Pubblicato il 22/01/2025

N. 00451/2025REG.PROV.COLL.

N. 03693/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3693 del 2024, proposto da:
UR SC, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Di Leo e Francesco Lanatà, con domicilio digitale pec in registri di giustizia

contro

MA Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Fiammetta Lorenzetti, con domicilio digitale pec in registri di giustizia

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda, n. 15745/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di MA Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il Cons. Laura Marzano;

Uditi, nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2025, gli avvocati Andrea Di Leo e Francesco Lanatà;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’appellante ha impugnato la sentenza del Tar Lazio n. 15745 del 24 ottobre 2023 con cui è stato respinto il ricorso proposto per l’annullamento della determinazione dirigenziale QC/942/2019 del 25 ottobre 2019 avente ad oggetto “Riacquisizione area con sovrastanti manufatti di proprietà di MA Capitale, sita in MA, in Viale delle Mura Portuensi n. 22 destinata ad uso laboratorio carrozzeria, utilizzata con titolo scaduto dal Sig. SC UR”.

MA capitale si è costituita in giudizio depositando documentazione e memoria conclusiva con cui ha contestato ogni avversa deduzione e richiesta, chiedendo la reiezione dell’appello.

L’appellante ha depositato memoria di replica il 23 dicembre 2024.

All’udienza pubblica del 14 gennaio 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Con atto di concessione n. 99477 del 31 maggio 1988 MA Capitale, in esecuzione della deliberazione della G.M. n. 10768 del 30 dicembre 1987, ha autorizzato a favore del sig. SC UR la concessione provvisoria dell’area di mq 757,32 sita in Viale delle Mura Portuensi n. 22, identificata al catasto foglio 449, part. 62/257, ad uso laboratorio carrozzeria per il periodo dal 1 gennaio 1987 al 31 dicembre 1992.

Nella concessione era stabilito che la richiesta di rinnovo dovesse essere presentata 6 mesi prima della scadenza.

L’appellante ha chiesto il rinnovo solo in data 2 agosto 1999 con nota prot. 22167; in data 5 gennaio 2000, la Soprintendenza capitolina esprimeva parere negativo al rinnovo della concessione in quanto trattasi di area ricadente a ridosso delle antiche Mura Portuensi vincolate ai sensi della legge 1089 /1939 e successivi ‘decreti Galasso’, successivamente poi sostituiti dal d.lgs. n. 42/2004.

In particolare la Soprintendenza osservava che: “le strutture installate per lo svolgimento delle attività creano fortissimo degrado delle aree ricadenti a ridosso delle mura urbane vincolate ai sensi della legge 1089/39 e successivi decreti Galasso”.

Pertanto la concessione non veniva rinnovata anche è mancato un provvedimento espresso di diniego.

Nel corso degli anni, il Dipartimento competente provvedeva, senza buon esito, a richiedere al sig. SC il corrispettivo dovuto per l’utilizzo sine titulo dell’area (note del 9 aprile 1990, del 7 marzo 1996, del 7 ottobre 2003 e del 6 maggio 2005).

Inoltre, in data 27 novembre 2018, l’ufficio richiedeva alla società Aequa MA di calcolare anche gli aggiornamenti ISTAT.

A seguito di controlli e sopralluoghi da cui risultava che l’area con sovrastanti manufatti continuava ad essere occupata, con titolo scaduto, dal sig. SC per laboratorio carrozzeria, con nota del 30 novembre 2018 il Dipartimento patrimonio e politiche abitative contestava l’occupazione abusiva dell’area con manufatti e la mancata corresponsione della somma di euro 48.111,59, quindi comunicava l’avvio del procedimento per il recupero dell’immobile.

Alla suddetta richiesta il sig. SC non dava alcun riscontro pur continuando ad occupare l’immobile.

Quindi faceva seguito la determinazione dirigenziale del 25 ottobre 2019, avente ad oggetto la riacquisizione dell’area, impugnata dinanzi al Tar.

3. Il Tar Lazio con la sentenza n. 15745 del 24 ottobre 2023 ha respinto il ricorso in sintesi osservando:

- che la delibera di giunta n. 363/2020 invocata dal ricorrente non impedisce all’amministrazione di procedere al recupero forzoso degli immobili per cui: a) sia accertata l’insussistenza dei requisiti soggettivi e oggettivi come nel caso di specie in cui la concessione è scaduta il 31 dicembre 1992, b) sussiste una grave morosità;

- che sul rinnovo tardivamente richiesto dopo sette anni, la Soprintendenza ha comunque espresso parere negativo;

- che il provvedimento impugnato dà conto delle ragioni di pubblico interesse sottese alla riacquisizione;

- che il bene in questione, pervenuto al Comune di MA con atto motu proprio di Papa Pio IX del 1847 è sottoposto a vincolo monumentale, risultando quindi appartenente al demanio culturale in forza dell’art. 10, comma 1, d.lgs. n. 42/04, con conseguente applicabilità del rimedio dell’autotutela esecutiva ex art. 823, comma 2 c.c..

4. L’appello è affidato a quattro motivi, sostanzialmente riproduttivi dei motivi formulati in primo grado.

Con il primo motivo sostiene che la sentenza sarebbe errata nella parte in cui ha ritenuto insussistenti i presupposti necessari per poter consentire l’utilizzo temporaneo dei beni del patrimonio capitolino ai sensi della delibera n. 363/2020 in cui è stato previsto che “ per gli utilizzatori di beni a destinazione urbanistica e catastale di tipo commerciale o residenziale si valuterà l’eventuale passaggio degli stessi, con appositi atti, dalla categoria del patrimonio indisponibile a quella del patrimonio disponibile, con conseguente applicazione del regime locatizio, relativo all’uso conforme alla suddetta destinazione urbanistico-edilizia ”.

Afferma che non sussisterebbe l’abusività dei manufatti realizzati sull’area atteso che gli stessi sarebbero stati regolarmente sanati, ai sensi della l. 47/1985, con istanza di condono prot. 5229/CE del 23 maggio 1986, favorevolmente esitata con provvedimento prot. 000142217 del 7 giugno 2002.

Sostiene che la presenza del vincolo relativo alle Mura Portuensi e il parere negativo espresso dalla Soprintendenza capitolina nel gennaio 2000 non giustificherebbero il diniego di assegnazione temporanea, non essendo intervenuto alcun provvedimento esplicito di diniego del rinnovo.

Con il secondo motivo ripropone la doglianza secondo cui vi sarebbe discordanza tra la decisione assunta dall’amministrazione e le disposizioni regolamentari del 1983, segnatamente l’art. 3 delle norme transitorie, norma che il Tar ha ritenuto inapplicabile ratione temporis alla fattispecie in esame. In ogni caso osserva che, anche a voler considerare inapplicabile la norma in questione, sarebbe errata l’affermazione del Tar secondo cui sarebbe stato adempiuto l’obbligo ivi previsto, ossia la valutazione dell’interesse pubblico alla prosecuzione dell’affidamento del bene in concessione.

Il Tar avrebbe errato nel richiamare quali “evidenze” di tale valutazione (i) l’assenza del titolo, (ii) la morosità e (iii) la rilevanza culturale del bene dal momento che la delibera di giunta n. 363/2020 contempla tra le ipotesi per potersi concedere l’utilizzo temporaneo proprio quelle caratterizzate dall’assenza del titolo intervenuta a seguito della scadenza e/o inefficacia o finanche della revoca e dalla morosità dei soggetti, con l’unica condizione che venga accertata la coerenza dell’attività svolta con quella prevista dal titolo originario scaduto o divenuto inefficace.

Anche la presenza del vincolo, a dire dell’appellante, non sarebbe preclusiva dell’assegnazione dell’area ma richiederebbe una ponderazione degli interessi coinvolti che, nel caso di specie, sarebbe mancata.

Con il terzo motivo censura la sentenza nella parte in cui si afferma la natura demaniale del bene oggetto di concessione, così ritenendo legittimo il ricorso all’autotutela esecutiva.

Osserva che il vincolo monumentale che secondo il Tar determinerebbe l’appartenenza al demanio culturale riguarderebbe unicamente le “mura portuensi” e non l’area limitrofa (ove insiste l’area per cui è causa) che invece è interessata unicamente da un vincolo di natura urbanistica e cioè la “fascia di rispetto”.

Pertanto sostiene che MA Capitale avrebbe dovuto far ricorso agli ordinari strumenti giurisdizionali, non essendo ammissibile il ricorso all’autotutela esecutiva, non trattandosi di un bene demaniale.

Sarebbe errato anche il terzo presupposto che la sentenza impugnata adduce a sostegno della natura demaniale dell’area in questione, ossia il “disciplinare” della concessione, ove è testualmente prevista la sottoposizione del rapporto alle norme pubblicistiche sulle concessioni: sostiene che la natura del rapporto non potrebbe essere desunta dalle previsioni contrattuali essendo invece la natura del bene oggetto dello stesso, la funzione che esso va ad assolvere e il tipo di obbligazioni che, in concreto, le parti vanno ad assumere, a definire l’effettivo rapporto che va ad instaurarsi.

Quindi afferma che l’area in questione non solo non sarebbe demaniale ma neanche un bene patrimoniale indisponibile, mancandone i presupposti.

Con il quarto motivo contesta che sull’area insistano manufatti abusivi in quanto egli avrebbe ottenuto la concessione in sanatoria n. 280818 rilasciata con provvedimento prot. 000142217 del 1° giugno 2002, successivamente alla richiesta di rinnovo.

5. L’appello è infondato.

Le censure formulate possono essere esaminate congiuntamente e secondo l’ordine logico.

In fatto va premesso che non vi è contestazione sulle seguenti circostanze:

- la concessione è scaduta in data 31 dicembre 1992 e non ne è stato chiesto il rinnovo nei termini fissati nell’atto concessorio;

- sussiste una grave morosità del concessionario;

- in ogni caso sul rinnovo tardivamente richiesto (dopo sette anni), la Soprintendenza ha comunque espresso parere negativo.

Ciò posto, il fulcro della vicenda dedotta in giudizio risiede nella individuazione della natura del bene e, a valle, della possibilità di attivare lo strumento dell’autotutela esecutiva.

Sul punto deve osservarsi che l’atto di concessione in favore dell’appellante è stato adottato ai sensi del “Regolamento delle concessioni di beni immobili appartenenti al demanio e al patrimonio indisponibile del comune” di cui alla delibera n. 4182 del 5 ottobre 1982, come rettificato dalla delibera consiliare n. 5625 del 27 settembre 1983.

Tanto si desume dall’atto di concessione del 31 maggio 1988 in favore dell’appellante che fa espresso riferimento al “vigente regolamento”: ciò conferma quanto disposto nel disciplinare allegato all’atto di concessione che, come rilevato dal Tar, chiarisce al primo punto che « È espressamente pattuito che il rapporto è disciplinato dalle disposizioni sulle concessioni amministrative e non potrà in nessun caso essere ricondotto a regime locativo ».

L’art. 3 delle disposizioni transitorie, invocato dall’appellante che ne lamenta il mancato rispetto), che disciplina “Concessioni scadute ed occupazioni senza titolo” dispone: « Per quanto riguarda le concessioni già scadute e i casi di occupazione senza titolo, l'Amministrazione dovrà verificare se, per la tutela del pubblico interesse sia opportuno il recupero della disponibilità dell'immobile, ovvero la prosecuzione nell'affidamento dei bene in concessione. Nel primo caso saranno adottati gli. atti per ottenere, anche in via coattiva, la disponibilità del bene, fatto salvo il pagamento del canone all'epoca pattuito, fino al momento della riconsegna.

Qualora si ritenga invece che il bene possa essere affidato in concessione e l'occupante senza titolo abbia i requisiti previsti per la concessione a canone ricognitivo, ridotto o convenzionato, di cui all'art. 7, del regolamento l'Amministrazione potrà procedere al rinnovo o alla convalida semprecché l'attività sia rimasta inalterata e non vi siano state gravi violazioni del disciplinare del rapporto scaduto, ovvero l'attività dell'occupante senza titolo non sia in contrasto con l'utilizzazione che l'Amministrazione intende dare al bene ».

Osserva il Collegio che, in disparte il dato inequivocabile che detta norma transitoria riguarda il “Regolamento delle concessioni di beni immobili appartenenti al demanio e al patrimonio indisponibile del comune”, dalla lettura del testo risulta palese che la valutazione che l’appellante si duole sia mancata (punto sul quale si tornerà) riguarda i beni del patrimonio indisponibile: il che contraddice la tesi dello stesso appellante secondo cui il bene da lui detenuto sine titulo apparterrebbe al patrimonio disponibile.

La delibera n. 140 del 30 aprile 2015 della giunta capitolina, che ha dettato le “Linee guida per il riordino, in corso, del patrimonio indisponibile in concessione”, ricorda che l’uso dei beni del patrimonio indisponibile di MA « risulta, ad oggi, disciplinato da un Regolamento delle concessioni risalente al 1983 di cui alla deliberazione del Consiglio Comunale n. 5625 del 27 settembre 1983, …

Che il suddetto Regolamento non è più in linea, per alcuni profili, con il quadro normativo vigente, così come si è evoluto negli ultimi decenni; …

Che pertanto presupposta l’intervenuta scadenza dei titoli di utilizzo dei beni, il percorso tracciato per l’attività di riordino deve seguire progressivamente e temporalmente le seguenti priorità:

1. per gli utilizzatori, che sono già destinatari di un provvedimento di rilascio, si provvederà, in via prioritaria, all’avvio dei procedimenti necessari per riacquisire il bene nonché a provvedere alla definizione di bandi ad evidenza pubblica per l’assegnazione;

2. per gli utilizzatori dei beni a preminente carattere commerciale, professionale e/o imprenditoriale, non ricollegabile ad attività di natura prevalentemente socio- culturale, si procederà analogamente, in via prioritaria all’avvio delle procedure finalizzate al recupero della disponibilità del bene;

3. per gli utilizzatori di beni a destinazione urbanistica e catastale di tipo commerciale o residenziale si valuterà l’eventuale passaggio degli stessi, con appositi atti, dalla categoria del patrimonio indisponibile a quella del patrimonio disponibile, con conseguente applicazione del regime locatizio, relativo all’uso conforme alla suddetta destinazione urbanistico-edilizia;

4. fermo restando quanto previsto al punto 5., per gli utilizzatori che svolgono prevalentemente effettive funzioni, attività e/o servizi d’interesse pubblico, e che pertanto utilizzano il bene con modalità compatibili con la sua destinazione e che non risultino morosi si procederà, d’intesa con i Dipartimenti ed i Municipi interessati successivamente rispetto a quanto previsto ai punti 1 e 2, all’avvio delle procedure finalizzate al recupero della disponibilità del bene. Lo stesso criterio potrà essere applicato a favore degli utilizzatori rientranti in questa stessa classificazione, che risultassero morosi, qualora entro 250 giorni o con rateizzazione definita con atto di impegno, provvedano a sanare la morosità. Resta inteso che i fattori dell’interesse pubblico e dell’utilità dei servizi svolti per la collettività, saranno considerati nel definire l’attuazione temporale del piano di recupero dei beni;

5. per gli utilizzatori quali Enti, Organismi o Associazioni che svolgono comprovate attività socialmente utili di interesse cittadino o municipale, su delega o per conto di MA Capitale, e Enti ed Organizzazioni internazionali riconosciute dall’ONU, si procederà nel rispetto del Regolamento sulle Concessioni (Consiglio Comunale n. 5625/1983);

Che tutti gli utilizzatori continueranno a corrispondere l’indennità di occupazione relativa all’utilizzo del bene, fino all’effettivo rilascio;

Che gli utilizzatori morosi saranno comunque esclusi dalla partecipazione ai bandi pubblici ».

Il punto 3 di tale delibera richiama l’art. 3 delle norme transitorie del regolamento del 1983 laddove prevede che per gli utilizzatori di beni a destinazione urbanistica e catastale di tipo commerciale o residenziale si valuterà l’eventuale passaggio degli stessi, con appositi atti, dalla categoria del patrimonio indisponibile a quella del patrimonio disponibile, con conseguente applicazione del regime locatizio, relativo all’uso conforme alla suddetta destinazione urbanistico-edilizia.

Il che conferma, ancora una volta, la contraddittorietà della tesi dell’appellante atteso che tale possibilità, anche nella successiva disciplina ricognitiva, riguarda appunto beni del patrimonio “indisponibile”.

Da quanto precede risulta pacificamente che l’immobile detenuto dall’appellante, a prescindere dall’eventuale qualificabilità quale bene demaniale, come affermato dal Tar, sicuramente appartiene al patrimonio indisponibile di MA capitale, con conseguente legittimità del ricorso da parte dell’amministrazione all’autotutela esecutiva essendo pacifico che la concessione è scaduta in data 31 dicembre 1992 e non ne è stato chiesto il rinnovo nei termini fissati nell’atto concessorio e che sussiste una grave morosità del concessionario (che, per inciso, secondo la relazione del 28 settembre 2021 dell’Ufficio gestione stime risulta aumentata ad € 75.991,37 rispetto a quanto indicato nel provvedimento impugnato).

Invero, in caso di occupazione abusiva di un bene appartenente al demanio o al patrimonio indisponibile, l'amministrazione, ai sensi dell'articolo 823, comma 2, del codice civile, può esercitare il potere di autotutela possessoria, adottando un'ordinanza di rilascio. Siffatto provvedimento ha natura doverosa e vincolata e non necessita né della preventiva comparazione con gli interessi del privato occupante, non potendosi giammai ingenerare un affidamento “legittimo” in presenza di una situazione connotata da evidente abusività, né di specifica motivazione, se non quella necessaria a dare atto dell'accertamento dell'abusiva occupazione e nei confronti del quale non è configurabile il vizio di eccesso di potere, perché l'esercizio del potere di autotutela esecutiva si giustifica unicamente in ragione della perdurante occupazione sine titulo del bene pubblico. Né rileverebbe una eventuale iniziale tolleranza in merito all'occupazione del bene, non radicando un simile contegno dell'amministrazione alcuna posizione di diritto o di interesse legittimo in capo all'occupante sine titulo (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 30 marzo 2024, n. 2980).

Va aggiunto che, alla luce di quanto fin qui accertato, risulta destituita di fondamento la doglianza secondo cui non sarebbe stata rispettata la previsione di cui all’art. 3 delle norme transitorie del regolamento del 1983.

Prova ne è la circostanza incontestata che, sebbene l’appellante abbia chiesto il rinnovo della concessione ben sette anni dopo la scadenza, l’amministrazione comunale ha comunque interpellato la Soprintendenza (così di fatto avviando il procedimento per valutare un possibile affidamento in concessione), la quale tuttavia ha espresso parere negativo ritenendo in sostanza che l'attività dell'occupante senza titolo risulta sostanzialmente in contrasto con l'utilizzazione che l'amministrazione intende dare al bene.

Irrilevante, quanto agli effetti pretesi dall’appellante ossia di un tacito rinnovo della concessione, è che l’amministrazione non abbia dato seguito al parere della soprintendenza adottando un provvedimento negativo: l’appellante, infatti, a fronte del un tacito rifiuto di provvedere non ha mai attivato gli strumenti posti a disposizione dall’ordinamento per rimediare all’inerzia dell’amministrazione.

Né è invocabile la previsione contenuta nella delibera di giunta capitolina n. 363 del 30 dicembre 2020 recante “Ridefinizione delle linee guida per il riordino del demanio e del patrimonio immobiliare indisponibile in concessione, rispetto alle Deliberazioni della Giunta Capitolina n. 140/2015 e n. 19/2017 – Cronoprogramma. Applicazione misure temporanee di salvaguardia del patrimonio indisponibile”.

Invero detta delibera, dopo aver dettato il cronoprogramma delle attività di riordino del demanio e del patrimonio immobiliare indisponibile in concessione, anche in vista di affidamenti mediante procedure ad evidenza pubblica, prevede che « nelle more della definizione di tutti i controlli amministrativi, il Dipartimento Patrimonio e Politiche Abitative consentirà, dalla data di adozione del presente provvedimento e sino alla conclusione dell'espletamento delle procedure di assegnazione dei beni, l'utilizzo temporaneo dei beni medesimi agli attuali utilizzatori in possesso dei requisiti soggettivi e oggettivi, che svolgono attività coerenti e previste dal titolo originario di assegnazione scaduto e/o divenuto inefficace o comunque, se revocato, sottoposto a gravame non ancora passato in giudicato e che corrispondano le morosità pregresse, anche mediante rateizzazione, nonché le indennità di detenzione dovute per l'utilizzo del bene con gli aggiornamenti di legge, garantendone la custodia e l'esecuzione dei lavori di manutenzione con oneri e spese a proprio carico, previa sottoscrizione di atto d'obbligo/impegno al rilascio degli immobili a seguito della conclusione della suddetta procedura di assegnazione dei beni, fatta salva la regolarità edilizio/urbanistica che, in mancanza, potrà essere conseguita con le procedure di cui ai punti che precedono ».

All’applicazione alla fattispecie in esame della riportata disposizione osta il dato inequivocabile che l’appellante non ha mai corrisposto le morosità pregresse nonostante i numerosi solleciti.

Le considerazioni che precedono depongono per la piena legittimità dell’attività di riacquisizione del bene intrapresa dal comune, dunque anche indipendentemente dalla contestata abusività delle opere ivi realizzate.

Il provvedimento di riacquisizione si fonda su tre ragioni: a) l’intervenuta scadenza del titolo; b) la consistente morosità; c) il mancato ottenimento del condono per opere abusive a causa del mancato versamento delle somme dovute ai sensi della legge n. 47 del 1985.

Come noto, in presenza di un provvedimento plurimotivato, l’accertata legittimità anche di una sola delle motivazioni poste a fondamento, ne esclude l’annullabilità (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 14 novembre 2024, n. 9151).

In sostanza, in caso di atto amministrativo, fondato su una pluralità di ragioni indipendenti ed autonome le una dalla altre, il rigetto delle censure proposte contro una di tali ragioni rende superfluo l’esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 10 giugno 2021, n. 4470; sez. VI, 31 luglio 2020, n. 4866; sez. V, 17 settembre 2019, n. 6190; sez. IV, 30 marzo 2018, n. 2019).

Ciò posto, è comunque opportuno sottolineare che la tesi dell’appellante secondo cui egli avrebbe ottenuto il condono, che invece l’amministrazione nega, non risulta in ogni caso validata dalla documentazione prodotta che non appare attendibile sia con riferimento alle date e al protocollo che non collimano con quelle della domanda, sia con riferimento al soggetto destinatario che risulta cancellato e sovrascritto.

Conclusivamente, per quanto precede, l’appello deve essere respinto e la sentenza impugnata deve essere confermata con diversa motivazione.

6. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione settima, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge confermando la sentenza impugnata con diversa motivazione.

Condanna l’appellante alla rifusione, in favore di MA Capitale, di spese e competenze del presente giudizio che liquida in € 4.000,00 (quattromila) oltre oneri di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in MA, nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Laura Marzano	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO