Pubblicato il 14/04/2025

N. 03200/2025REG.PROV.COLL.

N. 04951/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4951 del 2024, proposto dalla signora -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Salvatore Centonze, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Ministero dell’Interno e la Questura di Taranto, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Lecce, n.780/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e della Questura di Taranto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025, il Cons. Antonio Massimo Marra e sentiti i difensori delle parti, come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso di primo grado, proposto dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Lecce, la ricorrente, cittadina russa, premesso di essere entrata in Italia il 25 ottobre 2018, munita di regolare visto d’ingresso per motivi di studio, ex art. 39 del d.lgs. n. 286/1990, ha impugnato il decreto del Questore di Taranto, Cat. A. 12/2023/70/Imm. del 20 settembre 2023, notificato il 23 ottobre 2023, con cui è stata respinta l’istanza di rinnovo del permesso di soggiorno per motivi di studio.

2. A sostegno del prodotto ricorso, la ricorrente ha dedotto, anzitutto, la violazione degli artt. 1, 2, 7 e 10 bis della legge n. 241/1990, sul rilievo della mancata comunicazione del preavviso di rigetto, che, ove eseguito, le avrebbe permesso esplicitare i gravi motivi di salute o di forza maggiore che le avevano impedito di superare il numero di esami richiesto.

Con il secondo motivo, la ricorrente ha lamentato la violazione e falsa applicazione degli artt. 39 del d. lgs. n. 286/1998 e 46, comma 4, del d.P.R. n. 394/1999, oltre al difetto di istruttoria e di motivazione, sul presupposto dell’omessa valutazione della situazione eccezionale in cui versa la cittadina extracomunitaria, afflitta da stato depressivo acuito dai recenti eventi bellici in Ucraina.

Con il terzo motivo, è stata censurata la violazione e falsa applicazione degli artt. 5, comma 5, e 39 del D. Lgs. n. 286/1998, nonché -sotto altro profilo- dell’art. 46 del d.P.R. n. 394/1999, dal momento che la Questura di Taranto avrebbe illegittimamente respinto l’istanza di rinnovo del permesso di soggiorno per motivi di studio, sulla base di un’istruttoria allegatamente lacunosa, proprio in ragione della violazione delle garanzie partecipative.

3. Il ricorso introduttivo è stato corredato dalla domanda cautelare che è stata respinta dal TAR con ordinanza n. 7/2024; tale provvedimento interinale è stato riformato in appello da questa Sezione, con ordinanza n. 2972/2024.

4. Con la sentenza n. 780/2024 il TAR, ha respinto il ricorso, sull’assorbente rilievo che nel caso di specie, non vi sia stata, in concreto, la dedotta lesione delle garanzie partecipative, dal momento che la Questura di Taranto ha emesso, in data 31 marzo 2023, il preavviso di rigetto ex art. 10 bis della legge n. 241/1990; preavviso che non è stato, tuttavia, consegnato all’interessata, perché “ la cittadina russa è risultata sconosciuta all’indirizzo da essa indicato nell’istanza de qua (-OMISSIS-), né la predetta ha fornito all’Amministrazione dell’Interno - come era suo specifico onere - il nuovo indirizzo di effettiva residenza (ossia la nuova sistemazione alloggiativa) ”.

4.1. Avverso tale decisione la ricorrente ha proposto appello rilevando:

- la mancata notifica dell’avviso ex art. 10 bis della L. n. 241/1990, il difetto di istruttoria e la violazione del diritto di difesa e al contraddittorio;

- il difetto di istruttoria, la violazione del diritto di difesa e dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, la violazione dell’art. 46, co. 4, d.P.R. n. 394/1999;

- la violazione o falsa applicazione dell’art. 46, comma 4, del d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394; la mancata valutazione di gravi motivi di salute e di forza maggiore;

- la violazione o falsa applicazione dell’art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 286/1998; e 39 .u. imm., nonché dell’art. 46, co. 4, reg. att. t.u. imm. sotto ulteriore profilo.

4.2. Ha chiesto, quindi, la riforma della sentenza appellata e l’accoglimento del ricorso di primo grado al fine di ottenere il rinnovo del permesso di soggiorno per motivi di studio.

4.3 L’Amministrazione si è costituita in giudizio con atto di mera forma, senza svolgere attività difensiva.

5. All’udienza pubblica del 20 marzo 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

6. L’appello è fondato e va dunque accolto.

7. Come anticipato, la ricorrente ha ottenuto il visto di ingresso per motivi di studio ed il permesso di soggiorno per la stessa ragione. Nell’atto di appello ha ripercorso le traversie dovute ai gravi disagi causati, dapprima dalla pandemia da SARS Cov-2 negli anni 2020 e 2021 e, quindi, dal 24 febbraio 2022 a tutt’oggi, dal conflitto bellico russo-ucraino che avrebbero gravemente compromesso la sua stabilità emotiva e la sua salute.

7.1. La ricostruzione in fatto della vicenda dimostra che la cittadina russa è entrata in Italia per studiare e conseguire la laurea in Scienze Giuridiche presso la sede distaccata di Taranto della Università degli Studi di Bari, in cui si era iscritta.

7.2. Con decreto impugnato il Tribunale ha rigettato l’istanza della odierna appellante di rinnovo del permesso di soggiorno per motivi di studio per difetto del numero minimo di esami di profitto conseguiti. Secondo il TAR sarebbe stato dirimente, ai fini della reiezione del ricorso, il mancato rispetto del percorso richiesto per gli studenti.

8. Il ricorso risulta fondato, nei limiti di cui appresso.

8.1. Con il primo e secondo motivo di appello, i quali assumono rilievo assorbente, l’appellante lamenta la violazione dell’art. 10 bis , della l. n. 241 del 1990, per non avere l’Amministrazione competente comunicato il preavviso di rigetto della domanda di rinnovo del permesso di soggiorno per motivi di studio. Viene dunque reiterato il difetto d’istruttoria e di motivazione, nonché la violazione dell’art. 46, comma 4, del d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394; oltre alla mancata valutazione di gravi motivi di salute e di forza maggiore.

8.2. Il motivo è meritevole di positivo apprezzamento, rivestendo carattere assorbente, stante l’inapplicabilità nella specie del meccanismo di dequotazione dei vizi formali di cui all’articolo 21- octies , comma 2, della stessa legge n. 241/1990, giusta la previsione di cui al terzo periodo del citato comma (introdotta nel 2020 e non applicabile ratione temporis alla presente fattispecie).

8.3. La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (sez. III, 18 agosto 2022, n. 7267) ha avuto modo di chiarire che nel procedimento amministrativo il contraddittorio con le parti rappresenta una pietra angolare del provvedimento che non è più espressione unicamente dell’interesse pubblico bensì della relazione, dell’intersezione dei diversi interessi pubblici e privati coinvolti. Ciò rileva non solo nella fase di avvio del procedimento ma tanto più nelle ipotesi in cui l’Amministrazione intende rigettare un’istanza avanzata dall’interessato.

8.4. La norma sulla comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza presentata da un privato contiene una ratio ulteriore di sistema: tutelare il diritto di difesa del privato nei confronti della pubblica amministrazione, favorendo lo scambio informativo tra le parti in un’ottica di eguaglianza. Occorre segnalare che il diritto al contraddittorio, nell’ambito amministrativo, ha una speciale conformazione. Tale struttura trova riscontro nella formulazione dell’art. 21 octies , l. n. 241 del 1990 secondo cui, nella versione antecedente alla riforma di cui all’art. 12, comma 1, lett. i ), d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito dalla l. 11 settembre 2020, n. 120, “ è annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione di legge o viziato da eccesso di potere o da incompetenza. Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato ”.

8.5. Applicando tali coordinate ermeneutiche al caso in esame e partendo dal presupposto che l’atto impugnato è discrezionale, dalla documentazione versata in atti e dalla lettura del decreto questorile emerge che la comunicazione del preavviso di rigetto di cui all’art. 10 bis , l. n. 241 del 1990 non è stata effettuata.

8.6. Né a conclusioni distinte ed opposte conduce poi, l’argomentazione dell’Amministrazione riportata nel diniego impugnato circa la mancata notifica del preavviso di rigetto per “ irreperibilità ”: contrariamente a quanto si legge in sentenza, nella specie non vi è alcuna relata di notifica negativa o atto pubblico equipollente, rispetto al quale la ricorrente potesse ritenersi onerata di proporre querela di falso, essendovi stata solo la restituzione del plico postale da parte dell’operatore incaricato. Inoltre, va rilevato che l’odierna appellante ha documentato di non aver mai modificato il proprio domicilio rispetto a quello a suo tempo comunicato all’Amministrazione, la quale – invece - sulla base del solo esito negativo della consegna del plico postale ha ritenuto che vi fosse stato un mutamento di domicilio non comunicato alla Questura.

8.7. Se così è, come bene ha sostenuto la difesa appellante, l’Amministrazione avrebbe dovuto quanto meno disporre ulteriori ricerche dell’interessata, dando atto dell’esito negativo delle stesse.

Non è, infatti, inverosimile ritenere che rintracciare la straniera per gli organi di polizia non sarebbe stato poi così difficoltoso, come del resto risulta essere avvenuto là dove la cittadina russa è stata telefonicamente contattata per la comunicazione sul definitivo diniego di rinnovo del permesso di soggiorno.

9. Ne consegue che l’appello va accolto, con salvezza degli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione in sede di riesame dell’istanza di permesso di soggiorno.

In conclusione la Questura dovrà quindi riesaminare la domanda dell’appellante alla luce dei principi esposti in motivazione, relativa alla richiesta di rilascio del permesso di soggiorno per motivi di studio.

10. Le spese del doppio grado possono essere interamente compensate, tenuto conto della peculiarità delle questioni analizzate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, accoglie il ricorso e annulla gli atti con lo stesso impugnati, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione in sede di riesame.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla Amministrazione

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità della appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Giovanni Pescatore, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Antonio Massimo Marra	Raffaele Greco

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.