Pubblicato il 15/07/2025

N. 06203/2025REG.PROV.COLL.

N. 01393/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1393 del 2025, proposto da
NG TU, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessia Zennaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati TE Gattamelata, Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro, Federico Trento, con domicilio eletto presso lo studio TE Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore n.22;

nei confronti

RO MA, CO LA, FA ZA, RO De BE, RO LA, IM BO, IN RA, RO NI, Jacopo Collavini, NO LI, RO AC, UL RA, RO LI, TE Vidali, non costituiti in giudizio;
RO SE, rappresentato e difeso dagli avvocati TE Sacchetto, Andrea Zuccolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
AX RA, rappresentato e difeso dall'avvocato Pietro Penzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
MA OR, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Ferasin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
RK ZO, rappresentato e difeso dall'avvocato Jacopo Molina, con domicilio eletto presso il suo studio in Venezia Mestre, via Rampa Cavalcavia n.1;
MA AN, rappresentato e difeso dall'avvocato Vittorio Fedato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
IE EC, rappresentato e difeso dagli avvocati Federico Povelato, Giovanni Maturi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima) n. 100/2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di: Comune di Venezia, RO SE, AX RA, MA OR, RK ZO, MA AN, IE EC;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 il Cons. RO Michele Palmieri e uditi per le parti gli avvocati Zennaro, Gattamelata, Iannotta, Zuccolo, Penzo, Molina, anche in delega dell'avvocato Ferasin, Fedato e Maturi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. TU opera da alcuni anni come gondoliere sostituto e, in tale veste, ha partecipato al concorso pubblico per l’assegnazione di n. 7 licenze per l’esercizio del servizio pubblico di gondola indetto dal Comune di Venezia mediante determinazione dirigenziale dell’8 ottobre 2021.

Dopo essere stato inizialmente collocato al quarto posto nella graduatoria provvisoria, a seguito di articolate verifiche istruttorie, che hanno indotto l’Amministrazione a rivisitare i punteggi assegnati ai candidati per l’anzianità di servizio maturata in qualità di gondoliere sostituito, il sig. TU è stato collocato all’ottavo posto della graduatoria definitiva, in posizione non utile per l’ottenimento della licenza.

Avverso la graduatoria e gli atti ad essa collegati il sig. TU ha proposto ricorso e successivi motivi aggiunti innanzi al TAR Veneto, articolando i seguenti motivi di gravame, appresso sintetizzati: 1) violazione degli artt. 5, 7 e 8 della lex specialis , degli artt. 23 co. 3 e 27 co. 1 lett. e) della L.R. n. 63/1993 e 2 del Regolamento comunale per il servizio pubblico di gondola, degli artt. 94, 95 del d. lgs. 50/2016 applicabili ratione temporis ; violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di trasparenza, imparzialità e buon andamento; 2) violazione degli artt. 5, 7 e 8 della lex specialis sotto altro profilo. Violazione dell’art. 83 del d. lgs. n. 50/2016. Violazione del principio di autoresponsabilità. Eccesso di potere per sviamento e contraddittorietà; 3) violazione degli artt. 23 co. 3 e 27 co. 1 lett. e) della L.R. n. 63/1993 e 2 del Regolamento comunale per il servizio pubblico di gondola, nonché degli artt. 94, 95 del d. lgs. 50/2016 applicabili ratione temporis . Violazione dei principi di imparzialità, trasparenza e buon andamento. Eccesso di potere per sviamento e contraddittorietà.

Ha chiesto pertanto l’annullamento degli atti impugnati, con vittoria delle spese di lite.

Costituitisi in giudizio, il Comune di Venezia, nonché i controinteressati RO MA, RO SE, AX RA, MA OR, RK ZO, MA AN, CO LA, IE EC e FA ZA, hanno preliminarmente eccepito l’inammissibilità del proposto gravame, di cui hanno chiesto, nel merito, il rigetto, con vittoria delle spese di lite.

Con sentenza n. 100/25 il TAR Veneto ha respinto il ricorso.

Avverso tale statuizione giudiziale il sig. TU ha interposto appello, affidato ai seguenti motivi di gravame, appresso sintetizzati: 1) error in iudicando ; violazione degli artt. 2, 3 e 8 del bando e dell’art. 2 o. 6 del Regolamento Comunale per il servizio pubblico di gondola, nonché dell’art. 27 co. 2 della L.R. Veneto n. 63/1993. Eccesso di potere per carenza di attribuzione; 2) error in iudicando ; violazione dell’art. 2 co. 6 del Regolamento e dell’art. 27 co. 2 L.R. Veneto n. 63/1993; 3) error in iudicando ; violazione degli artt. 7-8 del bando di gara; 4) error in iudicando ; violazione degli artt 7 e 8 del bando e dell’art. 2 co. 6 del Regolamento per il servizio pubblico di gondola.

Eccesso di potere per carenza di attribuzione; 5) error in iudicando ; violazione degli artt. 2 co. 6 del

Regolamento e 27 co. 2 della L.R. Veneto n. 63/1993. Travisamento dei fatti e dei principi espressi dalla sentenza n. 40/2015 del Consiglio di Stato; 6) error in iudicando ; travisamento e/o omesso esame della documentazione in atti; 7) error in iudicando ; travisamento dei fatti; errato e/o omesso esame della documentazione in atti; 8) violazione degli artt. 3 co. 3 e 7 della lex specialis ,

dell’art. 2.6 del Regolamento Comunale per il servizio pubblico di gondola e dell’art. 27 co. 2 della L.R. veneto n. 63/1993.

Ha chiesto pertanto, in accoglimento dell’appello, e in riforma dell’impugnata sentenza, l’annullamento degli atti impugnati in primo grado. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Costituitisi in giudizio, il Comune di Venezia, nonché i controinteressati RO SE, AX RA, MA OR, RK ZO, MA AN, IE EC, hanno chiesto il rigetto dell’appello, con vittoria delle spese di lite.

All’udienza pubblica del 10.7.2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

2. L’appello è infondato.

3. Con il primo, quarto e quinto motivo di gravame, che possono essere esaminati congiuntamente, per comunanza delle relative censure, l’appellante lamenta che il giudice di prime cure abbia “ … erroneamente ritenuto che l’attività posta in essere dagli uffici Comunali dopo la chiusura delle operazioni della Commissione Giudicatrice sia inquadrabile come mera attività di verifica e che fosse legittimata dagli artt. 3 e 8 del bando rientrando, peraltro, nelle attribuzioni degli Uffici ai sensi dell’art. 2 co. 6 del Regolamento per il servizio pubblico di gondola ” (atto di appello, pp. 20-21).

In particolare, ad avviso dell’appellante, l’Amministrazione non si sarebbe limitata a svolgere delle mere verifiche sulle dichiarazioni dei candidati assegnatari, ma avrebbe compiuto una nuova istruttoria, non consentita dalla legge di gara.

Tale istruttoria sarebbe altresì errata nel merito, in quanto avrebbe travisato il significato della pronuncia del Consiglio di Stato n. 40/15, relativa “ … a una fattispecie solo apparentemente analoga ma che presenta, di fatto, caratteristiche del tutto differenti ” (atto di appello, p. 25).

Le censure sono infondate.

4. Ai sensi dell’art. 8 co. 2 del Bando: “ I concorrenti dichiarati assegnatari dovranno presentare entro 30 giorni dal ricevimento dell’apposita comunicazione, tutte le certificazioni comprovanti quanto dichiarato nella domanda di ammissione al concorso stesso e dovranno produrre i seguenti documenti … d) copia della documentazione attestante l’attività di gondoliere in qualità di sostituto per il periodo di tempo lavorato . A tal fine potrà essere prodotta idonea documentazione fiscale, previdenziale, assicurativa ”.

Dispone poi l’art. 3 co. 3 del Bando che: “ Per la valutazione dell’anzianità di servizio effettivamente svolto … verrà tenuto conto dei periodi di effettuazione dell’attività di conduzione della gondola in qualità di sostituto ”.

5. Sulla base di tali previsioni della lex specialis , l’Amministrazione, per ciascuno dei candidati collocati nella graduatoria provvisoria, ha eseguito verifiche tese ad accertare la corrispondenza – per la parte che rileva in questa sede – tra il monte-giorni dichiarato in qualità di sostituto gondoliere e il monte-giorni di lavoro effettivo in tale qualità.

A tal fine, l’Amministrazione ha utilizzato i criteri indicati dall’art. 14 co. 4 del Regolamento per il servizio pubblico di gondola, secondo cui: “ Spetta ai Bancali, in relazione alle disposizioni emanate dal competente ufficio comunale, mantenere i turni di servizio diurno e notturno decisi dall’assemblea di traghetto nei rispettivi stazi, ripartendoli equamente tra tutti i gondolieri ”.

Pertanto, dal totale dei giorni dichiarati dai candidati in sede di domanda di partecipazione al concorso sono stati sottratti i giorni di riposo per ciascuna licenza di gondola nel cui ambito avveniva la sostituzione.

In particolare, tale operazione è stata compiuta dall’Ufficio comunale (e non dalla Commissione) sulla base dell’art. 8 co. 3 del Bando, che abilitava ai controlli “(la) Commissione giudicatrice o (l’) Ufficio competente ”.

6. Emerge da tale ricostruzione giuridica che:

- la graduatoria iniziale era soltanto provvisoria, dovendosi poi procedere alle verifiche previste dall’art. 8 del Bando;

- soggetti competente a porre in essere le attività di verifica erano la Commissione giudicatrice, nonché “ l’Ufficio competente ” (art. 8 co. 3 Bando).

In particolare, la Commissione giudicatrice era competente all’esecuzione delle verifiche sino al momento della formulazione della graduatoria provvisoria.

Le fasi successive alla formulazione della graduatoria provvisoria erano invece di competenza degli uffici comunali.

7. All’esito di tali verifiche, eseguite nei modi sopra illustrati, le giornate di lavoro indicate senza detrarre il periodo obbligatorio di riposo previsto dall’art. 14 Regolamento per il servizio pubblico gondola, sono state sottratte dal totale delle giornate di anzianità di servizio. Ciò in armonia a quanto affermato da questo Consiglio di Stato nella sentenza n. 40/15 – che ben funge da termine di paragone anche nella vicenda in esame, essendo stata resa nel giudizio analogo in tema di servizio di trasporto nelle acque lagunari a mezzo taxi acqueo – in cui si è affermato che: “ è del tutto logico ritenere che le previsioni di punteggio di anzianità per le sostituzioni presupponessero il rispetto delle norme regolative di queste ultime. Da qui la non valutabilità ai fini concorsuali di prestazioni incompatibili con la richiamata disciplina regolamentare ”.

8. Non coglie nel segno, poi, l’ulteriore asserzione di parte appellante (cfr. atto di appello, p. 22), secondo cui quella svolta dagli uffici comunali non sarebbe stata una semplice verifica, posto che in caso di discordanza tra l’attività dichiarata dai candidati in qualità di sostituto e quella realmente accertata, l’Amministrazione avrebbe dovuto procedere all’esclusione del candidato, e non alla mera riformulazione del relativo punteggio.

Sul punto, in disparte il rilievo per il quale, ad applicare tale principio, l’appellante avrebbe parimenti dovuto essere escluso dalla gara (di talché la sua censura sarebbe inammissibile per difetto di interesse), è decisivo il rilievo per il quale la correzione è avvenuta in virtù non già di accertate falsità dichiarative, ma della diversa interpretazione, seguita dall’Amministrazione, in ordine al requisito dell’effettivo esercizio di attività lavorativa in qualità di sostituto gondoliere, talché nessuna esclusione è predicabile nella fattispecie in esame.

9. Per tali ragioni, il primo, quarto e quinto motivo di gravame sono infondati, e vanno dunque disattesi.

10. Con il secondo e terzo motivo di gravame, da esaminare congiuntamente, per comunanza di censure, l’appellante lamenta, nell’ordine:

a) “ l’estensione della verifica a tutti i concorrenti, anziché ai soli 7 utilmente collocati nella graduatoria provvisoria ” (atto di appello, p. 23);

b) l’insussistenza di alcun obbligo “ … di interlocuzione procedimentalizzata con gli interessati

nella fase istruttoria ” (atto di appello, p. 23);

Le censure sono infondate.

11. Per quel che attiene alla censura sub a), rileva il Collegio che nessuna previsione della lex specialis imponeva di arrestare la verifica ai soli 7 candidati utilmente collocati nella graduatoria provvisoria. Pertanto, la contraria scelta dell’Amministrazione non solo risponde all’esigenza di stilare una graduatoria che tenga conto delle risultanze documentali riferibili a tutti i candidati – atteso che le vicende relative ad uno o alcuno di essi non possono che produrre immediati effetti “a cascata” anche nei confronti degli altri – ma è quantomai opportuna anche al fine di definire, una volta e per tutte, i titoli di ciascun candidato, al fine di evitare appesantimenti derivanti da verifiche “a singhiozzo”, in caso di scorrimenti di graduatoria.

Ne consegue che la scelta dell’Amministrazione è rispettosa delle previsioni della lex specialis , e realizza nel contempo intuibili esigenze di economicità ed efficienza dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.), eliminando una volta e per tutte qualsivoglia dubbio e/o diversa interpretazione in ordine al punteggio da assegnare a ciascun candidato in qualità di sostituto gondoliere.

12. Venendo ora alla doglianza sub b), trattasi di censura inammissibile per difetto di interesse, non comprendendosi quale effetto lesivo per l’appellante possa discendere da una “ … interlocuzione procedimentalizzata con gli interessati nella fase istruttoria ”, tenuto conto invece dell’indubbio effetto benefico di una decisione che, in quanto resa all’esito di ampia partecipazione degli interessati, non può che giovare alla trasparenza e all’efficienza dell’intera procedura di gara, nonché dei singoli partecipanti.

13. Per tali ragioni, le relative censure sono infondate, e vanno dunque disattese.

14. Con il sesto motivo di gravame l’appellante contesta la metodologia di calcolo dei giorni di sostituzione operata dall’Amministrazione, stante l’asserita lacunosità dei vari Regolamenti, talvolta illegittimamente utilizzati in chiave retroattiva.

La censura è inammissibile per tardività, essendo stata formulata per la prima volta soltanto in sede di appello.

15. In aggiunta, e ad AN , essa è altresì infondata, e va dunque disattesa posto che:

- il fatto che i Regolamenti usati per il calcolo e/o per le turnistiche siano successivi al 2009 non implica che prima di tale annualità la disciplina fosse diversa, non avendo l’appellante fornito alcuna prova al riguardo;

- la circostanza che taluni regolamenti, tra cui quello del Giglio, prevedessero “ la possibilità che i gondolieri in turno di riposo potessero essere richiamati al lavoro in caso di necessità ” (atto di appello, p. 28), si sostanzia in una censura del tutto generica e dubitativa, non avendo l’appellante fornito alcun prova in tal senso;

- il fatto che per i periodi di sostituzione superiori a 60 giorni l’applicativo non riconoscesse i giorni di riposo ai fini dell’anzianità di servizio in formula percentuale, si risolve parimenti in una censura generica ed esplorativa, non avendo l’appellante dimostrato in qual modo da ciò derivi una lesione alla propria sfera giuridica.

16. Con il settimo motivo di appello, variamente articolato, l’appellante lamenta l’erroneità dei risultati cui l’Amministrazione è concretamente pervenuta al riguardo.

Le censure sono infondate.

17. Le verifiche compiute dall’Amministrazione hanno assunto come base iniziale di calcolo l’anzianità indicata dall’appellante nella domanda di partecipazione, pari a 4369 giorni.

Da tale monte ore sono state detratte n. 114 giornate, per le quali la domanda è risultata carente di prova in ordine al loro effettivo svolgimento.

Alla stessa stregua, non vi è stata documentazione a supporto delle sostituzioni dichiarate nei giorni 12-16/11/2015, talché le relative giornate (in numero di 5) sono state parimenti escluse dal calcolo.

Inoltre, sono state escluse le giornate (in numero di 4) conteggiate due volte dall’appellante (29.11.2001, 11.08.2013, 12.08.2013, 02.04.2014).

Ancora, dal numero di giornate dichiarate dall’appellante sono stati decurtati ulteriori 1158 giorni, corrispondenti ai turni obbligatori di riposo tra il 2000 e il 2021.

Infine, l’Amministrazione non ha considerato le sostituzioni dichiarate dall’appellante nel periodo 20.07.2000-31.08.2000, in quanto il Regolamento in vigore sino al 2012 ammetteva la sostituzione soltanto in ipotesi tassative (es. malattia, ovvero 30 giorni di ferie all’anno), della cui ricorrenza l’appellante non ha dimostrato la sussistenza.

Tali decurtazioni sono tutte corrette, talché infondate si appalesano le relative censure di parte appellante.

18. Inoltre:

- con riferimento ai tre mandati da 15 giorni ciascuno in sostituzione del sig. Boschian tra il 7.5.2001 e il 20.6.2001, rilevato che gli stessi si sono svolti senza soluzione di continuità, l’Amministrazione, in applicazione del Regolamento del Traghetto S. Tomà, ha sottratto n. 15 giorni di riposo, riconoscendo 30 giorni di servizio (in luogo dei 45 richiesti);

- con riferimento ai periodi di sostituzione del sig. EG (dal 31/10/2001 al 29/11/2001, dal 29/11/2001 al 27/12/2001, dal 28/12/2001 al 28/12/2001, dal 29/12/2001 al 28/01/2002), trattandosi di periodi consecutivi, l’amministrazione, in applicazione del Regolamento del traghetto di S. FI (articolata in 3 giorni lavorativi e 1 giorno festivo), ha considerato n. 67 giorni lavorativi e n. 22 giorni di riposo;

- l’Amministrazione ha conteggiato i giorni 6-7 luglio 2002 e il periodo 3-7 dicembre 2002 (cfr. file excel ), sicché l’assunto contrario di parte appellante è infondato.

19. In definitiva, per effetto di tali complessive decurtazioni, che il Collegio reputa corrette, lo scarto tra i giorni di effettiva conduzione dell’appellante e quelli di effettiva conduzione del controinteressato sig. AN (che lo precede in graduatoria) è pari a 125 giornate (3199 giorni di effettiva conduzione verificati nei confronti del sig. AN, a fronte di 3074 giorni verificati nei confronti dell’odierno appellante), e non ai 3 giorni ( rectius : “ nemmeno 3 giorni ” – atto di appello, p. 30) ipotizzati dall’appellante, sicché le doglianze ulteriori (es. periodo di sostituzione del sig. Soppelsa, pari a 40 giorni lordi, cui occorre comunque sottrarre i giorni di riposo) si appalesano comunque irrilevanti, non determinando un diverso esito della graduatoria, che vede l’appellante collocato in posizione non utile ai fini del conseguimento della licenza.

Ne consegue il rigetto delle relative censure.

20. Con l’ottavo e ultimo motivo di gravame, l’appellante lamenta il difetto di pronuncia da parte del giudice di prime cure “ in merito al valore certificativo da attribuire allo storico delle sostituzioni inviate dall’Ente al signor TU ”, trascurando “ le determinazioni assunte nelle precedenti selezioni ” (cfr. atto di appello, p. 31).

Il motivo è infondato, e va dunque disatteso, avendo l’Amministrazione correttamente applicato – per quel che attiene al Bando oggetto dell’odierno scrutinio – le prescrizioni contenute nella sentenza di questo Consiglio di Stato n. 40/15, che imponevano di considerare quale unica anzianità di servizio quella effettiva. Il tutto senza sottacere la portata precettiva delle cennate previsioni di cui agli artt. 3, 7 e 8 del Bando, che prescrivevano analogo modus operandi .

In sostanza, il Comune ha in primo luogo considerato i giorni di sostituzione risultanti agli atti dell’Ufficio, da ritenere pertanto verificatisi.

Per il periodo successivo al 2012 (caratterizzato dall’intervenuta liberalizzazione delle sostituzioni), l’Amministrazione ha provveduto a verificare la documentazione presentata dai candidati, alla luce dei criteri sopra illustrati, e in particolare, dell’alternanza lavoro/riposo, che imponeva di sottrarre alle giornate lavorate quelle per le quali, ai sensi dell’art. 14 Regolamento di gondola, il gondoliere era a riposo.

Ne è discesa una graduatoria rispettosa dei criteri indicati nel Bando, che ha visto l’appellante collocarsi in posizione non utile (l’ottava) ai fini del rilascio della chiesta licenza.

Per tali ragioni, le relative doglianze sono infondate, e vanno dunque disattese.

21. Conclusivamente, l’appello è infondato.

Ne consegue il suo rigetto.

22. Sussistono giusti motivi, legati alla natura delle questioni esaminate, per la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Alberto Urso, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

RO Michele Palmieri, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RO Michele Palmieri	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO