Pubblicato il 26/03/2025

N. 02517/2025REG.PROV.COLL.

N. 09064/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9064 del 2022, proposto dal sig. EF RO, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Ciaglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Dora, 2;

contro

il Comune di Bracciano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Roberto Venettoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 10792/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Bracciano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2024 il consigliere Giuseppe Rotondo;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto:

- la domanda di annullamento della nota prot. n. 0018390, del 10 giugno 2021, emanata dall’Area Lavori Pubblici Urbanistica Edilizia Ambiente e Territorio del Comune di Bracciano, recante il diniego al rilascio del permesso di costruire prot. n. 43780 del 14 dicembre 2016, pratica n. 22/16/PC/2016/PC, presentata dal sig. EF RO per la “realizzazione di un edificio in linea a destinazione residenziale, composto da n. 36 alloggi in via dei Tigli – P.d.L. Bracciano Due”;

- la domanda di condanna del Comune di Bracciano al rilascio del permesso di costruire richiesto con istanza prot. n. 43780 del 14 dicembre 2016.

2. Questi gli aspetti essenziali della vicenda, desunti dagli atti di causa:

a) il sig. EF RO è proprietario di un appezzamento di terreno della superficie di mq 6.002, censito al n.c.t. del comune di Bracciano al fg. 23, p.lle nn. 324, 325 e 128;

b) la suddetta area ricade all’interno del lotto n. 30 del piano di lottizzazione convenzionato denominato “Bracciano Due”, di cui alla convenzione rep. n. 50191 del 16 gennaio 1985;

c) con istanza del 6 agosto 1993, prot. n. 11414, e successiva integrazione del 17 dicembre 1993, prot. n. 18135, le società lottizzanti presentavano un progetto di variante al piano di lottizzazione - conforme al contenuto degli artt. 3 e 9 del prg allora vigente, approvato con delibera di g.r. Lazio n. 2390 del 12 maggio 1980 - per ridistribuire la volumetria attribuita al lotto n. 30, pari a circa 10.780 mc, su altri lotti, nel rispetto degli indici di p.r.g. e dell’approvato piano di lottizzazione;

d) con delibere di c.c. n. 269 del 19 maggio 1994 e n. 53 del 9 novembre 1994, venivano approvati il progetto di variante e la variante (esecuzione) del piano di lottizzazione convenzionato “Bracciano Due” alle quali faceva seguito la stipula della convenzione urbanistica del 18 gennaio 1995, rep. n. 7254;

e) la variante prevedeva il trasferimento della volumetria del lotto n. 30, pari a 10.780 mc. sul lotto n. 44bis (derivante dal frazionamento del lotto n. 44) e, contestualmente, il trasferimento di gran parte della originaria volumetria del lotto n. 44, pari a mc. 28.200, sul lotto n. 18 con conseguente variazione delle originarie consistenze del lotto n. 44 (da 28.200 mc. a 23.300 mc);

f) la volumetria ivi trasferita dalla variante al piano di lottizzazione non veniva, tuttavia, realizzata, stante la sussistenza, sul lotto n. 44 bis, di un vincolo archeologico conseguente alla rilevata presenza di un acquedotto romano e, altresì, essendo il lotto interessato da un vincolo di rispetto stradale;

g) con delibera di g.r. Lazio 22 ottobre 2009, n. 710, veniva approvato il p.r.g. in cui il lotto n. 30 del piano di lottizzazione - ormai totalmente attuato ed eccezione di questa residua quota di edificabilità (sulla quale intenderebbe costruire l’appellante) - veniva classificato dall’art. 46 delle n.t.a. come “Zona residenziale di espansione- C; Sottozona C1- Area già sottoposta a pianificazione attuativa”, mentre il lotto n. 44-bis veniva destinato a “Verde Pubblico” (vedi Allegato 18 al ricorso di primo grado: “Stralcio BUR del Lazio n. 45 del 7.12.2009”;

h) l’art. 46 delle n.t.a. del p.r.g. stabiliva, in particolare, quanto alla disciplina di edificabilità del lotto 30, che “questa sottozona comprende tutte le aree oggetto delle lottizzazioni o di P.d.z. già approvate e pertanto si rimanda agli indici e parametri dei vari piani che vengono recepiti integralmente”;

i) il sig. RO, sulla scorta del nuovo assetto urbanistico impresso alla propria area, presentava al comune di Bracciano istanza di permesso di costruire, assunta al prot. n. 43780 del 14 dicembre 2016, avente ad oggetto la “Realizzazione di un edificio di linea a destinazione residenziale, composto da n. 36 alloggi distribuiti sui piani fuori terra e al piano interrato sono ubicate cantine e autorimesse” (vedi Allegati 4 e 5 al ricorso di primo grado);

l) con nota prot. n. 20617 del 21 giugno 2017, il Comune di Bracciano richiedeva all’istante talune integrazioni documentali di natura tecnica, che venivano riscontrate in data in data 6 luglio 2017;

m) stante l’inerzia del Comune, con nota prot. n. 26619, del 3 agosto 2018, il sig. RO notificava atto di “significazione, invito e diffida” al rilascio formale (documentale/cartaceo) del titolo edilizio che assumeva già formatosi per silenzio assenso ai sensi dell’art. 20, comma 8, del d.p.r. n. 380/2001, “in quanto necessario per poter gestire in modo regolare ed agevole i rapporti con i terzi (istituti bancari, fornitori, tecnici, potenziali acquirenti, ufficiali roganti, ecc.) e per poterne custodire copia in cantiere, da esibire – all’occorrenza – nel corso dei lavori”;

n) con nota prot. n. 12856 del 9 aprile 2019, successivamente integrata con la nota prot. n. 15846 del 6 maggio 2019, il Comune preannunciava il rigetto dell’istanza di permesso di costruire sul rilievo che l’istanza non poteva trovare accoglimento in quanto in quanto l’area di interesse (il lotto n. 30) non svilupperebbe alcuna cubatura, posto che il rinvio operato dall’art. 46 delle norme tecniche di attuazione del PRG “agli indici e parametri dei vari piani che vengono recepiti integralmente” non deve intendersi riferito al piano di lottizzazione approvato con la convenzione del 1985 (ove effettivamente la capacità edificatoria era pari a 10.780 mc) bensì a quello sostituito con la convenzione del 1995 che aveva previsto il trasferimento di tutta la cubatura afferente al lotto n. 30 sul lotto n. 44;

o) l’istante presentava articolate osservazioni, assumendo che: i) l’area in questione risultava attualmente classificata dal vigente p.r.g. comunale, approvato con delibera di g.r. n. 710 del 22 ottobre 2009, come “zona residenziale di espansione – C – sottozona C1 – Area già sottoposta a pianificazione attuativa”; ii) si era formato il silenzio-assenso sulla istanza del 2016;

p) seguiva corrispondenza epistolare sul pagamento degli oneri di urbanizzazione secondaria;

r) con nota assunta al prot. n. 14384 del 5 maggio 2021, il sig. Monatanaro nuovamente significava l’avvenuta formazione del titolo per silentium e invitava, ai sensi dell’art. 20, comma 8, del d.p.r. n. 380/2001, l’amministrazione comunale a rilasciare il titolo edilizio in forma documentale ed espressa, asseritamente formatosi in data 8 agosto 2020;

s) infine, con nota prot. 18390 del 10 giugno 2021, il Comune denegava il rilascio del titolo edilizio.

3. Con ricorso proposto innanzi al T.a.r. per il Lazio, sede di Roma (nrg 9515/2021), il sig. RO impugnava il provvedimento di diniego (prot. 18390/2021) affidando il gravame ai seguenti motivi.

I) Violazione degli artt. 20, commi 3, 6, 8 del d.p.r. n. 380/2001 nonché dell’art. 2, comma 8-bis della legge n. 241 del 1990:

a) il provvedimento è stato adottato oltre la scadenza del termine per la formazione del silenzio-assenso previsto dalle norme in rubrica.

II) Violazione, per falsa od omessa applicazione, degli artt. 2, comma 8-bis, 20, comma 3 e 21-nonies della l. n. 241/1990 in relazione all’art. 20, commi 3, 6 ed 8 del d.p.r. n. 380/2001 - Violazione per falsa e/o omessa applicazione dell art. 17, comma 1 della l. n. 1150/1942 - Eccesso di potere sotto vari profili:

a) dopo la scadenza del piano di lottizzazione “Bracciano Due”, della successiva variante esecutiva, approvata con delibera di c.c. n. 53 del 9 novembre 1994, e della convenzione urbanistica del 18 gennaio 1995, il Comune di Bracciano, con delibera di g.r. Lazio 22 ottobre 2009, n. 710, ha approvato il nuovo strumento di pianificazione urbanistica generale che, nel riferirsi anche alle aree oggetto del piano di lottizzazione, ha classificato il lotto n. 30 come “Zona residenziale di espansione - C; Sottozona C1- Area già sottoposta a pianificazione attuativa” (art. 46 delle n.t.a), mentre il lotto n. 44 bis è stato destinato a “Verde Pubblico”. Pertanto, in forza della destinazione impressa con il p.r.g. vigente, l’area di interesse, ossia il lotto n. 30, avrebbe assunto un’inequivoca vocazione edificatoria; inoltre, le previsioni del sopravvenuto piano regolatore generale avrebbero attribuito al lotto n. 30 l’edificabilità in origine riconosciutagli dal Piano di lottizzazione – inibita, invece, sul lotto n. 44 bis – innovando le disposizioni della precedente “disciplina di dettaglio” dello scaduto piano di lottizzazione e, dunque, ritrasferendo la volumetria residua sul lotto n. 30;

b) in virtù dell’attuale destinazione urbanistica impressa dal vigente piano regolatore comunale è stata attribuita al lotto n. 30 la natura di area fabbricabile; detta destinazione prevale e sostituisce la precedente impressa dal piano di lottizzazione decaduto, per cui nessuna ultra-vigenza del precedente piano di lottizzazione può riconoscersi in specie.

3.1. Si costituiva, per resistere, il comune di Bracciano.

3.2. Con la sentenza n. 10792 del 29 luglio 2022, il T.a.r. respingeva il ricorso sul rilievo che:

a) dal tenore dell’art. 46 delle n.t.a. di p.r.g. (secondo cui “questa sottozona comprende tutte le aree oggetto delle lottizzazioni o di p.d.z. già approvate”) «risulta che nella sottozona in questione siano state recepite, tra le altre, anche le previsioni del piano di lottizzazione “Bracciano Due”, così come modificato nel 1995, ciò che impedisce di assentire la domanda del ricorrente volta alla “riacquisizione” della volumetria trasferita in altra area»;

b) non si sarebbe formato il titolo per silentium in quanto, nell’atto di “significazione e diffida” del 5 maggio2021, “il ricorrente avrebbe rivolto all’amministrazione una domanda di rilascio del titolo (“richiesto con istanza di PdC” del 14.12.2016) “in forma documentale ed espressa”, laddove avrebbe potuto richiedere la mera “attestazione circa il decorso dei termini del procedimento, in assenza di richieste di integrazione documentale o istruttorie inevase e di provvedimenti di diniego”; con il suo contegno, egli avrebbe implicitamente rinunciato ad avvalersi del modulo di semplificazione procedimentale da lui stesso invocato, esonerando l’amministrazione (in questo peculiare frangente) dall’esercizio di potestà tutorie;

bb) in ogni caso, il titolo edilizio non potrebbe ritenersi formato “stante il contrasto della richiesta di permesso di costruire rispetto al regime urbanistico ed edilizio applicabile”.

4. Ha appellato il sig. EF RO, che censura la sentenza per i seguenti motivi:

I) Eccesso di potere sotto molteplici profili sintomatici:

a) il giudice territoriale avrebbe errato, in ciò condividendo la travisata ricostruzione della vicenda effettuata dalla resistente ammirazione comunale, nel ritenere l’area di interesse – ex lotto n. 30 – priva di potenzialità edificatoria, in ragione del rinvio “agli indici e parametri” del previgente piano attuativo operato dall’art. 46 delle n.t.a. del p.r.g.; lo strumento classifica, infatti, l’area come “Zona C - Sottozona C1 - Aree già sottoposte a pianificazione attuativa” prescrivendo che “questa sottozona comprende tutte le aree oggetto delle lottizzazioni o di p.d.z. già approvate e pertanto si rimanda agli indici e parametri dei vari piani che vengono recepiti integralmente”;

b) non avrebbe senso attribuire al lotto destinazione edificatoria e poi dettare una disciplina che, in concreto, attraverso il rinvio alla previgente pianificazione attuativa, lo verrebbe a privare di quelle stesse possibilità di trasformazione che gli ha attribuito;

c) da un confronto fra le norme del vecchio e del nuovo p.r.g., si evincerebbe la volontà dell’autorità pianificatrice di ristabilire, con la ri-attribuzione di destinazione edificatoria all’ex lotto 30, l’equilibrio tra territorio pianificato e indici di edificabilità preesistenti, alterato dalla sopravvenienza di vincoli (non urbanistici) che tale equilibrio avevano compromesso;

d) il p.r.g., essendo stato approvato nel 2009 (mentre l’ultima variante al piano attuativo è del 1995), rappresenta l’ultimo atto di governo del territorio che ha riguardato l’area per cui è ad esso (ed alla zonizzazione dallo stesso introdotta) che occorre fare riferimento per valutare le condizioni di edificabilità dell’area, la quale è stata classificata come zona C) – sottozona C1) e, quindi, come area edificabile, mentre nel vecchio piano di lottizzazione l’edificabilità era stata altrove allocata (ma non realizzata).

II) Violazione e falsa applicazione dell’art. 2, comma 8-bis della l. n. 241/1990:

a) avrebbe errato il giudice di prime cure nel ritenere non formatosi il titolo edilizio per silenzio stante il contrasto della richiesta di permesso di costruire rispetto al “regime urbanistico ed edilizio applicabile”: il provvedimento di diniego emesso in data 10 giugno 2021, a fronte di un’istanza presentata in data 14 dicembre 2016, deve, infatti, ritenersi inefficace perché adottato ben oltre i termini e comunque, dopo l’intervenuta formazione tacita del provvedimento per silenzio;

b) l’amministrazione, al ricorrere delle condizioni di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, avrebbe potuto eventualmente esercitare il potere di annullamento in autotutela del provvedimento ritualmente formatosi con il silenzio assenso.

III) Violazione, per falsa od omessa applicazione, degli artt. 2, comma 8-bis, 20, comma 3 e 21-nonies della l. n. 241/1990 in relazione all’art. 20, commi 3, 6 ed 8 del d.p.r. n. 380/2001:

a) anche laddove si ammettesse la possibilità di una verifica ex post da parte dell’Amministrazione dei presupposti che hanno condotto alla formazione del titolo per silentium, tale intervento sarebbe del tutto tardivo e potrebbe eventualmente ritenersi consentito solo al ricorrere di vizi di una gravità tale da rendere insuperabile l’interesse pubblico alla rimozione dell’atto ed al ripristino della legalità violata.

4.1. Si è costituito, per resistere, il comune di Bracciano che eccepisce, altresì, l’inammissibilità del secondo motivo di appello.

5. All’udienza del 12 dicembre 2024, la causa è stata trattenuta per la decisione.

6. L’appello è infondato.

7. Con il primo motivo di appello, il sig. RO censura la sentenza del T.a.r., e ancor prima gli impugnati provvedimenti, perché essi non avrebbero correttamente interpretato l’art. 46 delle n.t.a. che consentirebbe, diversamente da quanto opinato dal Comune e predicato dalla sentenza impugnata, l’edificazione sull’area de qua (ex lotto 30), in quanto zona classificata come C) – sottozona C1) - edificabile.

7.1. La tesi dell’appellante riposa sull’assunto che l’articolo 46 delle n.t.a. del p.r.g. approvato nel 2009 terrebbe conto della disciplina originariamente dettata dalla convenzione di lottizzazione del 1985, restituendo, quindi, al lotto 30 la sua originaria capacità edificatoria.

14.2. Il Comune sostiene, di contro, che non si può prescindere dalla vicenda di inedificabilità che colpì all’epoca il lotto 30, per la presenza di zona boschiva originariamente non rilevata; la vegetazione esistente sarebbe in larga parte ancora esistente e determinerebbe, di fatto, l’inedificabilità del lotto anche in ragione dell’articolo 39 del PRPR che “assoggetta a vincolo le aree boscate e tale risulta essere ad oggi quella del ricorrente”.

8. Il motivo di appello è infondato.

8.1. L’art. 46 delle n,t, di p.r.g. così dispone: “Questa sottozona comprende tutte le aree oggetto delle lottizzazioni o di P.d.Z. già approvate e pertanto si rimanda agli indici e parametri dei vari piani che vengono recepiti integralmente”.

16. Il tenore testuale della disposizione urbanistica in esame, quale criterio principale di interpretazione delle norme, depone nel senso – anche patrocinato dal Comune – che con l’articolo 46 citato il pianificatore locale abbia inteso recepire all’interno del Piano l’intervenuta lottizzazione del lotto de quo e, dunque, il completamento della edificazione nel comprensorio.

8.2. Diversamente opinando, sorgerebbero contrasti nella pianificazione con riferimento alla individuazione dei lotti edificabili, che invece la nuova pianificazione ha inteso evitare laddove ha previsto che il piano di lottizzazione del 1985 e della successiva variante del 1995 è da ritenersi tutt’ora vincolante, appunto, con riferimento anche alla individuazione dei lotti edificabili.

8.3. E quanto ai lotti edificabili, è pacifico che l’originario lotto 30 era stato privato della propria capacità edificatoria, trasferitasi sul lotto 44, per cui l’articolo 46 delle n.t.a. ha “fotografato” la situazione urbanistica quale esistente e storicamente acclarata.

8.4. Pertanto, il riferimento che l’articolo 46 delle n.t.a. opera alle lottizzazioni approvate (rectius, ai relativi indici) va correttamente inteso come richiamo totale alle lottizzazioni attuate, che include anche la individuazione dei lotti edificabili, ovvero degli strumenti convenzionali che quelle lottizzazione indicavano, compresa, quindi, la modifica alla convenzione intervenuta inter partes nel 1995.

9. Il Collegio condivide l’assunto del Comune per cui la sostanziale inedificabilità del lotto 44-bis, per effetto del p.r.g. approvato nel 2009 (“verde pubblico”), non ha determinato automaticamente il ri-trasferimento della volumetria originaria in capo al lotto 30: detta volumetria era stata, infatti, trasferita sul lotto 44-bis e quindi doveva ritenersi ormai estinta in capo al lotto 30 al momento dell’entrata in vigore del nuovo Piano.

9.1. Solo una espressa previsione urbanistica in senso diverso avrebbe potuto, semmai, inverare una immutazione urbanistica di segno congeniale alla prospettiva dell’appellante.

9.2. Tanto più che, nel caso di specie, la normativa previgente (quale quella esistente in sede di variante del 1995 ovvero di trasferimento di volumetria) è stata espressamente fatta salva (e non derogata) dalla disciplina urbanistica sopravvenuta.

10. Con il secondo e terzo motivo di appello, che possono tessere trattati congiuntamente in ragione della loro stretta connessione, il sig. RO censura la sentenza impugnata nella parte in cui il giudice di prime cure ha ritenuto non formatosi il titolo edilizio per silenzio stante il contrasto della richiesta di permesso di costruire rispetto al “regime urbanistico ed edilizio applicabile.

10.1. Il Comune ha eccepito la inammissibilità dei motivi.

11. I motivi sono entrambi inammissibili.

12. Parte appellante non ha adeguatamente contestato l’autonomo capo della sentenza in cui si afferma che il ricorrente avrebbe rinunciato alla formazione del silenzio-assenso.

12.1. Il T.a.r., con la decisione de qua (testuale: “è come se col suo contegno il ricorrente, all’esito della lunga istruttoria svolta e sgombrato il campo dalle questioni sino ad allora insorte (circa il rispetto della volumetria e la debenza degli oneri concessori), avesse implicitamente rinunciato ad avvalersi del modulo di semplificazione procedimentale da lui stesso invocato, esonerando l’amministrazione (in questo peculiare frangente) dall’esercizio di potestà tutorie”), ha dato atto della mancata formazione del silenzio assenso dando rilievo alla portata precettiva dell’art. 20, comma 8, d.p.r. n. 380 del 2001, e al contegno che la norma richiede all’interessato; articolo che così recita: “nei casi in cui il silenzio dell’amministrazione equivale a provvedimento di accoglimento ai sensi del comma 1, fermi restando gli effetti comunque intervenuti del silenzio assenso, l’amministrazione è tenuta, su richiesta del privato, a rilasciare, in via telematica, un’attestazione circa il decorso dei termini del procedimento e pertanto dell’intervenuto accoglimento della domanda a sensi del presente articolo. Decorsi inutilmente dieci giorni dalla richiesta, l’attestazione è sostituita da una dichiarazione del privato ai sensi dell’art. 47 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445”.

12.2. Il giudice territoriale ha, pertanto, affermato in parte qua, tenuto conto della peculiarità della fattispecie, previa qualificazione del fatto e del contegno tenuto dal ricorrente, la rilevanza della norma in esame rispetto al caso di specie.

13. Ebbene, la mancata impugnazione dello specifico capo di motivazione della decisione appellata comporta, in parte qua, acquiescenza alla stessa, con l’ulteriore effetto che ove anche accolta la censura proposta avverso il rilevato “contrasto della richiesta di permesso di costruire rispetto al regime urbanistico ed edilizio applicabile”, nessuna utilità concreta l’appellante ne potrebbe ricavare (restando in piedi il motivo di rigetto non avversato).

13.1. Sul punto, il Consiglio di Stato (sez. III, 04/05/2015, n. 2236) ha chiarito che “Nel processo amministrativo d'appello la mancata critica anche di una sola delle plurime rationes decidendi poste a base dello specifico capo della sentenza di primo grado fatto oggetto d'impugnazione vale a rendere inammissibile per carenza d'interesse la censura delle restanti rationes se ed in quanto le prime siano di per sé idonee a sorreggere la pronuncia sul punto”.

14. In conclusione, per quanto sin qui argomentato, l’appello è infondato e deve essere respinto.

15. Le spese processuali, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il sig. EF RO al pagamento delle spese di giudizio che si liquidano, in favore del Comune di Bracciano, in euro 5.000,00 (cinquemila/00) oltre accessori di legge e spese generali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Giuseppe Rotondo, Consigliere, Estensore

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe Rotondo	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO