Pubblicato il 20/01/2025

N. 00383/2025REG.PROV.COLL.

N. 04289/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4289 del 2021, proposto da
Azienda Agricola NO CC, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gennaro Rocco Notarnicola e Carlo Tangari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Carmela Patrizia Capobianco, con domicilio eletto presso la Delegazione Regione Puglia in Roma, via Barberini, 36;

nei confronti

D'LO ON, AT NC, Di MO VA LU, Società Agricola Boma S.r.l., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 310/2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2024 il Cons. VA Gallone e uditi per le parti gli avvocati Gennaro Rocco Notarnicola, Carlo Tangari e Carmela Patrizia Capobianco;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Con nota prot. A00_180 del 16 settembre 2019 – 0065743, trasmessa in data 17 settembre 2019, il Dipartimento Agricoltura, Sviluppo Rurale ed Ambientale – Servizio Territoriale di Bari-Bat della Regione Puglia ha respinto la richiesta di finanziamento formulata dall’Azienda Agricola NO CC con “domanda di sostegno n. 64240429734” in relazione al “PSR 2014-2020 – Sottomisura 10.1 – Operazione 10.1.2 Incremento sostanza organica e difesa dei suoli” – Bando 2016”.

2.Con ricorso introduttivo notificato il 18 novembre 2019 e depositato il 22 novembre 2019, Azienda Agricola NO CC ha impugnato dinnanzi al T.A.R. per la Puglia- sede di Bari, la predetta nota del Dipartimento Agricoltura, Sviluppo Rurale ed Ambientale – Servizio Territoriale di Bari della Regione Puglia, chiedendone l’annullamento, previsa sospensione dell’efficacia, unitamente ai seguenti atti:

- nota prot. A00_180/0037358 del 19.6.2019 dello stesso Dipartimento regionale, recante “preavviso di rigetto ex art. 10-bis legge 241/1990”, con tutti i rispettivi allegati (verbale di campionamento del 16.7.2018, check list di istruttoria, certificati di analisi in contraddittorio);

- le determinazioni dell'Autorità di gestione P.S.R. Puglia 25.1.2018 n. 31 e 22.3.2017 n. 34, con cui è stata successivamente integrata la disciplina del bando della procedura in questione, nonché anche tale bando (allegati A e D alla determinazione dell'ADG n. 52/2016);

- la deliberazione di G.R. n. 63/2018.

A sostegno del ricorso introduttivo ha dedotto le censure così rubricate:

1) Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione dell’art. 12, l. n. 241/1990 e s.m.i. Violazione del bando della procedura (allegati A e D alla determinazione n. 52/2016). Violazione dei principi di trasparenza e imparzialità dell’azione amministrativa e dell’obbligo di clare loqui della p.A. Violazione dei principi di autolimite della p.A. e di tutela dell’affidamento del privato. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità e contraddittorietà manifesta, sviamento di potere. Illegittimità diretta e derivata;

2) Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione dell’art. 12, l. n. 241/1990 e s.m.i. Violazione del bando della procedura. Violazione dell’art. 1346 c.c. Violazione dei principi di trasparenza e imparzialità dell’azione amministrativa e dell’obbligo di clare loqui della p.A. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità e contraddittorietà manifesta, sviamento di potere. Illegittimità diretta e derivata;

3) Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione dell’art. 12, l. n. 241/1990 e s.m.i. Violazione del d.M. 13.9.1999. Violazione della D.G.R n. 63/2018. Violazione degli artt. 3, 10, comma 1, lett. b), e 10-bis l. n. 241/1990 e s.m.i. Violazione del bando della procedura. Violazione del DPI Regione Puglia 2016. Violazione dei principi di trasparenza e imparzialità dell’azione amministrativa e dell’obbligo di clare loqui della p.A. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità e contraddittorietà manifesta, sviamento di potere. Illegittimità diretta e derivata;

4) Violazione del par. 2.7 della DGA 31/2018 e malgoverno della lex specialis. Eccesso di potere. Difetto di istruttoria. Manifesta illogicità, contraddittorietà e irragionevolezza. Ingiustizia manifesta. Violazione del principio di conservazione degli atti amministrativi.

3. Nel corso del giudizio di primo grado la Regione Puglia ha poi adottato l’atto dirigenziale n. 408 del 21 novembre 2019 del Dipartimento Agricoltura, Sviluppo Rurale e Ambientale - Autorità di gestione P.S.R. Puglia, con cui è stato approvato l’elenco delle domande ammesse definitivamente agli aiuti (allegato A), nonché quello delle istanze risultate inammissibili “a seguito di rinuncia” ovvero “dell’istruttoria tecnico amministrativa e sulla base dell’esame delle analisi in contraddittorio di cui alla DAG n. 31/2018” (allegato B), compresa - fra queste ultime - quella di Azienda Agricola NO CC, degli allegati A, B e C al predetto provvedimento.

4.Avverso detto atto dirigenziale l’Azienda Agricola NO CC ha proposto dinanzi al T.A.R. per la Puglia - sede di Bari ricorso per motivi aggiunti, notificato e depositato il 27 novembre 2019, denunciandone l’illegittimità in via derivata rispetto ai vizi già dedotti a mezzo del ricorso introduttivo e chiedendone l’annullamento, previa sospensione in via cautelare dell’efficacia.

4.1 Ad esito dell’udienza in camera di consiglio del 19 dicembre 2019, con ordinanza cautelare n. 589 del 20 dicembre 2019 l’adito T.A.R. per la Puglia – sede di Bari, rilevato che “appare opportuno disporre che la Regione effettui i controlli con metodiche che non tengano conto dell’apporto di ammendanti organici commerciali e di biomasse vegetali con colture da sovescio, effettuato dalla ditta ricorrente proprio in aderenza alla finalità del bando”, ha accolto la domanda cautelare proposta dalla Azienda Agricola NO CC.

5. Sempre nel corso del giudizio di primo grado, in ottemperanza alla ordinanza cautelare di remand n. 589 del 2019 emessa il 20 dicembre 2019 dal T.A.R. per la Puglia - sede di Bari, è stata emanata la nota prot. AOO_030/PROT/06/05/2020/0005991 del 6.5.2020 del Dipartimento Agricoltura, Sviluppo Rurale e Ambientale - Autorità di gestione P.S.R. Puglia, ad oggetto “PSR Puglia 2014-2020 - Operazione 10.1.2 – Bando 2016 – Contenzioso n. 1188/2019/VO/VA – NO CC c/ Regione Puglia – ORDINANZA TAR Bari n. 589/2019”, con cui la predetta Autorità ha confermato che il punteggio conseguito dalla ricorrente è inferiore a 100 punti, “tanto da ricollocare la ditta ricorrente al di fuori delle posizioni utili per il finanziamento della sua domanda”.

6. Anche avverso tale atto ulteriore l’Azienda Agricola NO CC ha proposto, in data 17 giugno 2020, sempre dinanzi al T.A.R. per la Puglia - sede di Bari, ricorso per motivi aggiunti chiedendone l’annullamento.

6.1 A sostegno del ricorso per motivi aggiunti ha dedotto le censure così rubricate:

1) A. ILLEGITTIMITA’ DIRETTA.

A.1. – Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione dell’art. 12, l. n. 241/1990 e s.m.i. Violazione del bando della procedura (allegati A e D alla determinazione n. 52/2016). Violazione e/o elusione dell’ordinanza n. 590/2019 della Sezione. Violazione dei principi di buon andamento e ragionevolezza dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per difetto di istruttoria ed erronea presupposizione. Ingiustizia manifesta, sviamento di potere; potere;

A.2. – Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione degli artt. 3 e 12, l. n. 241/1990 e s.m.i. Violazione del bando della procedura (allegati A e D alla determinazione n. 52/2016). Violazione e/o elusione dell’ordinanza n. 590/2019 della Sezione. Violazione dei principi di buon andamento e ragionevolezza dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per difetto di istruttoria ed erronea presupposizione. Ingiustizia manifesta, sviamento di potere;

2) B. ILLEGITTIMITA’ DERIVATA per tutti i motivi già dedotti con il ricorso introduttivo a carico del provvedimento di diniego di finanziamento e dell’atto dirigenziale n. 408 del 21.11.2019 del Dipartimento Agricoltura, Sviluppo Rurale e Ambientale - Autorità di gestione P.S.R. Puglia, stante il nesso di conseguenzialità della stessa nota rispetto ad essi.

7. Con atto notificato il 2 luglio 2020 e depositato il 7 luglio 2020, l’Azienda Agricola NO CC ha infine proposto motivi aggiunti integrativi allo scopo di ampliare le censure sviluppate avverso la predetta nota regionale del 6 maggio 2020, previsa sospensione dell’efficacia.

7.1 In particolare, ha dedotto le seguenti ulteriori violazioni:

1) A.3.Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione dell’art. 12, l. n. 241/1990 e s.m.i. Violazione del bando della procedura (allegati A e D alla determinazione n. 52/2016), con riferimento al DPI Puglia 2016 e al d.M. 13.9.1999. Violazione e/o elusione dell’ordinanza n. 589/2019 di codesta Ecc.ma Sezione. Violazione del principio del clare loqui. Violazione dei principi di buon andamento e ragionevolezza dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per difetto di istruttoria ed erronea presupposizione. Ingiustizia manifesta, sviamento di potere.

8. Ad esito del giudizio di primo grado, con la sentenza indicata in epigrafe, il T.A.R. per la Puglia, ha respinto il suddetto ricorso come integrato da motivi aggiunti proposti in corso di causa.

9.Con ricorso notificato il 26 aprile 2021 e depositato il 7 maggio 2021, l’Azienda Agricola NO CC ha, quindi, proposto appello avverso la suddetta decisione dinnanzi la Sezione Terza del Consiglio di Stato chiedendone la riforma, previa sospensione dell’efficacia ex art. 98 c.p.a.

9.1A sostegno del gravame ha dedotto le censure così rubricate:

1) Error in judicando per violazione dell’art. 12, l. n. 241/1990 e s.m.i., dell’obbligo del c.d. clare loqui e del bando della procedura (allegati A e D alla determina regionale n. 52/2016);

2) Error in judicando per violazione del d.M. 13.9.1999 e dell’art. 1346 c.c., nonchè che dei principi di certezza dell’azione amministrativa;

3) Error in judicando per violazione del d.M. 13.9.1999, della D.G.R n. 63/2018 e del DPI Regione Puglia 2016;

4) Error in judicando per violazione del principio del c.d. remand e manifesta contraddittorietà;

5) Error in judicando per violazione degli artt. 3 e 12, l. n. 241/1990 e s.m.i., nonchè del bando della procedura (allegati A e D alla determinazione n. 52/2016) con riferimento al DPI Puglia 2016 e al d.M. 13.9.1999;

6) Error in judicando per violazione del par. 2.7 della determina n. 31/2018 e della lex specialis, oltre che del principio di conservazione degli atti amministrativi.

10.In data 14 maggio 2021 si è costituita la Regione Puglia.

10.1 In data 14 giugno 2021, la predetta ha, altresì, depositato una memoria difensiva insistendo per il rigetto del gravame e dell’annessa istanza cautelare.

11.Ad esito dell’udienza in camera di consiglio del 17 giugno 2021 è stato disposto il rinvio della causa all’udienza di merito del 18 novembre 2021.

12. In data 4 ottobre parte appellante ha depositato una memoria difensiva insistendo per la riforma della sentenza impugnata.

13.In pari data, la Regione Puglia ha depositato memoria ex art. 73 c.p.a., evidenziando che in analogo giudizio, con ordinanza interlocutoria n. 4664 del 2021, la Terza Sezione di questo Consiglio ha ritenuto necessario disporre una verificazione su alcuni aspetti della procedura.

14. Ad esito della camera di consiglio del 14 ottobre 2021, con ordinanza n. 6940 del 15 ottobre 2021, la Sezione ha disposto una verificazione, nominando il dott. Rosario Napoli (c/o il C.R.E.A.) al fine di accertare quanto segue:

1. indichi il Verificatore se le analisi fisico-chimiche effettuate da parte appellante siano state effettuate all’epoca della domanda, suddividendo lo stesso correttamente o meno, in aree omogenee dal punto di vista agronomico e pedologico, ed in conformità a quanto indicato dal DPI della Regione Puglia (allora vigente) pubblicato sul B.U.R.P della Regione Puglia n. 35 del 31 marzo 2016 e secondo i Metodi ufficiali del d.m. 13 settembre 1999, ovvero se alla domanda fosse necessario allegare ulteriore documentazione;

2. indichi il Verificatore se vi sono formule che permettono di quantificare il fabbisogno nutritivo delle colture e, quindi, di calcolare gli apporti dei macro elementi principali, quali azoto, fosforo e potassio, mediante concimi minerali, se tali formule possano essere adottate per determinare l’evoluzione della sostanza organica nel tempo, e comunque dopo circa due-tre anni;

3. indichi il Verificatore se il risultato della verifica effettuata dalla Amministrazione sia stato influenzato, ed eventualmente in che termini, dall’epoca del campionamento sia in relazione all’apporto di fertilizzante sia in relazione alla situazione dei terreni.

15.In vista dell’udienza pubblica del 9 novembre 2023, in data 9 ottobre 2023 la Regione Puglia e l’Azienda Agricola NO CC hanno depositato le rispettive memorie.

15.1 In data 19 ottobre 2024 l’Azienda Agricola NO CC ha depositato memorie di replica.

16. Con ordinanza n. 9656 del 10 novembre 2023, in assenza di deposito della verificazione da parte del dott. Rosario Napoli, la Sesta Sezione ha disposto un ulteriore termine per lo svolgimento dell’incombente istruttorio fissando la data del 31 gennaio 2024.

17. In vista dell’udienza pubblica del 18 luglio 2024, nelle date del 17 giugno 2024 e 27 giugno 2024, parte appellante e la difesa regionale hanno depositato rispettivamente memorie difensive e memorie di replica.

18. In occasione dell’udienza pubblica del 18 luglio 2024, constatato il deposito della verificazione soltanto in data 8 luglio 2024, la Sezione ha accolto la richiesta di rinvio formulata dalla difesa della Regione Puglia.

19.In data 18 novembre 2024 l’odierna parte appellante ha depositato memoria chiedendo che, all’esito della verificazione depositata in data 8 luglio 2024, venga accolto il ricorso di prime cure.

20. In data 28 novembre 2024 la difesa regionale ha, infine, depositato memoria di replica.

21.All’udienza pubblica del 19 dicembre 2024 la causa è trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è fondato.

2. Con il primo motivo di appello si censura la sentenza impugnata nella parte in cui la stessa ha respinto il primo motivo del ricorso in primo grado a mezzo del quale è stata denunciata la illegittimità del provvedimento di diniego di finanziamento per violazione dell’art. 12, comma 1 della l. n. 241/1990, ritenendo che i controlli introdotti a distanza di tempo dalla pubblicazione della lex specialis non possono dirsi “a sorpresa” in quanto rappresentano una modalità di attuazione dei rischi connessi all’attuazione della Misura 10.2 e individuati nella “ effettuazione di analisi relative alla percentuale di sostanza organica dei suoli”, che quindi “erano prevedibili dai singoli operatori che hanno inoltrato le domande di sostegno”.

In particolare, sostiene parte appellante che l’amministrazione regionale avrebbe motivato il diniego in relazione ad elementi non predeterminati nella lex specialis (quali la “corretta determinazione della tessitura”, la “correttezza delle modalità di determinazione delle aree omogenee” e la rilevanza delle modifiche del valore della sostanza organica successive alla presentazione della domanda di sostegno), dapprima valutando la domanda di sostegno da parte della società richiedente con il punteggio massimo di 100 sulla base dei “criteri di priorità” individuati dall’art. 7 del bando e, successivamente, rideterminando il punteggio già assegnato sulla base di nuovi criteri introdotti solo in via postuma.

Aggiunge parte appellante che, in relazione a questi ultimi nuovi criteri, la nuova valutazione verrebbe in rilievo alla luce della “riesecuzione delle analisi dei terreni”, supplemento istruttorio riconducibile ai controlli di ammissibilità che l’amministrazione si era riservata di svolgere all’art. 8.5 del bando della procedura. Secondo parte appellante tali controlli non avrebbero potuto dar luogo alla rideterminazione del punteggio già assegnato in quanto afferenti ai requisiti di ammissibilità delle domande e non ai criteri di valutazione delle stesse.

Sotto altro profilo, risulterebbe evidente lo sconfinamento dei controlli in questione che ai sensi dell’art. 8.5 del bando sarebbero dovuti consistere nell’esecuzione di “controlli informatizzati” e “documentali”, nell’ambito dei quali non rientrerebbe pertanto il controllo consistente nella “riesecuzione delle analisi dei terreni” in loco.

Conclude parte appellante ritenendo che le misure di attuazione, cui fa erroneamente riferimento il T.A.R., in realtà non atterebbero alla fase istruttoria della procedura, volta al controllo dei requisiti di ammissibilità, bensì alla fase successiva all’espletamento della procedura e alla concessione del finanziamento “consistente nel monitoraggio dell’esecuzione del programma e dell’effettivo impiego delle risorse assegnate al fine di soddisfare le esigenze di verifica del rispetto degli impegni assunti dall’istante, cui fa riferimento il Giudice di prime cure nella sentenza impugnata”.

Secondo la tesi di parte appellante emergerebbe così un diverso ambito di applicazione delle misure di attuazione della sottomisura 10.1 rispetto all’art. 8.5 del bando, riferendosi la prima ai controlli in loco volti ad accertare l’avvenuto rispetto, da parte del soggetto già ammesso al contributo, degli impegni cui è subordinata l’erogazione di quest’ultimo (sotto il profilo, appunto, dell’apporto di ammendante organico, etc.) nel corso dell’attuazione del programma e, invece, l’art. 8.5 riguardando i controlli in forma automatizzata o documentale al fine di verificare la veridicità dei dati delle analisi allegate alla domanda con riferimento al momento in cui queste erano state eseguite, non già a distanza di anni.

2.1 Infine, ritiene parte appellante erronea la sentenza anche laddove fa riferimento al Regolamento UE n. 809/2014, per mezzo del quale il T.A.R. sostiene che la “Commissione europea ha adottato le norme in materia di controlli amministrativi e di controlli in loco, oltre che in punto di misurazione delle superfici”.

Secondo parte appellante il Regolamento UE richiamato non disciplinerebbe né le analisi in contraddittorio, né i criteri per valutare gli esiti o rideterminare il punteggio originariamente conseguito dai concorrenti sulla base della riesecuzione delle analisi chimico-fisiche del terreno.

3. Con il secondo motivo di appello si censura la sentenza impugnata nella parte in cui la stessa ha respinto il secondo motivo del ricorso in primo grado a mezzo del quale è stata denunciata l’illegittimità delle predette modalità di “controllo” introdotte in via postuma anche per l’intrinseca inidoneità delle stesse a consentire la ricostruzione effettiva dei dati dichiarati dall’istante nelle domande a distanza di due anni dall’effettuazione delle analisi prodotte a corredo delle medesime.

Parte appellante, richiamando a supporto quanto previsto dal D.M. 13 settembre 1999 in punto di oggettiva variabilità nel tempo dei fattori cui fanno riferimento i nuovi criteri di valutazione, ritiene che la rinnovazione delle analisi dei suoli a distanza di due anni, da parte di laboratori diversi e anche a seguito dell’apporto di ammendanti avrebbe reso oggettivamente impossibile risalire all’originaria percentuale di sostanza organica presente nelle aree in questione al momento della presentazione delle istanze.

3.1 Sotto altro profilo sostiene parte appellante che la sentenza risulterebbe contraddittoria e fuori fuoco laddove, pur riconoscendo che “analisi dei suoli a distanza di due anni, da parte di laboratori diversi e per di più a seguito dell’apporto di ammendanti […] rendeva oggettivamente impossibile risalire all’originaria percentuale di sostanza organica presente nelle aree in questione al momento della presentazione delle istanze”, ha ugualmente rigettato la censura sul presupposto “la ricorrente non considera il fatto di avere disatteso essa stessa il parametro di individuazione della area omogenea, che avrebbe dovuto consentire di accertare con buona approssimazione la composizione fisico-chimica del terreno”; e ciò, in quanto, “a fronte di una superficie oggetto di impegno pari a oltre 400 ettari di terreno, la richiedente ha eseguito due sole analisi del suolo, ritenendo di poter tracciare una linea di demarcazione tra due aree omogenee”.

In particolare, osserva parte appellante che il T.A.R. si rifarebbe erroneamente al contenuto dei provvedimenti adottati ad esito dei controlli introdotti in via postuma e dal quale risulterebbe che la ricorrente non avrebbe rispettato l’elemento quantitativo di valutazione individuato nell’estensione minima di 10 ettari dell’area “omogenea” oggetto delle analisi originarie del suolo. Tale assunto, oltre a manifestare la violazione dell’art. 12 della l. n. 241 del 1990, sarebbe smentito dalla circostanza che a venire in rilievo sarebbe natura qualitativa della composizione del suolo, soggetta alle modifiche di cui si dà atto al D.M. 13 settembre 1999.

Da tale ultimo aspetto, conclude parte appellante, emergerebbe la irripetibilità delle analisi del suolo a distanza di anni, rendendo inidonee le modalità di controllo postume a ricostruire l’originaria composizione del suolo e a giustificare la rideterminazione del punteggio assegnato in origine.

3.2. Sotto altro profilo, si censura la sentenza nella parte in cui ritiene che la riesecuzione delle analisi sarebbe resa necessaria in ragione del fatto che la deducente avrebbe effettuato un numero di prelievi inferiore rispetto a quello che ci si sarebbe dovuti attendere con riferimento una superficie di circa 400 ettari di terreno.

Osserva parte appellante che la lex specialis non avrebbe individuato un numero minimo di analisi da produrre a corredo dell’istanza di finanziamento né avrebbe fornito esplicite indicazioni, limitandosi a prevedere all’allegato D della determinazione n. 52 del 2015 una serie di tassativi requisiti di ammissibilità delle domande di sostegno, tra cui l’esecuzione di un’analisi del terreno per singola area omogenea dal punto di vista agronomico e pedologico, secondo le indicazioni specifiche previste” dal DPI Puglia. Quest’ultimo, soltanto al punto 11.3 “riporterebbe “istruzioni per il campionamento dei terreni e l’interpretazione delle analisi. Modalità di campionamento … individuazione dell’unità di campionamento”, senza tuttavia indicare alcun limite massimo di estensione dell’area omogenea.

Da tale dato emergerebbe, secondo parte appellante, la natura qualitativa dei criteri di individuazione dell’area omogenea del suolo alla luce del campionamento effettuato in esecuzione delle analisi.

3.3 Infine parte appellante estende, come già fatto in primo grado, le prime due censure anche al bando della procedura in esame.

4. Le suddette doglianze, che possono essere esaminate congiuntamente stante l’intima connessione che le avvince, meritano positivo apprezzamento nei sensi appresso precisati.

La loro fondatezza emerge, in particolare, dagli esiti dell’approfondimento istruttorio disposto da questa Sezione con ordinanza collegiale n. 6940 del 14 ottobre 2021.

Il verificatore nominato ha, infatti, avuto modo di appurare, da un lato, la portata innovativa delle modalità di controllo seguite dalla Regione Puglia e, dall’altro, l’oggettiva inattendibilità delle stesse.

4.1 Nel dettaglio, con riguardo al primo aspetto, il verificatore ha messo in evidenza come il richiamo al DPI contenuto nel bando non fosse sufficiente ex se a predeterminare le modalità del controllo specie con riguardo al profilo della individuazione delle “aree omogenee dal punto di vista pedologico”. Ciò in quanto (pag. 4 della relazione di verificazione):

- “Nessun criterio viene specificato ulteriormente nel DPI 2016 relativamente ai metodi di determinazione di tale «omogeneità pedologica» (cioè di stesse caratteristiche del suolo), in termini di schemi di campionamento, densità minima di osservazioni/campioni per ha, etc., lasciando, in fase di preparazione bando 2016 quindi un enorme spazio interpretativo nel determinare il rapporto di campioni medi prelevati rispetto a superficie parcellare aziendale, con connessi problemi in valutazione e comparazione successivi”;

- “solo successivamente, nel DAG n. 31 del 2018, relativo a Modalità procedurali per le analisi dei terreni in contraddittorio, l’Amministrazione ha specificato che: ‘le analisi in contraddittorio devono essere eseguite secondo le specifiche del Disciplinare di produzione integrata della Regione Puglia (DPI) ed entro il limite massimo di superficie pari a 10 ha per appezzamento, fermo 3 restanti gli altri parametri di omogeneità definiti nello stesso DPI e dal Decreto Ministeriale del 13/09/1999 e s.m.i.’, quindi successivamente a quanto eseguito comunque dalle Ditte in fase di preparazione domanda per Bando 2016, non sussistendo, in quella fase temporale, nessuna specifica ulteriore circa il limite minimo di rappresentatività dei campioni per area omogenea”.

Il che comprova la sussistenza della violazione dell’art. 12, l. n. 241/1990 lamentata a mezzo del ricorso di primo grado.

A differenza di quanto obiettato dalla difesa regionale, ciò non stride, peraltro, con le statuizioni rese, con riguardo ad altre istanze di contributo presentate nell’ambito della medesima procedura gestita dalla Regione Puglia, da questo Consiglio nelle sentenze n. 160 e 164 del 2024. Quest’ultime pronunce si sono, infatti, limitate a rilevare (punto 8.6) che “le nuove analisi eseguite dall’Amministrazione non hanno costituito un controllo «a sorpresa» non previsto dalla lex specialis, afferendo invece alle verifiche sull’attendibilità dei dati dichiarati dalle domande imposte dal retrostante Regolamento (CE) n. 894/2014” senza affrontare il profilo, qui invero specificatamente approfondito a mezzo del primo quesito posto al verificatore, della completezza, sotto il profilo tecnico, della disciplina della lex specialis con riguardo alle modalità di conduzione della verifica. Le stesse sentenze hanno, del resto, pure precisato che “non avendo la Regione ritenuto di introdurre ab initio criteri e parametri più stringenti, la verifica non poteva che essere condotta unicamente alla stregua del DPI Puglia 2016, senza poter «rimproverare» agli interessati il mancato rispetto di regole e criteri introdotti in un momento successivo” (così sempre al punto 8.6 delle sentenze n. 160 e 164 del 2024).

4.2 Con riguardo al secondo aspetto, il verificatore ha, poi, chiarito (pag. 6 della relazione di verificazione) che “Sulla base della Tabella n.1 sopracitata si ritiene che i tempi medi di verifica a contraddittorio, effettuati con un lasso temporale di circa 23 mesi dalla data del primo campionamento, siano da considerarsi eccessivi in riferimento a potere avere un valore di Sostanza Organica comparabile; ciò in considerazione delle condizioni agronomiche mutate relative agli apporti effettuati ogni anno alle colture in campo, e a altre variabili climatiche che possono influire notevolmente sulla velocità o lentezza nell’incorporazione della frazione organica nel suolo in forma umificata (quindi la sola oggetto di misura e confronto) in base alle caratteristiche del tipo di suolo e di microbioma locale. l caso specifico, inoltre, i prelievi per le analisi a contraddittorio sono state effettuati dalla ditta SAMER tra il 2 e 17 luglio 2018, e dal quaderno di campagna aziendale risulta che sono state effettuate due tornate di letamazione negli anni precedenti (settembre 2016 e settembre 2017), con una media di 5-6 ton/ha, quindi con apporti consistenti ai terreni agrari oggetto del successivo controllo. D’altronde è paradossale come poi si contesti (da risultati contraddittorio) a due anni di distanza dall’approvazione Bandi e graduatorie della Misura 10 - Sottomisura 10.1 - PAGAMENTI AGRO CLIMATICO AMBIENTALI- Operazione 10.1.2, dopo che l’Azienda Agricola NO CC ha adottato tutte le pratiche di fertilizzazione/ammendamento dei suoli previste, che ci siano livelli di Sostanza organica più elevati, il che era proprio l’obiettivo della Misura stessa (Incremento sostanza organica e difesa dei suoli)”; concludendo nel senso che “due-tre anni di distanza sono un tempo troppo lungo per effettuare collaudi/controlli. Si dovrebbero di norma non superare i tre-sei mesi, includendo in questo periodo tutto il processo, compresa la restituzione analitica del dato di confronto” (pag. 12 della relazione di verificazione).

Del resto, anche su un piano logico prima che tecnico, appare evidente che i terreni risultano naturalmente esposti, nel tempo, ad un fisiologico mutamento della propria composizione per fattori sia naturali che antropici (come pure evidenziato dal D.M. 13 settembre 1999 che costituisce la specifica fonte di disciplina di tali analisi). Ciò a fortiori ove, come nel caso di specie, gli istanti erano espressamente tenuti, in adempimento degli impegni assunti in sede di domande di sostegno, ad apportare, subito dopo la presentazione delle stesse, quantità di ammendante.

4.3 Né le conclusioni a cui è pervenuto il verificatore risultano scalfite dalle deduzioni svolte dalla difesa regionale anche in sede di replica.

In particolare, non pare dirimente il rilievo secondo cui “l’ispezione, condotta sui singoli appezzamenti oggetto di causa, avrebbe dovuto condurre ad esiti distinti perché condizionata da diversi fattori, quali: l’area geografica in cui i suoli sono ubicati; l’andamento climatico; il tipo di coltura praticato; gli elementi ambientali e le caratteristiche chimico-fisiche dei terreni; il tipo di compost utilizzato etc.” nel mentre il contenuto della relazione di verificazione ricalcherebbe quello di altre depositate dallo stesso verificatore dott. Napoli in analoghi giudizi.

E, infatti, come ammesso dalla stessa difesa regionale, ciascuna relazione di verificazione, pur seguendo la medesima metodologia, risulta sorretta da distinti rapporti di prova. Inoltre, inevitabilmente comune tra le stesse è l’impianto generale in ordine alla fisiologica mutevolezza nel tempo della composizione dei terreni.

Debole è anche la contestazione in ordine al parametro di valutazione impiegato dal verificatore (i Metodi Nazionali MIPAAF piuttosto che i DPI Regione Puglia) posto che la difesa regionale non deduce, da par suo, specifiche ragioni tecniche per le quali una metodologia di comprovata valenza nazionale debba ritenersi recessiva, in quanto meno attendibile, rispetto a quella prescelta nella (incompleta, per le ragioni già viste) lex specialis della procedura.

Infine, non incrina il quadro emergente dalla verificazione la circostanza che il verificatore abbia espressamente ammesso di aver espletato il mandato conferitogli sulla base di dati “solamente orientativi […] secondo metodi che presentano numerose criticità […] utilizzando metodi complessi e non comparabili” in quanto non può sfuggire che, ai fini del presente giudizio, ciò che più rileva, in disparte dalle condizioni attuali dei terreni, è che non sia attendibile dal punto di vista tecnico un accertamento sull’evoluzione della sostanza organica nel tempo svolto “ora per allora” a distanza di circa due-tre anni dalla domanda.

4.5 Ne discende l’illegittimità degli atti di diniego impugnati a mezzo del ricorso di primo grado e dei successivi motivi aggiunti.

Gli stessi devono, quindi, essere annullati.

Solo per completezza si segnala che a conclusioni sovrapponibili è giunta anche altra Sezione di questo Consiglio, sulla scorta di analoga verificazione, con le già citate sentenze nr. 160 e 164 del 2024 rese con riguardo ad altre istanze di contributo presentate nell’ambito della medesima procedura gestita dalla Regione Puglia.

5. L’accertata fondatezza del primo e del secondo motivo di appello esonera questo giudice dallo scrutinio delle ulteriori doglianze svolte in subordine da parte appellante (e dal cui accoglimento la stessa non sarebbe comunque in grado di ottenere alcuna ulteriore concreta utilità).

6. Per le ragioni sopra esposte l’appello è fondato e va accolto. Per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, va accolto, nei medesimi termini, il ricorso di primo grado, come integrato da motivi aggiunti proposti in corso di causa, con conseguente annullamento degli atti impugnati.

7. Le spese del doppio grado di giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza e sono da porre integralmente a carico dell’appellata Regione Puglia.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado come integrato da motivi aggiunti proposti in corso di causa e annulla gli atti impugnati.

Condanna la Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, al pagamento, a titolo di spese processuali per il doppio grado di giudizio, in favore dell’appellante Azienda Agricola NO CC, in persona del legale rappresentante pro tempore, della somma complessiva di € 6.000,00 (seimila/00) oltre gli accessori di legge (se dovuti).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

VA Gallone, Consigliere, Estensore

Roberta Ravasio, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VA Gallone	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO