Pubblicato il 08/01/2025

N. 00118/2025REG.PROV.COLL.

N. 05890/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5890 del 2023, proposto da
Consorzio Asi Taranto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ugo Luca Savio De Luca, Donata Memmi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Ugo Luca Savio De Luca in Roma, via F. Rosazza 32;

contro

Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Carmela Patrizia Capobianco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia sezione staccata di Lecce (Sezione Prima) n. 00018/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Puglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2024 il Cons. Massimo Santini e uditi per le parti gli avvocati delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Si controverte su contributi pubblici regionali prima erogati in favore del Consorzio ASI di Taranto e poi revocati in quanto il Consorzio stesso, per la realizzazione di alcune opere pubbliche, avrebbe affidato servizi di ingegneria e di progettazione senza gara ma, attraverso artificiose frammentazioni dei vari servizi (sì da restare al di sotto della soglia di 40 mila euro), in via diretta sempre agli stessi professionisti. Più in particolare: oltre 156 mila euro erano complessivamente riconducibili a spese di progettazione (di queste: oltre 68 mila per coordinamento sicurezza; oltre 58 mila per collaudo; oltre 29 mila per attività di supporto alla progettazione) ed oltre 47 mila euro a spese di consulenza preordinata alla progettazione stessa (di queste: oltre 26 mila euro per analisi costi benefici; il resto degli importi per consulenza topografica e per servizi geologici). L’amministrazione regionale evidenziava la mancanza di un piano preventivo (per l’anno 2012) dei servizi e delle consulenze da affidare all’esterno per la realizzazione dell’intervento di ampliamento, sì da individuare poi la procedura da applicare (gara aperta, ristretta, oppure confronto minimo concorrenziale con almeno 5 operatori). Di qui la richiesta di restituzione di somme già erogate per un importo pari ad oltre 44 mila euro.

2. Il provvedimento di revoca veniva impugnato dinanzi al TAR Lecce che rigettava il ricorso per genericità delle deduzioni, con ciò confermando la bontà dell’operato dell’amministrazione regionale nella parte in cui aveva ravvisato la violazione del combinato disposto di cui agli artt. 91 e 125 del decreto legislativo n. 163 del 2006, in base al quale per i servizi di progettazione ricompresi tra i 40mila ed i 100mila euro occorre garantire una “gara minima” ossia un confronto concorrenziale tra almeno cinque operatori.

3. La sentenza di primo grado formava oggetto di appello per i motivi di seguito sintetizzati:

3.1. Erroneità nella parte in cui non sarebbe stata considerata la violazione dell’art. 91 (obbligo di confronto tra almeno 5 operatori per appalti di progettazione inferiori a 100 mila euro) e dell’art. 29 (divieto di artificiosa frammentazione degli appalti) del decreto legislativo n. 163 del 2006. Più in particolare:

a) non sarebbe stato considerato che alcune opere (rampe di accesso alla zona industriale ed impianto di illuminazione) sarebbero state aggiunte solo successivamente;

b) quanto al servizio di coordinamento della sicurezza, la fase di progettazione era stata concepita per essere affidata ad un professionista esterno mentre quella riguardante la fase di esecuzione doveva essere inizialmente affidata ad uffici interni al consorzio. Solo in un successivo momento il consorzio si sarebbe reso conto che l’affidamento interno di tale compito (coordinamento della sicurezza) non sarebbe stato possibile “in ragione della complessità del servizio da svolgere e del notevole carico di lavoro gravante sull'ufficio tecnico” (pag. 15 atto di appello introduttivo);

c) il coordinamento della sicurezza in fase di progettazione e lo stesso tipo di coordinamento in fase di esecuzione corrispondono a due prestazioni integralmente differenti sul piano tecnico e giuridico;

d) le attività di supporto alla progettazione (elaborazione grafica, consulenza energetica e strutturale, attività topografica, etc.) sarebbe da tenere distinta dalla attività di progettazione in senso proprio: di qui la presenza di fatture di importo inferiore ai 40 mila euro e dunque la possibilità di procedere ad affidamenti diretti, secondo quanto previsto dall’art. 125 del decreto legislativo n. 163 del 2006;

e) stesso discorso per le attività di studio ed analisi geologica nonché per l’analisi costi benefici, tutti compiti non rientranti nella attività di progettazione in senso proprio (ma solo di supporto alla progettazione) e dunque sottratte al regime della gara in quanto la relativa spesa era sempre inferiore ai 40 mila euro;

f) quanto infine al collaudo tecnico amministrativo, anche in questo caso inizialmente doveva essere attribuito a funzionari interni al consorzio ma in seguito, ossia in asserita “conseguenza della complessità del servizio da svolgere e del notevole carico di lavoro gravante sull'ufficio tecnico” (pag. 21 atto di appello introduttivo), non sarebbe stato “più praticabile l’affidamento al professionista interno al Consorzio”;

3.2. Erroneità nella parte in cui non sarebbe stato considerato che l’obbligo della gara sarebbe scattato soltanto in presenza di interessi transfrontalieri qui del tutto assenti;

3.3. Erroneità nella parte in cui non sarebbe stata considerata la sproporzionalità della misura adottata, ossia rettifica pari al 25% delle somme corrisposte in ordine a tali specifiche voci (progettazione e relativo supporto).

4. Si costituiva in giudizio l’appellata amministrazione regionale per chiedere il rigetto del gravame mediante articolate controdeduzioni che, più avanti, formeranno oggetto di specifica trattazione.

5. Alla pubblica udienza del 5 dicembre 2024 le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso in appello veniva infine trattenuto in decisione.

6. Tutto ciò premesso, con riguardo al primo motivo di appello le conclusioni del giudice di primo grado si rivelano in linea generale condivisibili in quanto i vari servizi di ingegneria e di progettazione, una volta decise le opere da realizzare, erano ben programmabili e dunque anche preventivabili in chiave unitaria, come richiesto dalla Regione Puglia, sì da procedere ad una sola tornata o procedura di gara. Lo stesso consorzio ha invece del tutto obliterato tali principi concorrenziali ricorrendo ad una serie innumerevole di microaffidamenti in via diretta, con notevole aggravio per le casse pubbliche e per il buon andamento della PA. Il fatto, poi, che siano passati due anni tra la progettazione e l’esecuzione di alcune opere non costituisce di certo ragione valida per non procedere ad una gestione unitaria dei relativi servizi da affidare a professionisti. Con riguardo ai singoli profili di censura evidenzia poi il collegio che:

6.1. Si lamenta che alcune opere (rampe di accesso alla zona industriale ed impianto di illuminazione) sarebbero state aggiunte solo successivamente. Osserva il collegio come una tale evenienza sia evidentemente attribuibile ad una carenza di buona programmazione che, in quanto tale, non potrebbe che ricadere sul beneficiario del contributo. Imputet sibi , pertanto, se l’appellante consorzio non è stato illo tempore in grado di prevedere un simile intervento aggiuntivo;

6.2. Quanto al servizio di coordinamento della sicurezza, evidenzia la difesa di parte appellante che la fase di progettazione era stata concepita per essere affidata ad un professionista esterno mentre quella riguardante la fase di esecuzione doveva essere inizialmente affidata ad uffici interni al consorzio. Solo in un successivo momento il consorzio si sarebbe reso conto che l’affidamento interno di tale compito (coordinamento della sicurezza) non sarebbe stato possibile “in ragione della complessità del servizio da svolgere e del notevole carico di lavoro gravante sull'ufficio tecnico” (pag. 15 atto di appello introduttivo). Osserva il collegio come non vengano in realtà meglio declinate le ragioni per cui un simile servizio non poteva essere svolto dagli uffici tecnici del consorzio, risultando di conseguenza generica la motivazione circa una loro asserita difficoltà operativa ed organizzativa;

6.3. Si lamenta poi che il coordinamento della sicurezza in fase di progettazione e lo stesso tipo di coordinamento in fase di esecuzione corrispondono a due prestazioni integralmente differenti sul piano tecnico e giuridico. Osserva al riguardo il collegio come una simile distinzione prestazionale e funzionale non impedisca, allo stesso tempo, un accorpamento di tipo contrattuale di due attività che, per quanto cronologicamente distinte, debbono comunque risultare ben presenti, nel loro progressivo divenire, ad ogni amministrazione che, in termini di efficienza ed efficacia, sia adeguatamente orientata ad una buona e tempestiva programmazione dei propri obiettivi;

6.4. Evidenzia ancora la difesa di parte appellante che le attività di supporto alla progettazione (elaborazione grafica, consulenza energetica e strutturale, attività topografica, etc.) sarebbero da tenere distinte dalla attività di progettazione in senso proprio: di qui la presenza di fatture di importo inferiore ai 40 mila euro e dunque la possibilità di procedere ad affidamenti diretti, secondo quanto previsto dall’art. 125 del decreto legislativo n. 163 del 2006. Stesso discorso per le attività di studio ed analisi geologica nonché per l’analisi costi benefici, tutti aspetti non rientranti nei compiti di progettazione in senso proprio (ma solo di supporto alla progettazione) e dunque da sottrarre al regime della gara, nella prospettiva della difesa di parte appellante, in quanto la relativa spesa era sempre inferiore ai 40 mila euro. Osserva al riguardo il collegio come le linee guida ANAC di cui alla delibera n. 973 del 14 settembre 2016 (recante “Indirizzi generale sull’affidamento dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneri”) facciano rientrare tutte le attività sopra indicate nel c.d. “supporto alla progettazione”. Più in particolare, il paragrafo 5 delle suddette linee guida afferma che la “consulenza di ausilio alla progettazione di opere pubbliche” rientra nella “responsabilità della progettazione” e, come tale, “deve potersi ricondurre ad un unico centro decisionale, ossia il progettista”. Di qui la infondatezza, altresì, di tale specifico profilo di censura;

6.5. Quanto infine al collaudo tecnico amministrativo, anche in questo caso la difesa di parte appellante deduce che tale servizio, inizialmente, doveva essere attribuito a funzionari interni al consorzio ma in seguito, ossia in asserita “conseguenza della complessità del servizio da svolgere e del notevole carico di lavoro gravante sull'ufficio tecnico” (pag. 21 atto di appello introduttivo), non sarebbe stato “più praticabile l’affidamento al professionista interno al Consorzio”. Osserva il collegio come anche in questo caso non vengano meglio spiegate le ragioni di una simile impossibilità organizzativa ed operativa in capo agli uffici tecnici del consorzio: di qui la genericità del relativo profilo di censura;

6.6. Alla luce di quanto sopra partitamente considerato, il primo motivo di appello deve dunque essere rigettato.

7. Quanto al secondo motivo di appello, con cui si lamenta la erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui non sarebbe stato considerato che l’obbligo della gara sarebbe scattato soltanto in presenza di interessi transfrontalieri (qui del tutto assenti secondo la stessa difesa di parte appellante), evidenzia il collegio che la Decisione della Commissione UE n. 9527 del 19 dicembre 2013 (recante “Orientamenti per la determinazione delle rettifiche finanziarie da applicare da parte della Commissione alle spese finanziate dall’Unione nell’ambito della gestione condivisa, in caso di mancato rispetto delle norme in materia di appalti pubblici”) afferma sul punto specifico che: “Indipendentemente dall'esistenza di un interesse transfrontaliero certo in relazione ad un determinato appalto non (o non pienamente) soggetto alle disposizioni delle Direttive, vi è la necessità di esaminare se le spese dichiarate per il contratto in questione sono conformi alle norme nazionali in materia di appalti pubblici ” (par. 1.2.2.). Di qui il rigetto della specifica censura.

8. Quanto al terzo motivo di appello, con cui si evidenzia la erroneità della sentenza qui gravata nella parte in cui non sarebbe stata considerata la sproporzionalità della misura adottata, ossia una rettifica pari al 25% delle somme corrisposte in ordine a tali specifiche voci (progettazione e relativo supporto), osserva il collegio che una simile percentuale di rettifica è proprio prevista dal paragrafo 2 della ridetta decisione della Commissione UE (dedicato ai “Principali tipi di irregolarita’ e relativi tassi di rettifiche finanziarie”) laddove si affronta il tema del “Frazionamento di contratti di lavori, servizi, forniture”. Di qui il rigetto, altresì, di tale specifico motivo di appello.

9. In conclusione il ricorso in appello è infondato e deve essere rigettato.

10. Le spese di lite possono essere integralmente compensate tra le parti costituite in ragione della peculiarità delle esaminate questioni.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimo Santini	Paolo Giovanni Nicolo' Lotti

IL SEGRETARIO