Pubblicato il 24/11/2025

N. 09146/2025REG.PROV.COLL.

N. 05138/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5138 del 2025, proposto da
MA AG, rappresentato e difeso dall’avvocato Massimiliano Cappa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Calasetta, non costituito in giudizio;
Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore , ex lege rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, sezione prima, 8 marzo 2025, n. 220, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 31 e 117 c.p.a.;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2025 il consigliere UC AN IC e udito per parte appellante l’avvocato Roberto Farinacci, in sostituzione dell’avvocato Massimiliano Cappa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il giudizio ha ad oggetto il silenzio serbato dal Comune di Calasetta e dal Nucleo tutela del patrimonio culturale dell’Arma dei Carabinieri sull’istanza-diffida presentata dall’appellante, diretta a sollecitare l’esercizio dei poteri di vigilanza in relazione ad opere edilizie ritenute abusive.

2. I fatti rilevanti per la decisione possono essere sintetizzati come segue:

- l’appellante è proprietario di fabbricati e terreni agricoli siti all’interno dell’oasi Mercuri, nel Comune di Calasetta;

- con istanza-diffida del 24 ottobre 2023, egli ha chiesto al Comune di Calasetta e al Nucleo Carabinieri TPC di Cagliari di accertare e sanzionare la realizzazione di presunti abusi edilizi realizzati sul fondo contiguo a quello di sua proprietà (foglio 21, mappali 147 e 359), in area a destinazione agricola e plurivincolata;

- in particolare, l’appellante rappresentava che l’edificio realizzato dai confinanti, originariamente corrispondente ad un piccolo fabbricato agricolo, sarebbe stato oggetto di ripetuti ampliamenti nel tempo, sino a divenire un manufatto residenziale a due piani di notevole impatto visivo e paesaggistico; ha diffidato, quindi, l’Amministrazione ad adottare i provvedimenti repressivi e demolitori previsti dagli artt. 27, 30 e 31 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (t.u. edilizia);

- non avendo ricevuto riscontro, egli ha adito il T.a.r. Sardegna, con ricorso notificato il 20 novembre 2024, per far accertare l’illegittimità del silenzio inadempimento serbato dalle Amministrazioni.

3. La sentenza appellata ha dichiarato inammissibile il ricorso e condannato il privato alle spese di lite.

3.1. Nello specifico, il giudice di prime cure:

- ha dichiarato inammissibile l’intervento ad adiuvandum della Roma Sisteni & Comvinioni s.r.l., per mancata notifica dell’atto di intervento alle altre parti del giudizio;

- quanto all’atto indirizzato all’Arma dei Carabinieri, ha ritenuto che esso fosse volto a sollecitare lo svolgimento di attività di polizia giudiziaria, non sindacabile ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a.; ha rilevato in ogni caso, che la segnalazione ha dato luogo a indagini concluse con l’accertamento dell’insussistenza di ipotesi di reato (cfr. decreto di archiviazione n. 2327/2024 del G.I.P. di Cagliari);

- quanto all’atto indirizzato al Comune di Calasetta, ha riscontrato l’esistenza di una pluralità di titoli edilizi e paesaggistici riferiti alle opere oggetto di segnalazione e ha conseguentemente riqualificato l’istanza dell’odierno appellante come sollecitazione all’esercizio del potere di autotutela, in relazione alla quale non è configurabile un obbligo di provvedere;

- ha, altresì, ritenuto che il ricorso veicoli una inammissibile domanda di condanna ad un facere pubblicistico, relativo ad attività discrezionale e non coercibile.

4. L’appellante chiede la riforma della predetta sentenza, articolando i seguenti motivi:

I. « Error in iudicando de iure in procedendo, con conseguente violazione e/o falsa applicazione dei principi di terzietà e di imparzialità del giudice e/o violazione dell’art. 112 c.p.c. e/o dell’art. 111 Cost. e/o e/o eccesso di potere del TAR Sardegna e/o manifesta illogicità e irrazionalità e/o vizio dell’attività svolta dal TAR Sardegna »;

II . «Error in iudicando de iure in procedendo, con conseguente violazione e/o falsa applicazione dei principi di terzietà e di imparzialità del giudice e/o violazione dell’art. 112 c.p.c. e/o dell’art. 111 Cost. e/o e/o eccesso di potere del TAR Sardegna e/o manifesta illogicità e irrazionalità e/o vizio dell’attività svolta dal TAR Sardegna»;

III . «Error in iudicando de iure in procedendo, con conseguente violazione e/o falsa applicazione dei principi di terzietà e di imparzialità del giudice e/o violazione dell’art. 112 c.p.c. e/o dell’art. 111 Cost. e/o e/o eccesso di potere del TAR Sardegna e/o manifesta illogicità e irrazionalità e/o vizio dell’attività svolta dal TAR Sardegna»;

IV. «Error in iudicando de iure in procedendo con conseguente violazione e/o falsa applicazione dell’art. 27 d.P.R. n. 380/2001 e/o violazione e/o falsa applicazione art. 145 e/o 146 d.lgs. n. 42 del 2004 e ss.mm.ii. e/o violazione e/o falsa applicazione art. 16 L.R. 23/1985»;

V . «Error in iudicando de iure in procedendo - Eccesso di potere per travisamento. Eccesso di potere per motivazione apparente. Ingiustizia manifesta con conseguente violazione e/o falsa applicazione dell’art. 111 Cost. e/o manifesta illogicità e irrazionalità e/o vizio dell’attività svolta dal TAR Sardegna»;

VI . «Error in iudicando de iure in procedendo e conseguenziale violazione del principio sull’economia processuale e/o violazione e/o falsa applicazione art. 145 e/o 146 d.lgs. n. 42 del 2004 e ss.mm.ii. e/o violazione e/o falsa applicazione art. 16 L.R. 23/1985» .

5. Si è costituito in giudizio Ministero della difesa, rilevando che l’appellante non ha impugnato il capo di sentenza relativo al Nucleo TPC dei Carabinieri ed eccependo l’inammissibilità del gravame in parte qua . Ha argomentato, in ogni caso, per l’infondatezza delle doglianze.

6. Non si è costituito, invece, il Comune di Calasetta.

7. All’udienza in camera di consiglio del 21 ottobre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Il ricorso è manifestamente infondato, il che consente di assorbire la preliminare eccezione di inammissibilità formulata dal Ministero.

9. Con il primo e con il secondo motivo, l’appellante contesta la sentenza del T.A.R. per aver riconosciuto efficacia a titoli edilizi illeciti, che sarebbero invece radicalmente improduttivi di effetti e non suscettibili di consolidamento. Sostiene, di conseguenza, che sia erronea la riqualificazione dell’azione operata dal giudice di primo grado come volta a sollecitare un intervento in autotutela, poiché l’obiettivo perseguito dal privato è l’adozione di un provvedimento demolitorio nei confronti di un manufatto connotato da insanabile abusività.

9.1. Il motivo è infondato. L’appellante fonda la propria doglianza su una categoria giuridica – quella dell’atto amministrativo “illecito” – che non trova riscontro nel diritto positivo, il quale contempla unicamente le figure patologiche dell’annullabilità (art. 21- octies, l. 241/1990) e della nullità (art. 21- septies, l. 241/1990).

9.2. I vizi dedotti – concernenti la violazione di vincoli urbanistici e paesaggistici – possono integrare ipotesi di annullabilità per violazione di legge dei titoli edilizi rilasciati dall’Amministrazione, ma non ne determinano la radicale nullità, configurabile soltanto nelle fattispecie tassative previste dall’art. 21- septies della legge n. 241/1990, che nella specie non ricorrono. In quanto meramente annullabili, tali provvedimenti valgono a legittimare le opere realizzate e devono essere tempestivamente impugnati dagli interessati, nei termini di legge.

9.3. Corretta appare, quindi, la riqualificazione dell’istanza del ricorrente operata dal T.a.r., secondo cui l’iniziativa, solo in apparenza diretta a sollecitare l’esercizio del potere repressivo, si configura, in realtà, come richiesta di riesame in autotutela di titoli edilizi già rilasciati e non più direttamente impugnabili per decorso del relativo termine (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 8 settembre 2022, n. 7838).

10. Con il terzo motivo, l’appellante rappresenta che la ricostruzione dei fatti operata dal T.a.r. sarebbe stata sconfessata dall’ordinanza di demolizione adottata dal Comune di Calasetta con riferimento ad altro manufatto del controinteressato e dal riscontro fornito dalla locale Soprintendenza alle proprie istanze di accesso.

10.1. Il motivo è infondato. Gli atti richiamati dall’appellante non incidono sulla legittimità della sentenza impugnata, né risultano idonei a modificare il quadro fattuale e giuridico già esaminato dal T.a.r. In primo luogo, trattasi di atti sopravvenuti alla sentenza di primo grado, che non possono costituire parametro di legittimità dell’azione amministrativa oggetto di contestazione nel presente giudizio, né della sentenza che su di essa si è pronunciata.

10.2. In ogni caso, l’ordinanza di demolizione adottata dal Comune di Calasetta riguarda uno specifico manufatto (« volume tecnico per l’alloggiamento dei macchinari relativi all’impianto fotovoltaico ») – la cui riconducibilità al medesimo controinteressato non è in realtà desumibile dal documento, depositato in forma oscurata – di cui il Comune ha accertato la realizzazione sine titulo ; l’atto non consente, pertanto, di estendere il giudizio di abusività a tutte le opere oggetto della segnalazione. Quanto al riscontro fornito dalla Soprintendenza, l’Ente si è limitato a dare atto del mancato reperimento di propri pareri o provvedimenti relativi ai mappali interessati dagli interventi ritenuti abusivi. Tale rilievo – oltre ad attenere comunque alla legittimità dei titoli edilizi, profilo non sindacabile in questa sede – non consente di individuare specifici profili di illegittimità, non avendo il ricorrente precisato in relazione a quali opere (e nel contesto di quali procedimenti) tale Amministrazione avrebbe dovuto esprimersi.

11. Con il quarto e il quinto motivo, l’appellante contesta la qualificazione dei poteri di vigilanza e repressione spettanti al Comune come poteri di carattere discrezionale. Secondo la sua prospettazione, tali poteri si configurerebbero come rigidamente vincolati, avendo riguardo alla rimozione di abusi edilizi in area sottoposta a vincolo paesaggistico.

11.1. Il motivo è infondato. Una volta accertato che le opere contestate risultano assistite da permessi di costruire in sanatoria, l’eventuale intervento su di essi ricade nel paradigma dell’autotutela. Tale potere ha sempre natura discrezionale, anche quando abbia ad oggetto titoli edilizi asseritamente illegittimi, « non potendosi postulare, in via generale e indifferenziata, un interesse pubblico in re ipsa alla rimozione di tali atti » (Cons. Stato, Ad. plen., 17 ottobre 2017, n. 8). Il relativo esercizio è, pertanto, rimesso alla più ampia valutazione di merito dell’Amministrazione e non può essere sollecitato mediante il ricorso avverso il silenzio ( ex multis Cons. Stato, sez. IV, 9 marzo 2022, n. 1687).

12. Con il sesto motivo, l’appellante invoca l’applicazione del potere di annullamento d’ufficio dei titoli edilizi illegittimi, spettante alla Regione ai sensi dell’art. 39 del d.P.R. 380/2001. Ritiene, infatti, che l’esercizio di tale potere, in presenza di sanatorie emesse in violazione della normativa urbanistica e paesaggistica, non sia soggetto a discrezionalità né a limiti temporali, sicché l’inerzia dell’Amministrazione violerebbe gli obblighi di tutela del paesaggio e della legalità urbanistica.

12.1. Il motivo è inammissibile. Esso, infatti, fa riferimento ad un potere spettante alla Regione, ente diverso da quelli cui era rivolta l’istanza oggetto del presente giudizio e, di conseguenza, estraneo al perimetro della presente azione avverso il silenzio. Peraltro, né l’originaria istanza-diffida, né il ricorso di primo grado fanno alcun riferimento all’art. 39 del T.U. dell’edilizia, limitandosi a sollecitare l’esercizio dei poteri di vigilanza e repressione previsti dagli artt. 27, 30 e 31 del medesimo Testo unico. La censura in esame integra, quindi, anche un inammissibile ampliamento del thema decidendum .

12.2. Il motivo risulta, in ogni caso, anche infondato nel merito. Per consolidata giurisprudenza (C.G.A., 26 maggio 2020, n. 325; Cons. Stato, sez. VII, 15 febbraio 2024, n. 1536), il potere di annullamento regionale del permesso di costruire costituisce una speciale ipotesi di autotutela e, in quanto tale, non è coercibile dal privato. Ne deriva che non è possibile ovviare alla mancata impugnazione dei titoli edilizi nel termine decadenziale di legge mediante la presentazione di un’istanza ex art. 39 T.U. edilizia, poiché su di essa l’Amministrazione regionale non ha alcun obbligo giuridico di provvedere (Cons. Stato, sez. VI, 11 novembre 2024, n. 8967).

13. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.

13.1. Le spese del grado seguono la soccombenza e sono liquidate, nella misura indicata in dispositivo, nei confronti del solo Ministero.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante a rifondere al Ministero della Difesa le spese del grado, che si liquidano in € 3.000,00, oltre spese generali e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

AN FO, Presidente

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

UC AN IC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UC AN IC	AN FO

IL SEGRETARIO