dell’assegno di cui all’art. 1 della legge n. 425/1989 il comune di PI d’AL in passato ha erogato ai dipendenti statali residenti per ragioni di servizio nel suo territorio un beneficio analogo all’assegno di confine.

Ne discende che il quadro ordinamentale è chiaro e inequivoco e non è estendibile analogicamente, vertendosi in materia di erogazione di risorse finanziarie pubbliche, né è legittimamente predicabile un’interpretazione costituzionalmente orientata in assenza di un dubbio ermeneutico, pena una non consentita manipolazione del dato normativo, consentita soltanto alla Corte costituzionale oppure in presenza di violazioni del diritto dell’Unione europea.

Inoltre, la circostanza che dopo la sentenza di primo grado il legislatore sia intervenuto mediante il già citato art. 48 del decreto del Presidente della Repubblica n. 57/2022, con effetto dall’anno 2022, in senso favorevole ai carabinieri in servizio a PI d’AL (« A decorrere dal 31 dicembre 2021 e a valere dal 2022, al personale dell’Arma dei carabinieri in servizio presso il Nucleo carabinieri di PI d’AL compete una indennità mensile pari all’assegno di confine di cui all’articolo 1 della legge 28 dicembre 1989, n. 425 ») non milita nel senso voluto dagli appellanti, ovverosia nel senso di rafforzare la loro tesi estensiva del beneficio, bensì implica la non estendibilità del beneficio ad anni precedenti al 2022 in forza di interpretazioni delle altre disposizioni già vigenti. Il fatto che via sia stato un intervento normativo ad hoc (peraltro significativamente non attributivo direttamente dell’assegno di confine, ma di un’indennità ad esso parificata a livello quantitativo), invero, esclude che il beneficio potesse essere concesso antecedentemente. Inoltre la perimetrazione temporale effettuata dall’art. 48 (“ a decorrere dal 31 dicembre 2021 e a valere dal 2022 ”) certifica, in via assorbente ogni ulteriore considerazione, l’esclusione dell’erogazione da parte dell’autorità statale dell’assegno di confine o di somme ad altro titolo e quantitativamente equivalenti per gli anni precedenti, ovverosia dal 15 settembre 2019 (momento di cessazione dell’erogazione da parte dell’ente locale) a tutto il 2021.

Nemmeno valenza alcuna ha la depositata sentenza del T.a.r. per la LO, sezione terza, n. 1047 del 3 maggio 2023, atteso che essa riguarda la totalmente diversa fattispecie dell’assistenza sanitaria presso strutture svizzere di tutti i cittadini italiani (e non solo dei dipendenti statali) residenti a [...]d’AL.

La questione di legittimità costituzionale è stata adombrata nel primo motivo e sviluppata compiutamente nel secondo, sicché verrà trattata in seguito nel paragrafo 15.

14. Mediante la seconda censura – estesa da pagina 13 a pagina 19 del gravame – gli interessati hanno dedotto « ERROR IN IUDICANDO: OMESSA MOTIVAZIONE, MOTIVAZIONE APPARENTE ED ILLOGICA. ERRONEA VALUTAZIONE DEL PRESUPPOSTO ».

15. Tale motivo è infondato, giacché è insussistente (nel senso della manifesta infondatezza della questione proposta) la lamentata incostituzionalità dell’art. 1 della legge n. 425/1989 per violazione degli articoli 3 e 35 della Costituzione.

In proposito si osserva che:

a) non si riscontra l’asserita violazione del principio di uguaglianza di cui all’art. 3 della Costituzione, in quanto difetta nel caso di specie l’omogeneità delle situazioni soggettive raffrontate, essendo il comune di PI d’AL territorio italiano, mentre l’assegno riguarda il personale residente in specifici territori esteri;

b) non è condivisibile la tesi degli appellanti secondo cui « PI d’AL è a tutti gli effetti una realtà sostanzialmente estera (sotto il profilo geografico e socioeconomico) », atteso che le indubbie peculiarità di una exclave non la tramutano affatto in territorio sostanzialmente estero, rinvenendosi, invero, la sua cifra distintiva nell’essere a tutti gli effetti, formali e sostanziali, territorio italiano, sebbene separato dalla restante maggioritaria parte del territorio italiano solo geograficamente, ma non politicamente e giuridicamente, si a livello di diritto interno che internazionale;

c) l’esclusione dal beneficio dei dipendenti residenti per regioni di servizio a PI d’AL, pertanto, non è discriminatoria, né è manifestamente irragionevole, stante la diversità delle posizioni beneficiate e di quelle escluse, ed è conseguentemente frutto non sindacabile dell’amplissima discrezionalità del legislatore;

d) le peculiarità legate alla collocazione geografica del comune di PI d’AL, se possono essere prese in considerazione dal legislatore, non rendono costituzionalmente dovute discipline legislative speciali rispetto a quelle applicabili nel territorio dello Stato (cfr. Corte cost. 9 febbraio 2000, n. 55);

f) non sembra neppure sussistere la lamentata violazione dell’art. 35 della Costituzione, nella parte in cui prevede che « La Repubblica (…) tutela il lavoro italiano all’estero », poiché il territorio di PI d’AL non è estero e i soggetti che ivi prestano servizio non sono lavoratori italiani all’estero;

g) insussistente è anche la dedotta omessa pronuncia e motivazione apparente del T.a.r., in ogni caso assorbita dalla su esposte osservazioni, in quanto il collegio di primo grado ha compiutamente esaminato la prospetta questione di costituzionalità, reputandole nel complesso manifestamente infondate e non dovendo pronunciarsi su ogni singola argomentazione dei ricorrenti;

h) ad ogni modo, la deduzione secondo cui « Il TAR non si è avveduto che i ricorrenti hanno censurato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della L. 425/89 proprio sul presupposto che, per escludere l’applicabilità dell’assegno di confine al personale operante in PI d’AL, non possa farsi leva sulla circostanza che PI d’AL sia soggetto alla sovranità italiana, in quanto l’art. 1 della L. 425/89 prende in considerazione, ai fini dell’applicabilità dell’assegno di confine, le specifiche condizioni socio economico in cui il servizio del personale statale. La ratio sottesa alla previsione dell’assegno di confine per il personale che risiede in Francia, Svizzera e Austria non discende dal fatto che detto personale opera in zone non soggette alla sovranità italiana dal punto di vista politico e amministrativo, ma unicamente dal fatto che in dette zone le condizioni di vita sono obiettivamente diverse da quelle in cui si trova ad operare il personale statale che opera nel contesto socio economico italiano », a prescindere dalle valutazioni del T.a.r., è comunque nel merito non condivisibile, poiché le condizioni di vita non sono identiche in territori esteri di confine (peraltro attinenti a specifici Paesi) e in una exclave , essendo di maggiore intensità il disagio nelle prime, sicché il legislatore ragionevolmente può prevedere un beneficio in favore dei dipendenti statali residenti per ragioni di servizio in particolari territori esteri al confine con l’AL ed escluderlo per i dipendenti residenti per ragioni di servizio in una exclave , dove vi è un senz’altro un disagio non riscontabile nel territorio italiano continuo, ma minore e differente rispetto a quello sofferto dai lavoratori in territorio estero; parimenti il legislatore può, nell’ambito della sua discrezionalità, accomunare nella disciplina le due ipotesi, che hanno alcuni aspetti di similarità, sebbene non siano identiche, come avvenuto attraverso l’art. 48 del decreto del Presidente della Repubblica n. 57/2022 (che comunque non ha attribuito al personale dell’Arma dei carabinieri in servizio presso il Nucleo carabinieri di PI d’AL l’assegno di confine, bensì un’indennità mensile pari nel quantum al predetto assegno); in sostanza, si tratta di una scelta che in un senso o nell’altro, a fronte di fattispecie con elementi comuni e altri distintivi, non è discriminatoria, né manifestamente irragionevole.

In conclusione, il Collegio propende per plurime ragioni per la manifesta infondatezza della questione proposta.

16. In conclusione l’appello deve essere respinto.

17. La peculiarità, anche in fatto, della vicenda giustifica la compensazione tra le parti delle spese di lite del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello n. 9282 del 2022, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di lite del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025, con l’intervento dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere, Estensore

Antonella Manzione, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Frigida	Fabio Taormina

IL SEGRETARIO