Pubblicato il 31/03/2025

N. 02633/2025REG.PROV.COLL.

N. 09000/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9000 del 2023, proposto da
Compagnia Italiana di Navigazione S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Beniamino Carnevale, Alfredo De Filippis, Alessandro Sciolla, Sergio Viale, Giovanni Battista Bramard e Mario Sanino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità di Regolazione dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione Prima, n. 719 del 24 luglio 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 13 marzo 2025, il Cons. Roberto Caponigro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’Autorità di Regolazione dei Trasporti (di seguito anche solo ART o Autorità), con la delibera n. 125 del 28 luglio 2022, ha deliberato:

“1. l’accertamento, per i fatti di cui in motivazione, che si intendono qui integralmente richiamati, dell’inottemperanza nei termini per ognuna delle citate richieste di informazioni e di procedere, conseguentemente, nei confronti di Tirrenia – Compagnia Italiana di Navigazione S.p.A. in applicazione dell’articolo 37, comma 2, lettera l) del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 per ognuna delle richieste di informazioni non riscontrate nei termini, all’irrogazione della relativa sanzione;

2. l’irrogazione, per i fatti di cui in motivazione, nei confronti di Tirrenia – Compagnia Italiana di Navigazione S.p.A., in applicazione dell’articolo 37, comma 2, lettera l) del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, di una sanzione amministrativa pecuniaria di € 82.050,00 (ottantaduemilacinquanta/00) per le violazioni come indicate in premessa”.

La Compagnia Italiana di Navigazione s.p.a. (di seguito anche solo IN o Compagnia) ha impugnato tale delibera dinanzi al Tar per il Piemonte che, con la sentenza della Sezione Prima n. 719 del 24 luglio 2023, ha respinto il ricorso.

Di talché, la Società soccombente ha interposto il presente appello, articolando i seguenti motivi:

1) Primo motivo d’appello: impugnazione del capo della sentenza relativo al rigetto del primo motivo di ricorso. Erroneità della sentenza per travisamento dei fatti, omessa pronuncia e valutazione e carenza motivazionale. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 37, co. 2, lett. l) del

d.l. n. 201/2011, conv. in l. n. 214/2011 nonché dell’art. 25 Cost., dell’art. 14 delle disposizioni sulla legge in generale (preleggi) e dell’art. 1 della l. n. 689/1981. Eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità ed irragionevolezza grave e manifesta, sviamento dell’atto dal fine tipico .

1.a) L’appellante ha dedotto l’illegittimità del provvedimento impugnato per avere l’Autorità, con riferimento a 18 richieste di informazioni, irrogato una sanzione per il tardivo riscontro, non espressamente prevista da alcuna norma di legge, realizzando una applicazione estensiva e/o analogica dell’art. 37, co. 2, del d.l. n. 201/2011, conv. in l. n. 214/2011, vietata in materia di sanzioni amministrative.

La sentenza impugnata avrebbe ritenuto che la mancata ottemperanza dell’appellante alle varie richieste di informazioni dell’Autorità entro i termini di volta in volta stabiliti, integrasse gli estremi della violazione di cui all’art. 37, co. 2, lett. l).

La decisione sul punto sarebbe erronea e frutto di travisamento del motivo di ricorso di primo grado, atteso che l’appellante non ha mai sostenuto che l’adempimento tardivo sia equivalente a quello tempestivo: del tutto diversamente, la Compagnia avrebbe rilevato che il legislatore ha previsto una sanzione soltanto per l’inadempimento inteso come omesso e/o non veritiero riscontro alle richieste di informazioni dell’Autorità ma non anche per l’adempimento tardivo (inteso come riscontro tardivo alle informazioni richieste dall’Autorità).

L’omessa ottemperanza ad una richiesta costituirebbe una fattispecie diversa rispetto all’ottemperanza tardiva e/o incompleta: la disciplina sanzionatoria per la prima ipotesi non può essere estesa anche alla seconda fattispecie, atteso il principio di stretta tipicità legale della fattispecie sanzionatoria (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 10/07/2023, n. 6734).

La disposizione, peraltro, non indicherebbe alcun termine, entro il quale il vettore è tenuto a provvedere, rimesso alla discrezionalità dell’Autorità, per cui l’inadempimento sanzionabile sarebbe soltanto quello ancora sussistente al momento dell’irrogazione della sanzione.

Nelle more del procedimento sanzionatorio, l’incolpato avrebbe adempiuto, seppur tardivamente, sicché l’illecito dovrebbe ritenersi estinto, non potendo l’Autorità sanzionare il ritardo, in assenza di una espressa disposizione di legge.

La norma di che trattasi, avendo carattere pacificamente sanzionatorio sarebbe infatti coperta dalla riserva di legge di cui agli artt. 23 e 25 Cost. ed 1 della l. n. 689/1981 e non è suscettibile di interpretazione estensiva e/o analogica sussistendo il generale divieto di cui all’art. 14 delle preleggi ed il principio di stretta tipicità legale della fattispecie sanzionatoria (cfr., per tutte, Cons. Stato, Sez. V, 25/01/2022, n. 491).

La sanzione per l’omessa ottemperanza alla richiesta non potrebbe essere estesa anche al caso di risposta “ritardata” e/o incompleta, trattandosi di fattispecie diverse, non previste dal legislatore tra quelle oggetto di possibili sanzioni, per le quali sarebbe necessaria una norma ad hoc ex artt. 23 e 25 Cost., allo stato insussistente.

Al momento dell’adozione della delibera n. 125/2022 impugnata, tutte le succitate richieste erano state riscontrate dall’Appellante entro i termini di cui al “piano di rientro”, come riconosciuto dalla stessa Amministrazione nell’atto impugnato, con la conseguenza che difettavano i presupposti per l’irrogazione delle sanzioni, non essendo prevista alcuna sanzione per il ritardo nell’adempimento inteso come tardivo riscontro alle richieste informazioni dell’Autorità fattispecie sanzionatoria non contemplata dall’art. 37, co. 2, lett. l).

1.b) l’appellante ha impugnato il capo della sentenza con il quale il T.A.R. Piemonte ha rigettato il primo motivo di ricorso lett. b) con cui la IN ha dedotto l’illegittimità del provvedimento impugnato nella parte in cui ha irrogato la sanzione per l’omesso riscontro alla richiesta di informazioni prot. ART n. 16796 del 25/10/2021.

La decisione sul punto sarebbe erronea e del tutto formalistica.

La sanzione in parte qua sarebbe priva dei presupposti, in quanto, con delibera n. 15 del 27/01/2022, l’Autorità ha avviato il procedimento sanzionatorio ai sensi del d. lgs. n. 129/2015 in relazione ai fatti per i quali era stata inviata la succitata richiesta di informazioni prot. ART n. 16796/2021, provvedimento concluso con la delibera n. 67 del 05/05/2022.

In sintesi: se l’Autorità non avesse adottato la delibera di avvio del procedimento n. 15/2022, seppur tardivamente, la nota prot. ART n. 16796 del 25/10/2021 sarebbe stata puntualmente riscontrata da IN come dimostra inconfutabilmente il riscontro alle altre 18 note le cui tempistiche erano state concordate dall’Autorità, e ciò in quanto l’appellante ha fornito nell’ambito della fase istruttoria di quel procedimento tutte le informazioni, i chiarimenti e la documentazione richieste dall’Autorità che, infatti, ha puntualmente concluso il procedimento con la delibera n. 67/2022 adottando una sanzione sensibilmente inferiore (€ 33.250,00) a quella prospettata nella Delibera 15/2022 (€ 332.100,00).

2) Secondo motivo d’appello: impugnazione del capo della sentenza relativo al rigetto del secondo motivo di ricorso di I grado. Erroneità dell’impugnata sentenza per travisamento dei fatti, omessa pronuncia e valutazione e carenza motivazionale. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 37, co. 2, lett. l) del d.l. n. 201/2011, conv. in l. n. 214/2011. Violazione del legittimo affidamento. Eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità ed irragionevolezza grave e manifesta, sviamento dell’atto dal fine tipico.

L’appellante ha dedotto in primo grado che, non appena ha avuto a disposizione le risorse umane addette all’Ufficio reclami (a far data dal 16/01/2022), ha immediatamente dato impulso al riscontro delle richieste dell’Autorità, per cui, al fine di evitare la sanzione, con lettera in data 22/02/2022, ha proposto all’Autorità una pianificazione delle scadenze per lo smaltimento dell’arretrato.

Con la nota prot. ART n. 3366/2022 del 22/02/2022, l’Autorità ha espressamente accettato tale proposta, concordando con l’appellante il piano delle nuove scadenze che annullavano e sostituivano le precedenti.

L’Autorità avrebbe fissato nuovi termini per le richieste istruttorie antecedenti al 10/02/2022, tenendo invece fermi i termini istruttori relativi alle richieste pervenute dopo tale data e, contrariamente a quanto ritenuto dal primo giudice, la nota in parola avrebbe integrato un vero e proprio provvedimento di fissazione di nuovi termini.

In modo del tutto illogico, l’Amministrazione avrebbe dapprima concordato i nuovi termini, salvo poi irrogare ugualmente la sanzione per il rispetto delle scadenze originarie.

3) Terzo motivo d’appello: impugnazione del capo della sentenza relativo al rigetto del terzo motivo di ricorso di I grado. Erroneità dell’impugnata sentenza per travisamento dei fatti, omessa pronuncia e valutazione e carenza motivazionale. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 37, co. 2, lett. l) del d.l. n. 201/2011, conv. in l. n. 214/2011. Eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità ed irragionevolezza grave e manifesta .

L’appellante non si sarebbe mai rifiutata di rispondere alle informazioni richieste dall’Autorità ma sarebbe stata solo temporaneamente impossibilitata a farlo a causa di una serie di documentate contingenze che non risultano essere contestate.

Il tardivo riscontro alle varie richieste dell’Autorità sarebbe stato cagionato da un’unica causa di forza maggiore, non prevedibile e non evitabile: la temporanea carenza di personale qualificato a rispondere alle richieste di informazioni della Autorità nei termini stabiliti dalla stessa.

La sentenza impugnata avrebbe omesso di rilevare che sussisteva nel caso la causa di forza maggiore, sia sotto il profilo oggettivo che soggettivo.

4) Quarto motivo d’appello: impugnazione del capo della sentenza relativo al rigetto del quarto motivo di ricorso di I grado. Erroneità dell’impugnata sentenza per travisamento dei fatti, omessa pronuncia e valutazione e carenza motivazionale. Illegittimità dell’art. 37, co. 2, lett. l) del d.l. n. 201/2011, conv. in l. n. 214/2011, per contrasto con il c.d. “diritto al silenzio” protetto dagli artt. 47 e 48 della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione Europea e dall’art. 6 della C.E.D.U.

Come chiarito dalla pronuncia della Corte di Giustizia U.E, Grande Sezione, 02/02/2021, n. 481 D.B. c. CONSOB, il “diritto al silenzio”, pur non espressamente menzionato negli artt. 47 e 48 della Carta e nell’art. 6 C.E.D.U., è protetto dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo in quanto costituisce una norma internazionale generalmente riconosciuta, che si trova al centro della nozione di equo processo e, ponendo l’imputato al riparo da una coercizione abusiva da parte delle autorità, tale diritto contribuisce ad evitare errori giudiziari e a garantire il risultato a cui mira il citato articolo 6.

Il “diritto al silenzio” si applica anche alle persone giuridiche che godono anch’esse del diritto a non autoaccusarsi, per il che la differenza tra persone fisiche e giuridiche stigmatizzata dal T.A.R. risulta in realtà del tutto irrilevante.

La sanzione di cui all’art. 37, co. 2, cit. ha senz’altro natura amministrativa a carattere penale in quanto connotata da una finalità repressiva e da una particolare afflittività in ragione dei minimi e massimi edittali previsti dall’art. 2, co. 20 lett. c) della 481/1995.

La giurisprudenza più recente del Consiglio di Stato, proprio in materia di sanzioni dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti, ha riconosciuto la “natura sostanzialmente ‘penale’ delle sanzioni afflittive e della conseguente applicabilità ad esse dei principi fondamentali del diritto punitivo” (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 24/11/2022, n. 10359), ivi compreso il “diritto al silenzio” in questa sede evocato.

Sussiste quindi, anche nel caso che occupa, il diritto dell’appellante a non “autoincriminarsi” ex artt. 47 e 48 della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione Europea e dell’art. 6 della C.E.D.U., per cui il tardivo adempimento dell’appellante alle richieste istruttorie dell’Autorità non avrebbe comunque potuto essere sanzionato in quanto protetto dal “diritto al silenzio”.

Nell’ipotesi di mancato accoglimento dei primi 3 motivi di appello, l’appellante ha chiesto che il provvedimento impugnato sia annullato, previa disapplicazione della norma nazionale di cui all’art. 37, co. 2, lett. l), del d.l. n. 201/2011, conv. in l. n. 214/2011, ovvero, in via di ulteriore subordine, previa sospensione del giudizio, ha chiesto la rimessione alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea della seguente questione:

“se contrasta con i principi comunitari di cui agli artt. 47 e 48 della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione Europea e l’art. 6 della C.E.D.U., una normativa nazionale che commini sanzioni amministrative pecuniarie ai soggetti esercenti l’attività di vettori nel settore dei trasporti per la mancata ottemperanza ad una richiesta di informazioni o di documentazione, nel caso in cui da tali informazioni e documenti l’Autorità richiedente possa trarre elementi di prova per fondare la responsabilità del vettore ed irrogare sanzioni amministrative e pecuniarie”.

5) Quinto motivo d’appello: impugnazione del capo della sentenza relativo al rigetto del quinto motivo di ricorso di I grado. Erroneità dell’impugnata sentenza per travisamento dei fatti, omessa pronuncia e valutazione e carenza motivazionale. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2, co. 20, lett. c) della l. n. 481/1995, degli artt. 8, 8 bis e 11 della l. n. 689/1981, degli artt. 4 e 13 del d. lgs. n. 129/2015, dell’art. 11 della l. n. 689/1981, dell’art. 14 del regolamento per lo svolgimento dei procedimenti sanzionatori di competenza dell’Autorità, approvato con delibera n. 15/2014, nonché delle linee guida sulle quantificazioni delle sanzioni amministrative e pecuniarie irrogate dall’Autorità di Regolazione dei Trasporti. Violazione del principio di proporzionalità della sanzione. Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità ed irragionevolezza grave e manifesta .

La condotta contestata sarebbe stata unica e si sarebbe consumata allorquando l’Ufficio reclami è rimasto incolpevolmente privo di risorse umane assegnate al riscontro delle richieste dall’Autorità; la stessa si sarebbe protratta ininterrottamente dal 04/10/2021 al 16/01/2022 ed avrebbe cagionato tutte le violazioni contestate nel procedimento sanzionatorio di cui alla delibera n. 125/2022, per cui, nell’irrogazione della sanzione, avrebbe dovuto applicarsi il c.d. cumulo formale.

A fronte di una sanzione amministrativa da € 2.500,00 ad € 154.937.069,73 (cfr. art. 2, co. 20, lett. c) L. n. 481/1995), l’Autorità ha determinato le n. 19 sanzioni partendo da una pena-base di € 7.500,00, pari a 3 volte il minimo edittale, senza fornire alcuna motivazione in relazione ai motivi che giustificavano una pena-base significativamente superiore rispetto al minimo edittale.

Nel valutare la circostanza attenuante dell’avvenuta eliminazione delle conseguenze della violazione, l’Autorità ha applicato una riduzione di 1/4, pur avendo l’appellata eliminato completamente qualsiasi conseguenza avendo riscontrato le richieste.

L’Autorità di Regolazione dei Trasporti ha analiticamente contestato la fondatezza delle censure dedotte concludendo per il rigetto dell’appello.

Le parti hanno depositato altre memorie a sostegno ed illustrazione delle rispettive ragioni.

All’udienza pubblica del 13 marzo 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. L’appello è fondato e va di conseguenza accolto.

3. Il provvedimento impugnato è stato adottato per l’inottemperanza a n. 19 richieste di informazioni dell’Autorità inviate a Tirrenia - Compagnia Italiana di Navigazione, relative all’attività preistruttoria in ordine ai reclami pervenuti all’Autorità in materia di tutela dei passeggeri del trasporto marittimo.

L’ART ha irrogato la sanzione in applicazione dell’art. 37, comma 2, lettera l, del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, per ognuna delle richieste di informazioni non riscontrate nei termini.

4. L’art. 37, comma 2, lett. l), del d.l. n. 201 del 2011 prevede che:

“ L’Autorità, in caso di inosservanza di propri provvedimenti o di mancata ottemperanza da parte dei soggetti esercenti il servizio alle richieste di informazioni o a quelle connesse all'effettuazione dei controlli, ovvero nel caso in cui le informazioni e i documenti non siano veritieri, può irrogare sanzioni amministrative pecuniarie determinate in fase di prima applicazione secondo le modalità e nei limiti di cui all'articolo 2 della legge 14 novembre 1995, n. 481. L'ammontare riveniente dal pagamento delle predette sanzioni è destinato ad un fondo per il finanziamento di progetti a vantaggio dei consumatori dei settori dei trasporti, approvati dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti su proposta dell'Autorità. Tali progetti possono beneficiare del sostegno di altre istituzioni pubbliche nazionali e europee ”.

La fattispecie legale, quindi, prevede l’irrogazione della sanzione in presenza di tre ipotesi alternative:

a) l’inosservanza ai provvedimenti dell’Autorità;

b) la mancata ottemperanza da parte dei soggetti esercenti il servizio alle richieste di informazioni o a quelle connesse all'effettuazione dei controlli;

c) la non veridicità delle informazioni e dei documenti.

4.1. L’Autorità, non essendo stata contestata alcuna falsità nelle informazioni e nei documenti, ha irrogato la sanzione, come d’altra parte emerge chiaramente dalla motivazione dell’atto, per la mancata ottemperanza alle richieste di informazioni.

In particolare, al punto 3. pag. 10, del provvedimento, l’Autorità procedente ha evidenziato che “la Società ha riscontrato satisfattivamente 18 delle 19 richieste di informazioni inviate, per quanto tardivamente e solo a seguito di plurimi solleciti, permanendo invece l’omesso riscontro della richiesta di informazioni di cui alla nota prot. ART n. 16796 del 25 ottobre 2021”.

4.2. Il punto centrale della questione, pertanto, consiste nell’accertare se un adempimento tardivo possa o meno essere configurato come inottemperanza ai sensi della disposizione di legge.

In proposito, il Tar Piemonte ha così statuito:

“ La norma richiama due condotte diverse e alternative: l’inosservanza di provvedimenti dell’Autorità o la mancata ottemperanza alle richieste di informazioni o a quelle connesse all’effettuazione dei controlli dell’Autorità.

Nel caso di specie, dagli atti depositati in giudizio, emerge che la ricorrente abbia mancato di ottemperare alle richieste di informazioni dell’Autorità entro il termine stabilito, integrando pertanto gli estremi della violazione di cui all’art. 37, comma 2, lett. l), d.l. n. 201/2011.

Sul punto, l’Autorità ha osservato che sostenere, come vorrebbe la ricorrente, che il dovere di ottemperare alla richiesta di informazioni presentato dall’Autorità sia rispettato, benché l’adempimento sia tardivo, in quanto avvenuto oltre i termini previsti, sarebbe come sostenere, sul piano civilistico, che il tardivo adempimento di una prestazione oggetto di un’obbligazione equivalga all’esatto adempimento di questa, precisando che, diversamente da quanto avviene sul piano negoziale, nel quale i termini sono posti nell’interesse delle parti del rapporto, nel diritto amministrativo la disciplina dei termini procedimentali, è posta a presidio di principi di rango costituzionale.

Sul punto, si richiama quanto evidenziato dal Consiglio di Stato: “Non può, del resto, ragionevolmente sostenersi, come pare adombrato nel motivo in scrutinio, che il valore della certezza dei tempi dell'azione amministrativa sia sostanzialmente disponibile da parte dell'istante costituendo esso declinazione del più principio generale di buon andamento ex art. 97 Cost. il quale vede come tendenzialmente prevalente l'interesse alla pronta definizione della vicenda amministrativa e che soffrirebbe un vulnus, anche rispetto alla posizione di eventuali controinteressati, se il corso del procedimento fosse sempre paralizzabile su iniziativa del privato” (Cons. Stato, sez. VI, 23 febbraio 2023, n.1848).

Alla luce di tutto quanto sopra esposto, il Collegio ritiene esente dai profili di illegittimità dedotti dalla ricorrente l’operato dell’Autorità che, pur considerando l’adempimento tardivo della ricorrente, lo ha valutato come circostanza attenuante, riducendo pertanto in modo significativo l’ammontare della sanzione.

Non è pertanto ravvisabile alcuna interpretazione estensiva e/o analogica dell’art. 37, comma 2, lett. l), d.l. n. 201/2011 da parte dell’Autorità ”.

5. Le doglianze proposte dalla IN sono fondate.

5.1. La questione da affrontare non concerne la denegata assimilazione dell’adempimento tardivo all’adempimento tempestivo, ma si concreta nell’accertare se l’adempimento tardivo costituisca o meno un presupposto cui la norma collega la sanzione.

La norma sanzionatoria, nel caso di specie, non si riferisce all’ottemperanza tardiva, ma all’inottemperanza sic et simpliciter.

Il percorso argomentativo da svolgere, quindi, si rivela differente rispetto a quello applicato dall’Autorità e recepito dal Tar, atteso che la norma non indica l’adempimento come presupposto per non applicare la sanzione, nel qual caso la sanzione sarebbe effettivamente dovuta in quanto il tardivo adempimento non corrisponde all’esatto adempimento; la norma, invece, indica un altro e diverso presupposto, vale a dire l’inottemperanza, rispetto alla quale, non solo l’adempimento tempestivo ma anche l’adempimento tardivo impedisce il suo venire ad esistenza.

Di talché, la legittima irrogazione della sanzione postula che al momento dell’adozione del provvedimento conclusivo del procedimento l’adempimento non sia avvenuto o, comunque, non sia entrato nella sfera di conoscibilità dell’Autorità.

5.2. Di conseguenza, posto che al momento della conclusione del procedimento, almeno in 18 casi su 19, l’inottemperanza, sia pure a fronte di adempimenti tardivi, non sussisteva, si rivela fondata la dedotta censura di violazione del principio di legalità che sovrintende le fattispecie sanzionatorie.

Nel caso di specie, infatti, viene in rilievo una sanzione in senso stretto, irrogata dall’Autorità quale reazione ad un comportamento asseritamente illecito, con l’inflizione di un sacrificio economico avente la funzione di prevenire la commissione di ulteriori illeciti e di retribuire il danno sociale prodotto dalla condotta antigiuridica, tradottasi nella inottemperanza alla richiesta di informazioni inerente l’attività di preistruttoria su reclami provenienti da passeggeri del trasporto marittimo e, quindi, lesiva della possibilità dell’Autorità di esercitare compiutamente il controllo sull’operato dei vettori.

In tali ipotesi, a fronte di una sanzione amministrativa punitiva, quale quella rilevante nell’odierno giudizio, devono trovare applicazione, tra gli altri, i principi di tassatività e di determinatezza ((Cons. Stato, VI, 27 febbraio 2023, n. 1956; Cons. Stato, V, 12 ottobre 2018, n. 5883).

Pertanto, da un lato, resta esclusa l'integrazione analogica della norma sanzionatrice per estenderne l'applicazione a ipotesi ivi non contemplate, dall’altro, tale norma deve essere formulata in maniera precisa, tale da consentire al destinatario di avere una percezione sufficientemente chiara ed immediata del suo valore precettivo.

In particolare, come precisato da questo Consiglio di Stato (sez. V, 12 ottobre 2018, n. 5883), “Il principio di legalità in materia sanzionatoria - immanente allo Stato di diritto - trova base nell'art. 1, primo comma, della L. 24 novembre 1981, n. 689, secondo cui " Nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione ", in applicazione dell'art. 25 Cost., per il quale " Nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso ". Ne deriva che le fattispecie soggette a sanzione amministrativa si caratterizzano per tipicità e determinatezza, sicché resta esclusa l'integrazione analogica della norma sanzionatrice per estenderne l'applicazione a ipotesi ivi non contemplate

5.3. In ragione di tali rilievi, occorre evidenziare come l’Autorità, nell’adottare il provvedimento in contestazione, abbia applicato una norma sanzionatoria in relazione ad una fattispecie concreta ivi non contemplata, incorrendo in tal modo nella violazione del divieto di analogia in materia sanzionatoria.

5.4. Peraltro, in 18 casi su 19 richieste, neppure può ritenersi che l’adempimento sia avvenuto tardivamente.

L’ART, infatti, ha rimesso in termini la IN per adempiere, in quanto, con nota del 22 febbraio 2022, l’Autorità, in relazione alle tempistiche di evasione delle richieste di informazioni formulate dagli Uffici, ha restituito l’elenco delle richieste “ con l’indicazione, nella colonna P, della data entro la quale, sulla base di quanto da voi rappresentato e delle ulteriori esigenze di celerità ravvisata dallo scrivente Ufficio, dovrà pervenire, per ciascuna richiesta, la relativa risposta ”, mentre “ rimangono fermi … i termini assegnati per la risposta alle richieste di informazioni inviate successivamente al 10 febbraio 2022 ”.

La circostanza che tale richiesta abbia costituito una vera e propria rimessione in termini è comprovata dal fatto che la stessa Autorità ha concluso la nota rammentando che “ in caso di mancata ottemperanza alla richiesta di informazioni, ovvero nel caso in cui le informazioni e i documenti forniti non siano veritieri, l’Autorità si riserva di valutare la condotta dei soggetti interessati ai sensi dell’articolo 37, comma 2, lettera l), del decreto legge 6 dicembre 2001, n. 201 ”.

La volontà dell’Amministrazione procedente di fissare nuovi termini e di considerare solo questi ultimi risulta inequivoca, sicché, anche sotto tale profilo, si presenta illegittima la successiva attività dell’Autorità che ha sanzionato la condotta della IN.

6. La ulteriore doglianza, relativa all’unica richiesta rimasta in astratto inevasa, è parimenti fondata, atteso che medio tempore, vale a dire prima della richiesta di informazioni del 22 febbraio 2022 adempiuta dalla Compagnia, con la delibera n. 15 del 27 gennaio 2022, è stata avviata la specifica contestazione degli addebiti per i fatti di cui alla richiesta ART n. 16796 del 25 ottobre 2021 e, nella relativa fase istruttoria, sono state fornite le informazioni richieste.

Tali informazioni - considerato che il provvedimento conclusivo del procedimento avviato con la contestazione degli addebiti del 27 gennaio 2022 si è concluso con delibera del 5 maggio 2022, mentre la delibera in questa sede in contestazione è stata adottata successivamente, in data 28 luglio 2022 – sono state fornite prima dell’adozione dell’atto impugnato nel presente giudizio.

Pertanto, nella sostanza, sebbene l’adempimento sia avvenuto nella fase istruttoria anziché in quella preistruttoria, non vi è stata alcuna inottemperanza a fronte della quale il potere sanzionatorio potesse essere legittimamente esercitato.

In altri termini, come ben evidenziato dall’appellante, sebbene i due distinti procedimenti siano fondati su diversi presupposti, la funzione connessa alla richiesta istruttoria, vale a dire porre l’Autorità in condizione di esercitare il controllo sull’operato del vettore, si era già concretamente realizzata nel procedimento sanzionatorio avviato con la delibera n. 15 del 2022, per cui i presupposti di legge devono ritenersi venuti meno anche con riferimento alla richiesta n. 16796 del 25 ottobre 2021, avendo l’interessata ottemperato prima della adozione della delibera n. 125 del 28 luglio 2022.

7. Per tutto quanto esposto, l’appello risulta fondato e deve essere conseguentemente accolto in ragione della fondatezza dei primi due motivi, con assorbimento delle ulteriori doglianze in virtù del principio della ragione più liquida (cfr. sentenza Adunanza Plenaria Consiglio di Stato n. 5 del 2015), e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere accolto il ricorso proposto in primo grado con conseguente annullamento della delibera dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti n. 125 del 28 luglio 2022.

8. Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e, liquidate complessivamente in € 6.000.00 (seimila/00), oltre accessori di legge, sono poste a carico della Autorità di Regolazione dei Trasporti ed a favore della Compagnia Italiana di Navigazione s.p.a.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, accoglie l’appello in epigrafe (R.G. n. 9000 del 2023) e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso proposto in primo grado dalla Compagnia Italiana di Navigazione s.p.a. ed annulla la delibera dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti n. 125 del 28 luglio 2022.

Condanna l’Autorità di Regolazione dei Trasporti al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio, liquidate complessivamente in € 6.000,00 (seimila/00), oltre accessori di legge, in favore della Compagnia Italiana di Navigazione s.p.a.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2025, con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Caponigro	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO