Pubblicato il 30/12/2025

N. 10472/2025REG.PROV.COLL.

N. 03514/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3514 del 2025, proposto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, dal Ministero della cultura, dal Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

la società Opdenergy Tavoliere 2 s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Cristina Martorana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Sezione Seconda) n. 382 del 21 marzo 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Opdenergy Tavoliere 2 s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2025 il consigliere IC OR e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il giudizio all’esame del Consiglio di Stato ha ad oggetto l’impugnazione della sentenza del T.a.r. per la Puglia n. 382/2025, che ha definitivamente pronunciato sulla domanda di annullamento del parere tecnico istruttorio formulato dal Ministero della Cultura - Soprintendenza speciale per il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza in data 11 marzo 2024 e sulla domanda di risarcimento del danno, scaturito dal ritardo procedimentale, proposte dalla società Opdenergy Tavoliere 2 s.r.l.

1.1. La sentenza del T.a.r. per la Puglia n. 382/2025 segue alla sentenza non definitiva n. 942/2024, che il medesimo T.a.r. ha pronunciato sulla domanda proposta ai sensi dell’art. 117 c.p.a., in merito al silenzio inadempimento serbato dal Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica rispetto al dedotto obbligo di provvedere in relazione all’adozione del provvedimento di valutazione di impatto ambientale “ e/o in via meramente eventuale e subordinata, del silenzio serbato dal MIC rispetto al suo obbligo di esprimere il concerto ai sensi dell’art. 25 del Codice dell’Ambiente al fine del rilascio del provvedimento di VIA sul Progetto ”, e sulla domanda proposta ai sensi dell’art. 116 c.p.a., riguardante il diniego all’accesso ai documenti amministrativi relativi alla procedura di v.i.a. del “ progetto di cui al provvedimento n. 1023-P del 9 gennaio 2024 ”, ambedue incardinate con il ricorso introduttivo del giudizio.

2. Si espongono, in sintesi, i fatti rilevanti per la decisione.

2.1. Con la nota prot. n. T2_S001 del 23 febbraio 2022, la società Opdenergy Tavoliere 2 s.r.l. ha presentato l’istanza di avvio del procedimento di Valutazione di impatto ambientale del progetto di un impianto Agrofotovoltaico, denominato “Tavoliere – 02”, della potenza pari a 37,36 MW, sito nel Comune di Foggia, in località “Posta de Piede - Vigna Croce” e delle relative opere di connessione al la RTN da realizzarsi nel comune di Manfredonia (FG), destinato alla produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili integrato da un progetto di riqualificazione agricola.

2.2. Con la nota prot. n. 58047 del 10 maggio 2022, l’allora Ministero della transizione ecologica ha comunicato la procedibilità dell’istanza di v.i.a.

2.3. Con la nota prot. 24073 del 24 giugno 2022, la Direzione generale archeologia belle arti e paesaggio ha domandato alla Soprintendenza per le province di Barletta-Andria-Trani e Foggia di esprimere il proprio parere endoprocedimentale.

2.4. Con la nota prot. n. 756 del 24 gennaio 2023, la Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per le province di Barletta-Andria- Trani e Foggia ha trasmesso il proprio parere endoprocedimentale in merito al progetto.

3. Con il ricorso notificato il 31 gennaio 2024 e depositato il 5 febbraio 2024, la società ha proposto innanzi al T.a.r. per la Puglia le domande di accertamento e condanna delle amministrazioni coinvolte nel procedimento di v.i.a. a provvedere, ai sensi dell’art. 117 c.p.a., e la domanda di accesso a taluni documenti amministrativi, che non è rilevante indicare compiutamente, ai sensi dell’art. 116 c.p.a.

3.1. Con l’atto dell’11 marzo 2024, il Ministero della cultura – Soprintendenza speciale per il Piano nazionale di ripresa e resilienza ha reso il parere tecnico istruttorio negativo alla pronuncia di compatibilità ambientale dell’intervento progettato.

3.2. Con il ricorso per motivi aggiunti notificato il 13 maggio 2024, la società ha impugnato il parere tecnico istruttorio formulato dal Ministero della cultura - Soprintendenza speciale per il Piano nazionale di ripresa e resilienza, domandandone l’annullamento ai sensi dell’art. 29 c.p.a., e ha altresì formulato la domanda di accertamento del silenzio inadempimento del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica in relazione all’adozione del provvedimento di valutazione di impatto ambientale, domandando la conseguente condanna a emettere il provvedimento di v.i.a. favorevole o, in subordine, la condanna a concludere il procedimento o, in via ulteriormente gradata, la condanna della Presidenza del Consiglio dei Ministri a emettere il provvedimento di impatto ambientale positivo.

4. Con la sentenza non definitiva n. 942/2024, il T.a.r. ha dichiarato improcedibile il ricorso ex art. 117 c.p.a. nella parte in cui è diretto all’accertamento del silenzio serbato dal Ministero della cultura; ha dichiarato improcedibile l’azione di condanna proposta ex art. 116 c.p.a.; ha disposto la prosecuzione del giudizio per la definizione dei motivi aggiunti contro il sopravvenuto parere del Ministero della cultura e sulla domanda di risarcimento del danno per inosservanza colposa dei termini ai sensi dello stesso art. 117,comma 6, condannando i due Ministeri resistenti al pagamento delle spese della fase di giudizio.

4.1. Successivamente, con la sentenza n. 382/2025, il T.a.r., decidendo definitivamente, ha annullato il parere del Ministero della cultura, impugnato con i motivi aggiunti del 14 maggio 2024, ha respinto la domanda di risarcimento del danno e ha compensato le spese del giudizio.

5. La Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero della cultura e il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica hanno proposto appello avverso la sentenza n. 382/2025, formulando due motivi di appello.

5.1. Il 30 maggio 2025, si è costituita in giudizio la società resistendo all’appello, non riproponendo, ai sensi dell’art. 101 c.p.a., la domanda di accertamento del silenzio inadempimento del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica in relazione all’adozione del provvedimento di valutazione di impatto ambientale e la conseguente domanda di condanna all’emanazione di questo provvedimento.

5.2. Il 27 ottobre 2025, la società ha depositato una memoria con cui ha articolato le sue difese.

5.3. Il 6 novembre 2025, la società ha depositato le repliche.

6. All’udienza del 27 novembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione, previa sottoposizione alle parti della questione di possibile inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti notificato il 13 maggio 2024 e depositato il 15 maggio 2024, proposto per l’annullamento del parere del Ministero della Cultura - Soprintendenza speciale per il Piano nazionale di ripresa e resilienza reso in data 11 marzo 2024 e pubblicato sul portale del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica in data 13 marzo 2024 (prot. n. 8152-P), avente ad oggetto il parere di competenza negativo di compatibilità ambientale relativo alla realizzazione dell’impianto agrovoltaico denominato “Tavoliere 2”, della potenza pari a 37,36 MW, sito nel Comune di Foggia, in località "Posta de Piede - Vigna Croce" e delle relative opere di connessione alla RTN da realizzarsi nel comune di Manfredonia.

7. In via pregiudiziale, va dichiarata l’inammissibilità della memoria di replica depositata in data 6 novembre 2025 dalla società appellata, tenuto conto che le “repliche” devono essere riferite ai nuovi documenti e alle nuove memorie depositate in vista dell'udienza (Cons. Stato, Sez. IV, 22 aprile 2024, n. 3610; Sez. V, 03 aprile 2023, n. 3434).

7.1. Sempre in via pregiudiziale, va esaminata e decisa la questione, rilevata d’ufficio, relativa all’ammissibilità della domanda di annullamento proposta avverso il parere del Ministero della cultura Soprintendenza speciale per il Piano nazionale di ripresa e resilienza reso in data 11 marzo 2024.

7.2. La domanda di annullamento proposta avverso questo atto con il ricorso per motivi aggiunti è inammissibile.

7.3. Costituisce jus receptum , secondo quanto affermato dal Consiglio di Stato, nella sua più autorevole composizione (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen. n. 4/11 e più di recente Cons. Stato, Ad. Plen., n. 9/14), che la norma positiva enucleabile dal combinato disposto degli artt. 76, co. 4, c.p.a. e 276, co. 2, c.p.c., impone di risolvere le questioni processuali e di merito secondo l'ordine logico loro proprio, assumendo come prioritaria la definizione di quelle di rito rispetto a quelle di merito, e fra le prime la priorità dell'accertamento della ricorrenza dei presupposti processuali (nell'ordine, giurisdizione, competenza, capacità delle parti, ius postulandi , ricevibilità, contraddittorio, estinzione), rispetto alle condizioni dell'azione (così, Cons. Stato Sez. V, 18 luglio 2022, n. 6103).

Analogamente, costituisce un principio processuale consolidato quello secondo cui sussiste il potere del Consiglio di Stato di rilevare ex officio l’esistenza dei presupposti e delle condizioni per la proposizione del ricorso di primo grado (con particolare riguardo alla condizione rappresentata dalla tempestività del ricorso medesimo), non potendo ritenersi che sul punto si possa formare un giudicato implicito, preclusivo alla deduzione officiosa della questione (Cons. Stato, Ad. plen., 26 aprile 2018, n. 4).

Va richiamato, infine, anche ai sensi degli artt. 74, comma 1 e 88, comma 2, lett. d) c.p.a. e con valore di precedente giurisprudenziale conforme, la costante giurisprudenza di questo Consiglio, secondo cui non sono di regola immediatamente lesivi gli atti endo-procedimentali, che determinano lo sviluppo dell’iter procedimentale, ma non esprimono, tuttavia, la determinazione finale dell’Amministrazione, fino alla cui adozione restano sconosciuti tanto l’esito del procedimento, quanto la possibilità che esso conduca ad un provvedimento lesivo: essi, dunque, non sono suscettibili di autonoma impugnazione e possono essere contestati soltanto unitamente al provvedimento finale conseguentemente adottato (cfr, ex multis , Cons. Stato, sez. VI, 6 ottobre 2022 n. 8564; Sez. III, 2 novembre 2019 n. 7476, Sez. IV, 16 maggio 2011, n. 2961), salvo, secondo una parte della giurisprudenza, che si tratti di atti di natura vincolata idonei ad imprimere un indirizzo ineluttabile alla determinazione conclusiva. In questa ottica fanno eccezione atti endoprocedimentali che assumano carattere di immediata lesività, come nel caso dei pareri vincolanti negativi, idonei ad imprimere un esito ineluttabile alla determinazione conclusiva (Cons. Stato, Sez. VI, 12 giugno 2008, n. 2903) e non lasciano all’interessato alcun dubbio sul contenuto e sull’esito della decisione finale (Cons. Stato, sez. IV, 10 giugno 2013, n. 3184); oppure nel caso di quegli atti interlocutori, idonei a cagionare un arresto procedimentale capace di frustrare l'aspirazione dell'istante ad un celere soddisfacimento dell'interesse pretensivo prospettato; ovvero, ancora, degli atti soprassessori, che, rinviando ad un avvenimento futuro ed incerto nell’an e nel quando il soddisfacimento del suddetto interesse pretensivo, determinano un arresto del procedimento che lo stesso privato ha attivato con la sua istanza (Cons. Stato, Sez. III, 27 ottobre 2025, n. 8272).

7.4. Sulla base delle suesposte premesse, va evidenziato che i motivi aggiunti proposti in primo grado dalla società hanno ad oggetto la domanda di annullamento del “ parere tecnico istruttorio negativo alla pronuncia di compatibilità ambientale dell’intervento progettato ”, reso dal Ministero della cultura e della Soprintendenza speciale per il Piano nazionale di ripresa e resilienza l’11 marzo 2024.

Tale atto costituisce, tuttavia, un atto endo-procedimentale di natura consultiva, formulato nell’ambito del procedimento di valutazione dell’impatto ambientale del progetto dell’intervento proposto dalla società, il cui atto conclusivo è costituito dal provvedimento di V.i.a., emanato ai sensi dell’art. 25, comma 2 bis d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152 dal direttore generale del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, previa acquisizione del concerto del competente direttore generale del Ministero della cultura, cosicché il parere risulta privo di quel carattere di immediata lesività in presenza del quale si ammette l’impugnazione dell’atto non conclusivo del procedimento.

7.5. Conseguentemente, va rilevato come non sussista l’interesse a ricorrere avverso tale atto endo-procedimentale, dovendosi invece attendere la conclusione del procedimento e l’emanazione del provvedimento di v.i.a.

8. In conclusione, dunque, la domanda di annullamento proposta con il ricorso per motivi aggiunti avverso il parere del Ministero della cultura dell’11 marzo 2024 va dichiarata inammissibile per difetto d’interesse a ricorrere, il che comporta l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza d’interesse.

9. Nel tenore delle questioni controverse, si ravvisano le eccezionali ragioni sancite dal combinato disposto degli artt. 26 comma 1 c.p.a. e 92 comma 2 c.p.c. per compensare integralmente le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, in parziale riforma della sentenza del T.a.r. per la Puglia n. 382/2025, dichiara inammissibile la domanda di annullamento proposta con il ricorso per motivi aggiunti avverso il parere del Ministero della cultura dell’11 marzo 2024.

Compensa le spese del doppio grado del processo.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

GI CA, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

IC OR, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IC OR	GI CA

IL SEGRETARIO