Pubblicato il 12/02/2025

N. 01145/2025REG.PROV.COLL.

N. 01205/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1205 del 2022, proposto da
UR SA S.r.l., ES ED S.r.l., Associazione Strutture Socio Assistenziali Pugliese - Assoap, Associazione Gestori Servizi Sociosanitari e Cure Post Intensive Puglia – Agespi Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Luca Raffaello Perfetti, Alessandro Rosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Asl Bari, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Edvige Trotta, Libera Valla, Giuseppe Campanile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Isabella Fornelli, Paolo Scagliola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda) n. 01593/2021, resa tra le parti, A) in forza del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado:

«per l'annullamento nei limiti dell'interesse e la declaratoria di nullità parziale

- della nota prot. n. 287230/UOR 08 del 12 dicembre 2017 a firma del Direttore f.f. Area Servizio Sanitario della ASL di Bari, avente a oggetto “Delibera DG 2156/2017 – Rinnovo Triennale accordi contrattuali – Comunicazioni” (all. 1);

ove occorra e nei limiti dell'interesse

- di ogni altro atto comunque connesso, presupposto e consequenziale, anche se non conosciuto, comunque richiamato, anche quale sua parte integrante e sostanziale, nell'atto impugnato e in particolare:

- della delibera di G.R. Puglia n. 1037 del 25 maggio 2012 e dei relativi allegati A recante “Tariffe regionali di riferimento per persona al giorno per le strutture residenziali per anziani di cui al R.R. n. 4/2007” e B recante “Analisi dei costi standard per la determinazione delle tariffe regionali di riferimento per personal al giorno per le strutture residenziali per anziani di cui al R.R. n. 4/2007” (all. 2);

- della delibera di GR Puglia n. 1746 del 23 settembre 2009, e del relativo allegato A recante “STUDIO DI FATTIBILITA' per la definizione delle tariffe regionali di riferimento per le strutture residenziali socioassistenziali e sociosanitarie per anziani di cui al R.R. n. 4/2007” (all. 3),

nonché

per la condanna ex art. 34, co. 1, lett. c), CPA della ASL di Bari all'adozione di tutti gli atti e i provvedimenti necessari ad assicurare il soddisfacimento della pretesa dedotta in giudizio, e in particolare:

- previo accertamento del relativo diritto alla stipula di un nuovo accordo contrattuale di durata triennale e alla proroga degli accordi contrattuali in essere nelle more della nuova sottoscrizione ex art. 8 comma 2 sexies, l.r. 9 agosto 2006, n. 26 e s.m.i. e all'impegno della necessaria copertura finanziari per l'acquisto delle relative prestazioni per tutto il tempo della disposta proroga e del contratto;

- alla adozione di tutti gli atti e provvedimenti di liquidazione della c.d. quota sanitaria spettante alle ricorrenti per le prestazioni sanitarie erogate sulla base dei contratti in proroga;

nonché per la condanna

- della ASL di Bari al risarcimento dei danni subiti e subendi dalle RSSA ricorrenti a causa del tardivo pagamento della quota di spesa sanitaria della tariffa a loro spettante per l'erogazione delle prestazioni sanitarie in favore die pazienti ricoverati nelle proprie strutture».

B)in forza del primo ricorso per motivi aggiunti proposto nel giudizio di primo grado:

«per l'annullamento nei limiti dell'interesse e la declaratoria di nullità parziale […]

1. delle determinazioni del Direttore f.f. Area Servizio Socio Sanitario della ASL Bari:

1.1. n. 7619 del 27 giugno 2018 recante “Direzione Area Servizio Socio Sanitario. R.S.S.A. Residenza Protetta “NUOVA FENICE” SEGESTA MEDITERRANEA. Liquidazione e pagamento del contributo previsto dal Regolamento Regionale 1/97 per le attività di assistenza sanitaria erogate in favore di soggetti anziani non autosufficienti (art. 66 R.R. n. 4/2007 e s.m.i.) nei mesi di Gennaio, Febbraio e Marzo 2018, per l'importo complessivo di € 250.083,49 = Lista di liquidazione n. 23896 del 26/06/2018. Importo € 250.083,49”;

1.2. n. 7620 del 27 giugno 2018 recante “Direzione Area Servizio Socio Sanitario. R.S.S.A. “San Gabriele” Residenza Protetta di Bari, Ente Gestore SEGESTA MEDITERRANEA. Liquidazione e pagamento del contributo previsto dal Regolamento Regionale 1/97 per le attività di assistenza sanitaria erogate in favore di soggetti anziani non autosufficienti (art. 66 R.R. n. 4/2007 e s.m.i.) nei mesi di Gennaio, Febbraio e Marzo 2018, per l'importo complessivo di € 149.217,08 = Lista di liquidazione n. 23915 del 26/06/2018. Importo € 149.217,08”;

1.3. n. 7624 del 27 giugno 2018 recante “Direzione Area Servizio Socio Sanitario. R.S.S.A. “VILLA MARICA” Residenza Protetta in Bari (S. Spirito), Ente Gestore “Società AUREA SALUS srl”. Liquidazione e pagamento del contributo previsto dal Regolamento Regionale 1/97 per le attività di assistenza sanitaria erogate in favore di soggetti anziani non autosufficienti (art. 66 R.R. n. 4/2007 e s.m.i.) nei mesi di Gennaio, Febbraio e Marzo 2018, per l'importo complessivo di € 248.901,69 = Lista di liquidazione n. 23924 del 26/06/2018. Importo € 248.901,69”;

1.4. n. 7735 del 29 giugno 2018 recante “Direzione Area Servizio Socio Sanitario. R.S.S.A. Villa Giovanna Residenza Protetta. Liquidazione e pagamento del contributo previsto dal Regolamento Regionale 1/97 per le attività di assistenza sanitaria erogate in favore di soggetti anziani non autosufficienti (art. 66 R.R. n. 4/2007 e s.m.i.) nei mesi di Gennaio, Febbraio e Marzo 2018, per l'importo complessivo di € 468.689,76 = Lista di liquidazione n. 24349 del 26/06/2018”;

1.5. n. 9119 del 30 luglio 2018 recante “Direzione Area Servizio Socio Sanitario. R.S.S.A. Villa Giovanna Residenza Protetta. Liquidazione e pagamento del contributo previsto dal Regolamento Regionale 1/97 per le attività di assistenza sanitaria erogate in favore di soggetti anziani non autosufficienti (art. 66 R.R. n. 4/2007 e s.m.i.) nei mesi di Aprile, Maggio 2018 per l'importo complessivo di € 322.493,73 = Lista di liquidazione n. 27.908896 del 30/07/2018”;

1.6. n. 9306 del 2 agosto 2018 recante “Direzione Area Servizio Socio Sanitario. R.S.S.A. “VILLA MARICA” Residenza Protetta in Bari (S. Spirito), Ente Gestore “Società AUREA SALUS srl”. Liquidazione e pagamento del contributo previsto dal Regolamento Regionale 1/97 per le attività di assistenza sanitaria erogate in favore di soggetti anziani non autosufficienti (art. 66 R.R. n. 4/2007 e s.m.i.) nei mesi di Aprile, Maggio, giugno 2018 per l'importo complessivo di € 252.731,13 = Lista di liquidazione n. 28211 del 01/08/2018”. Importo € 252.731,13”;

1.7. n. 9309 del 2 afosto 2018 recante “Direzione Area Servizio Socio Sanitario. R.S.S.A. “San Gabriele” Residenza Protetta, Ente Gestore SEGESTA MEDITERRANEA. Liquidazione e pagamento del contributo previsto dal Regolamento Regionale 1/97 per le attività di assistenza sanitaria erogate in favore di soggetti anziani non autosufficienti (art. 66 R.R. n. 4/2007 e s.m.i.) nei mesi di Aprile, Maggio, Giugno 2018 per l'importo complessivo di € 153.337,70 = Lista di liquidazione n. 28235 del 01/08/2018. Importo € 153.337,70”;

1.8. n. 9330 del 2 agosto 2018 recante “Direzione Area Servizio Socio Sanitario. R.S.S.A. Residenza Protetta “NUOVA FENICE” SEGESTA MEDITERRANEA. Liquidazione e pagamento del contributo previsto dal Regolamento Regionale 1/97 per le attività di assistenza sanitaria erogate in favore di soggetti anziani non autosufficienti (art. 66 R.R. n. 4/2007 e s.m.i.) nei mesi di Aprile, Maggio e Giugno Anno 2018 per l'importo complessivo di € 153.288,55 = Lista di liquidazione n. 28189 del 01/08/2018”;

2. di tutti gli atti in essi richiamati, e in particolare:

2.1. della nota della ALS Bari prot. n. 77373/UOR1 del 23 marzo 2018, recante “Requisiti organizzativi strutture ex art. 66 R.R. 4/2007 e s.m.i. – richiesta di chiarimenti”;

2.2. della nota di risposta della Regione Puglia (Dipartimento promozione della salute, del benessere sociale e dello sport per tutti) prot. A00-005-000182 del 17 maggio 2018, recante “Requisiti organizzativi ex art. 66 R.R. n. 4/2007 e s.m.i. – richiesta di chiarimenti – RISCONTRO”;

3. ove occorra e ne limiti dell'interesse dei 19 atti, tutti sconosciuti, richiamati nella nota regionale di cui al punto 2.1., che la stessa R.P. espressamente riconferma. In particolare, dei seguenti atti, così come ivi denominati:

3.1. Circolare “Chiarimenti in merito a quesito sull'applicazione degli standards organizzativi delle RSSA di cui all'art. 66 del R.R. n. 4/2007 prot. 853 del 31/01/2014”;

3.2. Circolare “Chiarimenti in merito a quesito sull'applicazione degli standards organizzativi delle RSSA di cui all'art. 66 del R.R. n. 4/2007 “ulteriori precisazioni” prot. 1416 del 14/02/2014”;

3.3. Nota “Accordi contrattuali per l'acquisto di prestazioni sanitarie da RSSA per anziani art. 66 R.R. n. 4/2007” prot. 12705 del 24/02/2015”;

3.4. D.D. n. 99 del 30/04/2015 “Trasferimento fondi acquisto prestazioni di RSSA – I trimestre 2015” e relativa nota di notifica prot. 19205 del 03/08/2015”;

3.5. D.D. n. 221 del 03/08/2015 “Trasferimento fondi acquisto prestazioni di RSSA – II trimestre 2015” e relativa nota di notifica prot. 20459 del 24/09/2015”;

3.6. D.D. n. 285 del 22/10/2015 “Trasferimento fondi acquisto prestazioni di RSSA – III trimestre 2015” e relativa notifica a mezzo mail”;

3.7. D.D. n. 354 del 11/12/2015 “Trasferimento fondi acquisto prestazioni di RSSA – IV trimestre 2015” e relativa nota di notifica prot. 1678 del 22/02/2016”;

3.8. D.D. n. 45 del 03/03/2016 “Trasferimento fondi acquisto prestazioni di RSSA – addendum anno 2015” e relativa nota di notifica prot. 6333 del 21/06/2016”;

3.9. D.D. n. 104 del 11/05/2016 “Trasferimento fondi acquisto prestazioni di RSSA – I trimestre 2016” e relativa nota di notifica prot. 8250 del 29/08/2016”

3.10. D.D. n. 162 del 01/08/2016 “Trasferimento fondi acquisto prestazioni di RSSA – addendum anno 2015” - II trimestre 2016” e relativa nota di notifica prot. 9485 del 04/10/2016”;

3.11. D.D. n. 53 del 20/10/2016 “Trasferimento fondi acquisto prestazioni di RSSA – III trimestre 2016” e relativa nota di notifica prot. 11766 del 02/12/2016”;

3.12. D.D. n. 76 del 15/11/2016 “Trasferimento fondi acquisto prestazioni di RSSA – IV trimestre 2016” e relativa nota di notifica prot. 35 del 03/01/2017”;

3.13. D.D. n. 99 del 09/05/2017 “Trasferimento fondi acquisto prestazioni di RSSA – I trimestre 2017” e relativa nota di notifica prot. 2823 del 27/07/2017”;

3.14. D.D. n. 152 del 03/07/2017 “Trasferimento fondi acquisto prestazioni di RSSA – II trimestre 2017” e relativa nota di notifica prot. 4141 del 12/09/2017”;

3.15. D.D. n. 242 del 20/10/2017 “Trasferimento fondi acquisto prestazioni di RSSA – III trimestre 2017” e relativa nota di notifica prot. 8398 del 18/12/2017”;

3.16. D.D. n. 295 del 06/12/2017 “Trasferimento fondi acquisto prestazioni di RSSA – IV trimestre 2017” e relativa nota di notifica prot. 1681 del 06/02/2018”;

3.17. Nota prot. n. AOO151-3454 del 03/04/2017 “DRG n. 2199 del 28/12/29016 e DGR n. 252 del 28/02/2017 – Precisazioni”;

3.18. Nota prot. AOO183-2823 del 27/07/2017;

3.19. Circolare prot. AOO-005-52 del 20/02/2018, “Circolare prot. AOO151-853 del 31/01/2014 integrata con prot. AOO151-1416 del 14/02/2014. Chiarimenti in merito a quesito sull'applicazione degli standards organizzativi delle RSSA di cui all'art. 66 del R.R. n. 4/2007 – Precisazioni”;

4. ove occorra e nei limiti dell'interesse:

4.1. della Delibera GR Puglia 28 dicembre 2016 n. 2199 (in BURO n. 23 del 21/02/2017), “Approvazione schema tipo di accordo contrattuale per l'erogazione e l'acquisto di prestazioni sanitarie da parte di Residenze Socio Sanitarie Assistenziali per anziani di cui all'art. 66 del regolamento regionale 18 gennaio 2007, n. 4 e s.m.i.” e del relativo “ALLEGATO A (…) composto di n. 14 (quattordici) pagine (…)”, recante schema tipo di “Contratto per la erogazione ed acquisto di prestazioni sanitarie da parte di Residenze Socio Sanitarie Assistenziali per anziani per il trienni 20_-20_”;

4.2. della Delibera GR Puglia 28 febbraio 2017, n. 252 (in BURP n. 31 del 13/3/2017), “Deliberazione di Giunta regionale 28 dicembre 2018, n. 2199 “Approvazione schema tipo di accordo contrattuale per l'erogazione e l'acquisto di prestazioni sanitarie da parte di residenze Socio Sanitarie Assistenziali per anziani di cui all'art. 66 del regolamento regionale 18 gennaio 2007, n. 4 e s.m.i.” – MODIFICA” di approvazione della “modifica all'allegato A della Deliberazione 28 dicembre 2016, n. 2199”;

5. di tutti gli atti e provvedimenti già impugnati col ricorso introduttivo e precisamente:

5.1. della nota prot. n. 287230/UOR 08 del 12 dicembre 2017 a firma del Direttore f.f. Area Servizio Sanitario della ASL di Bari, avente a oggetto “Delibera DG 2156/2017 – Rinnovo Triennale accordi contrattuali – Comunicazioni”;

ove occorra e nei limiti dell'interesse

5.2. di ogni altro atto comunque connesso, presupposto e consequenziale, anche se non conosciuto, comunque richiamato, anche quale sua parte integrante e sostanziale, nell'atto impugnato e in particolare:

5.2.1. della delibera di G.R. Puglia n. 1037 del 25 maggio 2012 e dei relativi allegati A recante “Tariffe regionali di riferimento per persona al giorno per le strutture residenziali per anziani di cui al R.R. n. 4/2007” e B recante “Analisi dei costi standard per la determinazione delle tariffe regionali di riferimento per personal al giorno per le strutture residenziali per anziani di cui al R.R. n. 4/2007”;

5.2.2. della delibera di GR Puglia n. 1746 del 23 settembre 2009, e del relativo allegato A recante “STUDIO DI FATTIBILITA' per la definizione delle tariffe regionali di riferimento per le strutture residenziali socioassistenziali e sociosanitarie per anziani di cui al R.R. n. 4/2007”;

nonché

per la condanna ex art. 34, co. 1, lett. c), CPA

della ASL di Bari all'adozione di tutti gli atti e i provvedimenti necessari ad assicurare il soddisfacimento della pretesa dedotta in giudizio, e in particolare:

- previo accertamento del relativo diritto alla stipula di un nuovo accordo contrattuale di durata triennale e alla proroga degli accordi contrattuali in essere nelle more della nuova sottoscrizione ex art. 8 comma 2 sexies, l.r. 9 agosto 2006, n. 26 e s.m.i. e all'impegno della necessaria copertura finanziari per l'acquisto delle relative prestazioni per tutto il tempo della disposta proroga e del contratto;

- alla adozione di tutti gli atti e provvedimenti di liquidazione della c.d. quota sanitaria spettante alle ricorrenti per le prestazioni sanitarie erogate sulla base dei contratti in proroga;

nonché per la condanna

della ALS di Bari e della Regione Puglia, rispettivamente:

- al risarcimento dei danni subiti e subendi dalle RSSA ricorrenti a causa del tardivo pagamento e/o recupero della quota di spesa sanitari della tariffa a loro spettante per l'erogazione delle prestazioni in favore dei pazienti ricoverati nelle proprie strutture; e degli ulteriori danni, ivi compresi quelli derivanti dal mancato rinnovo degli accordi contrattuali, conseguenti alla supposta carenza dei requisiti organizzativi (standard di personale) posseduti».

C) In forza del secondo ricorso per motivi aggiunti proposto nel giudizio di primo grado:

«per l'annullamento nei limiti dell'interesse

e la declaratoria di nullità parziale […]

- delle note ASL BARI prot.nn.300589/1; 300578/1; 300564/1; 300568/1, tutte del 16.11.2018 recanti “Delibera DG 2156/2017 – Rinnovo triennale accordi contrattuali – Diffida ad adempiere”, inviate rispettivamente ai gestori delle RSSA Villa Marica; Villa Giovanna; Nuova Fenice; San Gabriele;

- ove occorra e nei limiti dell'interesse di tutti gli atti in esse richiamati e in particolare:

- della DG ASL Bari n.2156/2017 del 27.11.2017, recante “Rinnovo triennale degli accordi contrattuali con le RSSA Anziani di cui all‟art. 66 del R.R. n.4/2007 – Determinazioni”;

- della nota prot.n.287230/UOR 08 del 12.12.2017 del Direttore f.f. Area Servizio Socio Sanitario della ASL Bari, recante “Delibera DG 2156/2017 – Rinnovo triennale accordi contrattuali – Comunicazioni”;

- della nota del Dipartimento promozione della salute della Regione Puglia prot. A00-005-000182 del 17.05.2017;

- delle Determinazioni del Direttore f.f. Area Servizio Socio Sanitario della ASL Bari;

- n.9845 del 22.8.2018 recante “Direzione Area Servizio Socio Sanitario. R.S.S.A. Villa Giovanna Residenza Protetta. Liquidazione e pagamento del contributo previsto dal Regolamento Regionale 1/97 per le attività di assistenza sanitaria erogate in favore di soggetti anziani non autosufficienti (art. 66 R.R. n.4/2007 e s.m.i.) nel mese di Giugno 2018, per l'importo complessivo di € 157.862,32 = Lista di liqu

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Asl Bari e di Regione Puglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 febbraio 2025 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. UR SA SRL, ES ED SRL, Associazione Strutture Socio Assistenziali Pugliese (ASSOAP) e Associazione Gestori Servizi Sociosanitari e Cure Post Intensive Puglia (AGESPI PUGLIA) proponevano ricorso al TAR Puglia contestando la legittimità della pretesa dell’Azienda Sanitaria Locale di Bari e della Regione Puglia di considerare il personale indicato nell’allegato B della DGR n. 1037/2012 quale dotazione minima per ogni modulo di 30 posti letto per le strutture che erogano prestazioni con oneri a carico del SSR.

Il rispetto di tale standard, ovvero il “ possesso dei requisiti stabiliti dal R.R. 4/2007 così come applicati dalla DGR 1037/2012 che utilizza lo studio di fattibilità di cui all’allegato B ”, era stato infatti indicato dall’ASL Bari sia quale condizione per il rinnovo triennale degli accordi contrattuali con le RSSA ex art. 66 del regolamento regionale n. 4 del 2007 (come da procedura avviata con delibera del Direttore generale n. 2156 del 27 novembre 2017) sia quale presupposto di liquidazione delle pregresse spettanze.

L’Azienda sanitaria locale di Bari – all’esito dell’istruttoria espletata per definire l’avviato procedimento di rinnovo triennale degli accordi contrattuali – aveva accertato come le R.S.S.A. gestite dalle ricorrenti non avessero rispettato lo standard di personale innanzi indicato, in quanto carenti del numero e della tipologia di personale di seguito indicati:

“Villa A”, dotata di 100 posti letto e contrattualizzata per 60, è risultata carente di 130 ore di “Infermiere professionale” (nota aslina prot. n. 300589 del 16 novembre 2018);

“Villa VA, dotata di 120 posti letto e contrattualizzata per 114, è risultata carente di 378 ore di “Infermiere professionale”, 10 ore di “Educatore Professionale” e “Coordinatore sanitario Manca monte ore” (nota aslina prot. n. 300578 del 16 novembre 2018);

“Nuova Fenice”, dotata di 60 posti letto, tutti contrattualizzati, è risultata carente di 130 ore di “Infermiere professionale”, 40 ore di “O.S.S.” e Coordinatore sanitario Manca monte ore” (nota aslina prot. n. 300564 del 16 novembre 2018);

“San Gabriele”, dotata di 120 posti letto e contrattualizzata per 36, è risultata carente di 320 ore di “Infermiere Professionale” e 57,20 ore di “O.S.S.” (nota aslina prot. n. 300568 del 16 novembre 2018).

Con le note suindicate l’ASL aveva quindi diffidato le ricorrenti a regolarizzare le proprie posizioni mediante l’assunzione del personale necessario a completare le prescritte dotazioni minime di personale e l’invio dei contratti di lavoro del personale in servizio, pena il mancato rinnovo degli accordi e la ripetizione delle somme indebitamente corrisposte per le prestazioni erogate in assenza dei requisiti prescritti.

2. Avverso i predetti atti (e gli ulteriori atti presupposti) insorgevano pertanto la indicate originarie ricorrenti, deducendone l’illegittimità per violazione della normativa di settore, eccesso di potere sotto molteplici aspetti e nullità per violazione ed elusione del giudicato di cui alla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. III, 11 dicembre 2012, n. 6338.

Concludevano, quindi, per l’annullamento degli atti impugnati e per la condanna al risarcimento dei danni patiti, previo accertamento del diritto alla stipula dei nuovi accordi triennali e alla liquidazione della quota sanitaria spettante per l’erogazione delle prestazioni sociosanitarie in base ai contratti in proroga.

3. Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Sezione II, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 255/2018 e sui motivi aggiunti, li respingeva. Disponeva altresì la compensazione delle spese di lite.

Preliminarmente, il Giudice di primo grado – ritenendo il ricorso non suscettibile di favorevole apprezzamento – dichiarava di prescindere dall’esame dell’eccezione d’irricevibilità per tardività, sollevata dalla Regione Puglia.

Passando poi al merito della controversia, precisava quanto segue.

Con il primo motivo del ricorso principale – con il quale la parte istante aveva domandato l’annullamento della nota aslina del 12 dicembre 2017, che subordinava il rinnovo triennale dei contratti al possesso dei requisiti stabiliti dal regolamento n. 4 del 2007, così come applicati dalla D.G.R. n. 1037 del 2012 – veniva dedotta la violazione dell’articolo 66 del regolamento regionale n. 4 del 2007 e della normativa regionale di riferimento. Ciò sulla scorta del fatto che gli atti impugnati, applicando in modo errato la DGR n. 1037 del 2012, avrebbero imposto uno standard di personale più alto, violando così l’art. 29, comma 6, della legge regionale n. 9 del 2017, il quale prevedeva che alle RSSA contrattualizzate continuassero ad applicarsi esclusivamente gli standard di personale previsti dal regolamento n. 4 del 2007.

Il Giudice riteneva il motivo anzidetto non meritevole di accoglimento. Ciò in considerazione del fatto che il dato indicato dal regolamento n. 4 del 2007 fosse da ritenersi un dato “grezzo”, non comprensivo di tutti gli istituti contrattuali e giuridici.

Non si riteneva pertanto condivisibile l’interpretazione della parte ricorrente, secondo cui, per un modulo di 30 posti letto, sarebbero stati sufficienti solo 2 infermieri. Interpretazione, questa, non idonea a consentire una copertura adeguata durante il servizio notturno e i turni di riposo obbligatori.

Il Collegio non condivideva neppure la premessa della parte ricorrente secondo cui l’art. 29, comma 6, della legge regionale n. 9 del 2017 vietasse alla Regione di richiedere standard di personale più elevati e, quindi, prestazioni di miglior qualità alle RSSA contrattualizzate.

Ed invero, si osservava come il riferimento agli standard di personale “esclusivamente previsti dal regolamento” fosse da intendersi come limite minimo di quelli richiesti, nel senso di risultato di assistenza, ben potendo la Regione richiedere standard più elevati e prestazioni di maggiore qualità, purché dietro adeguata remunerazione. Circostanza, quest’ultima, peraltro non contestata dalla parte ricorrente, non avendo la stessa rilevato alcun profilo di incongruità della tariffa giornaliera di cui alla DGR n. 1037 del 2012.

Sul punto, si precisava inoltre come la Regione potesse esplicitare il predetto standard di assistenza anche attraverso la specificazione delle relative prestazioni.

Tanto precisato, il Giudice di prime cure riteneva parimenti infondato il secondo motivo di ricorso, con il quale era stata censurata la contraddittorietà tra precedenti indicazioni pervenute dalla Regione Puglia e, segnatamente, l’unico chiarimento del 2014, poi immediatamente rettificato.

Si evidenziava, in proposito, come una mera nota di chiarimenti non fosse idonea ad impedire la corretta applicazione della tariffa e, quindi, la subordinazione del rinnovo al rispetto di quest’ultima.

Con il terzo motivo di ricorso era stata invece dedotta l’irragionevolezza del previsto aumento del personale all’aumento dei moduli e la necessità, nel caso, di una tariffa giornaliera più alta.

Il Giudice riteneva di rigettare anche la censura in questione, non essendo in discussione la congruità della tariffa prevista per il modulo da 30, venendo coperto l’aumento dei moduli e del personale dalla corresponsione della tariffa pro capite .

Del pari, si riteneva non accoglibile il quarto motivo di ricorso, non essendo ravvisabile – nel caso di specie – alcun legittimo affidamento suscettibile di tutela, stante il “perdurante rispetto” di condizioni contrattuali contra legem , violative della tariffa e, quindi, del regolamento, e l’assenza di condotte idonee ad ingenerarlo.

Si rilevava infine come la sentenza del Consiglio di Stato n. 6338 del 2012 avesse annullato la DGR n. 1037 del 2012 nella sola parte in cui si prevedeva l’abbattimento tariffario per economie di scala, risultando quindi infondata la censura di nullità per violazione ed elusione del giudicato. Ciò in considerazione del fatto che – contrariamente a quanto argomentato dalla parte ricorrente – l’Amministrazione, garantendo l’integrale copertura degli aumenti di personale all’aumento del modulo, non avesse fatto alcuna surrettizia reintroduzione mascherata dell’abbattimento tariffario di cui sopra.

Con il primo ricorso per motivi aggiunti, la parte ricorrente aveva poi domandato l’annullamento delle determinazioni asline del 27 giugno 2018 di liquidazione delle spettanze del primo e del secondo trimestre del 2018, con le quali – in coerenza con la nota regionale n. 182 del 17 maggio 2018 – erano stati preannunciati recuperi all’esito di eventuali accertate difformità rispetto allo standard di personale.

Il Giudice di primo grado rilevava, in proposito, come la parte ricorrente avesse articolato un motivo d’impugnazione, asseritamente autonomo, volto tuttavia a riproporre le medesime censure sollevate nel ricorso principale, rafforzate unicamente dalla circostanza che – nel marzo 2018 – l’Azienda sanitaria avesse chiesto chiarimenti alla Regione, evidenziando la difformità tra la tariffa e il regolamento.

Si riteneva in proposito come la censura fosse priva di pregio, non potendo un’interlocuzione dubitativa fra Amministrazioni ritenersi di per sé idonea, in una materia così complessa e articolata, ad integrare gli estremi di alcun vizio di legittimità.

Con il secondo ricorso per motivi aggiunti, venivano invece impugnate le diffide di cui sopra.

Anche in questo caso, il Giudice precisava come le tre censure, asseritamente autonome, costituissero in realtà una riproduzione delle doglianze già proposte in sede di ricorso principale, con un particolare riferimento alla violazione del riposto affidamento sul rinnovo e sulla corresponsione integrale delle tariffe. Affidamento privo, tuttavia, di fondamento.

In conclusione, il Giudice di primo grado sanciva l’infondatezza della domanda risarcitoria.

4. Con l’appello oggetto del presente giudizio le originarie ricorrenti impugnavano la sentenza del Tar Puglia, deducendo i seguenti motivi di appello: error in iudicando. violazione e falsa applicazione dell’art. 64 della l.r. n. 19/2006 e dell’art. 32 del r.r. n. 4/2007. illogicità e contraddittorietà della motivazione. travisamento di fatti; error in iudicando. violazione e falsa applicazione degli artt. 46, 49, 50, 54 e 64 della l.r. n. 19/2006, dell’art. 29 della l.r. n. 9/2017 e degli artt. 42 e 44 dello statuto regionale. travisamento di fatti e difetto di istruttoria. illogicità e contraddittorietà della motivazione; error in iudicando. illogicità e contraddittorietà della motivazione. travisamento di fatti; error in iudicando. illogicità e contraddittorietà della motivazione. travisamento di fatti. falsa applicazione del principio di tutela del legittimo affidamento. falsa applicazione e violazione dell’art. 21-quinquies della l. n. 241/1990; error in iudicando. illogicità e contraddittorietà della motivazione. travisamento di fatti; error in iudicando. omesso esame di una questione controversa. difetto di motivazione. riproposizione dei motivi non esaminati dalla sentenza impugnata.

In data 22 marzo 2022 e 06 luglio 2022, si costituivano in giudizio – per resistere all’appello – rispettivamente la Regione Puglia e l’ASL Bari.

In data 30 dicembre 2024, la Regione Puglia depositava memoria insistendo per il rigetto dell’appello in quanto inammissibile e infondato.

In data 03 gennaio 2025, gli appellanti depositavano memoria insistendo per l’accoglimento del ricorso, integralmente richiamato e ritrascritto.

In data 14 gennaio 2025, la Regione depositava memoria di replica insistendo per l’accoglimento delle conclusioni già formulate in sede di memoria.

In data 15 gennaio 2025, gli appellanti depositavano a loro volta memoria di replica richiamandosi ai precedenti scritti difensivi.

5. All’udienza del 05 febbraio 2025, la causa veniva definitivamente trattenuta in decisione.

6. La presente controversia ha ad oggetto la presunta illegittimità degli atti impugnati laddove pretendono di considerare il personale indicato nell’allegato B della DGR n. 1037 del 2012 quale dotazione minima per ogni modulo di 30 posti letto per le strutture che erogano prestazioni con oneri a carico del SSR. Il rispetto di tale standard ovvero il “possesso dei requisiti stabiliti dal R.R. 4/2007 così come applicati della DGR 1037/2012 che utilizza lo studio di fattibilità di cui all’allegato B” è stato, infatti, indicato dall’amministrazione odierna appellata sia quale condizione per il rinnovo triennale degli accordi contrattuali con le RSSA ex art. 66 del regolamento regionale n. 4 del 2007, come da procedura avviata con delibera del Direttore generale n. 2156 del 27 novembre 2017 (cfr. nota aslina prot. n. 287230 del 12 dicembre 2017), sia quale presupposto di liquidazione delle pregresse spettanze. L’Azienda sanitaria, infatti, all’esito dell’istruttoria espletata per definire l’avviato procedimento di rinnovo triennale degli accordi contrattuali, ha accertato che le R.S.S.A. gestite dalle odierne appellanti non hanno rispetto lo standard di personale innanzi indicato in quanto carenti del numero e della tipologia di personale

7. Nei limiti di sindacato di legittimità oggetto del presente giudizio l’appello è infondato.

8. Con il primo motivo di appello si rileva come la sentenza impugnata abbia erroneamente ritenuto che le dotazioni previste dalla DGR n. 1037/2012 (e dal relativo allegato B), assunte al solo fine della determinazione delle tariffe, potessero assumere rilevanza con riferimento alla determinazione dei requisiti strutturali e di personale.

8.1 Va condiviso sul punto il preliminare rilievo del Tar, secondo cui un provvedimento può ben non riguardare in modo esclusivo la determinazione delle tariffe, in quanto queste ultime possono essere correttamente e concretamente determinate unicamente laddove si provveda a calcolare il costo dei servizi resi e, quindi, tra gli altri, il costo del personale; orbene, logicamente quest’ultimo può essere determinato solo partendo dalle unità ritenute necessarie.

9. Con il secondo motivo di appello si ripropongono i vizi di primo grado per cui le dotazioni di personale previste dalla DGR n. 1037/2012, specialmente laddove applicate a strutture multi-modulo, non costituiscono una mera traduzione numerica degli standard dell’art. 66 del R.R. n. 4/2007 ma hanno carattere innovativo, modificando surrettiziamente i requisiti del regolamento.

9.1 Anche tale vizio è infondato.

9.2 Gli atti appaiono ragionevoli, nelle relative scelte di tutela dei diversi primari interessi coinvolti, nonché accompagnati da una adeguata valutazione ed esplicazione delle determinazioni.

Gli atti istruttori hanno portato ad individuare la tariffa regionale di riferimento in maniera differenziata e specifica per le diverse tipologie di servizio e relativi requisiti previsti dal regolamento regionale, sulla base dei costi reali per il funzionamento di tali servizi, così come rilevati presso un campione di strutture già operanti, sia di titolarità pubblica che di titolarità privata, secondo criteri di legalità e sostenibilità, compresa la garanzia dei diritti del personale ivi impegnato, e sulla base dei costi connessi all’applicazione degli standard di cui al medesimo regolamento.

9.3 Appare del tutto logico concludere nel senso che in presenza di standards quantitativi diversi la remunerazione non potrebbe essere la stessa, col rischio (contrario agli obiettivi di tutela da perseguire) di un’offerta scadente a parità di tariffazione e un arricchimento – privo di riscontro in un servizio migliore - in favore delle strutture convenzionate.

9.4 Invero, la Regione Puglia, con nota del 31 gennaio 2014, aveva già fornito chiarimenti sul punto, riportando nella medesima nota la tabella (estratta dall’allegato B della DGR 1037/2017), contente lo standard di personale per un modulo residenziale da 30 p.l. per il quale si giunge (con giustificazione) alla tariffa di € 92,90, così statuendo: “ Considerato che nel calcolo della tariffa si tiene conto delle varie voci di costo e che per la spesa del personale si è previsto il predetto standard ivi riportato, ne consegue che per l’applicazione della predetta tariffa, pari ad €92,90, si devono rispettare i requisiti di cui sopra. Inoltre, poiché la fattispecie in oggetto riguarda le RSSA titolari di accordi con le aziende Sanitarie, ne consegue che i requisiti organizzativi di cui alla DGR n. 1037/2012 vanno applicati all’intero modulo pari a 30 pl. e non vanno rapportati al numero di ospiti presenti ”.

10. Con il terzo motivo di appello si ripropone il vizio dell’incongruità delle tariffe e della paradossale conseguenza che, applicando gli standard desunti dall’ASL Bari dalla DGR n. 1037/2012, si finirebbe per imporre alle RSSA dotazioni di personale (specie di infermieri e OSS) superiori a quelli previsti per le RSA.

10.1 Anche tale motivo è infondato. Oltre a quanto già evidenziato in relazione al motivo precedente ed alla ragionevolezza delle determinazioni, va condivisa la considerazione difensiva appellata per cui le RSSA contrattualizzate vengono remunerate secondo la citata tariffa di € 92,90, cherappresenta il risultato della somma dei costi del personale (oltre alle spese per pasti e spesa fitto e generali) specificatamente individuato nel già richiamato studio di fattibilità. Lo standard di personale ritenuto necessario, oltre a non apparire abnorme, viene remunerato dalla tariffa citata, poiché la stessa è stata calcolata sommando tutti i costi del personale che la ASL e la Regione reputano necessarie, in coerenza agli obiettivi di tutela.

11. Con il quarto motivo di appello, si rileva l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto il secondo, quarto e quinto motivo di ricorso di primo grado, sostenendo l’irrilevanza della violata circolare, l’assenza di un legittimo affidamento e la non sussistenza di atti di revoca.

11.1 Anche tale vizio è infondato.

11.1.1 In primo luogo, è insussistente la violazione della circolare: i provvedimenti impugnati, nella misura in cui hanno contestato la mancanza di personale così come determinato dalla DGR 1032/12, hanno fatto corretta applicazione della circolare n. 1416 del 2 febbraio 2014.

11.1.2 In secondo luogo, l’utilizzo della proroga appare logicamente prevista per garantire la continuità assistenziale nei confronti dei soggetti anziani ricoverati nelle strutture in attesa della sottoscrizione dei contratti, senza che possa sorgere l’affidamento evocato, rispetto a tariffe insufficienti e contrarie a quanto autoritativamente statuito. Né logicamente, di conseguenza, può parlarsi di revoca: come correttamente evidenziato dal Tar, non è mai venuto in discussione il porre nel nulla l’autorizzazione al funzionamento, né sussistono provvedimenti pregressi che abbiano imposto standard di personale diversi da quelli qui contestati.

12. Con il quinto motivo di appello si rileva l’erroneità della sentenza impugnata laddove ha respinto il sesto motivo di ricorso di primo grado, ritenendo che non sia configurabile un vizio di elusione del giudicato della sentenza n. 6338/2012 di codesto Consiglio di Stato.

12.1 Anche tale motivo è infondato. Con tale pronuncia, la D.G.R. n. 1037 del 2012 è stata annullata solo nella parte in cui prevedeva l’abbattimento tariffario per economie di scala. Con gli atti qui impugnati l’amministrazione, lungi dal reintrodurre l’abbattimento tariffario annullato, ha inteso garantire l’integrale copertura degli aumenti di personale all’aumento del modulo.

13. Infine, con il sesto motivo, si rileva l’erroneità della sentenza impugnata nelle parti in cui ha omesso di pronunciarsi sulle censure autonome fatte valere.

13.1 Anche tale deduzione è, oltre che genericamente proposta, infondata, se da un canto assumono rilievo dirimente le considerazioni di fondo sin qui svolte, da un altro canto il dialogo procedimentale fra amministrazioni non dà luogo a vizi di legittimità nei termini dedotti.

14. La presente decisione viene quindi assunta tenendo conto dell’ormai consolidato “principio della ragione più liquida”, corollario del principio di economia processuale (cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 5 gennaio 2015, n. 5, nonché Cass., Sez. un., 12 dicembre 2014, n. 26242), che ha consentito di derogare all’ordine logico di esame delle questioni e tenuto conto che le questioni sopra vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., Sez. II, 22 marzo 1995, n. 3260, e, per quelle più recenti, Cass. civ., Sez. V, 16 maggio 2012, n. 7663, e per il Consiglio di Stato, Sez. VI, 19 gennaio 2022, n. 339), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

15. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello va pertanto respinto.

Sussistono giusti motivi, stante la complessità della materia, per compensare le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giordano Lamberti, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Davide Ponte	Giordano Lamberti

IL SEGRETARIO