Pubblicato il 30/12/2025

N. 10421/2025REG.PROV.COLL.

N. 02352/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2352 del 2025, proposto dalla società Ecosavona s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Avilio Presutti, Giancarlo Tanzarella, Elena Tanzarella, Rosanna Macis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Vado Ligure, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso in giudizio dall’Avv. Paolo Gaggero, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;
la Regione Liguria, in persona del Presidente pro tempore , non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria, 7 febbraio 2025 n. 133, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto il ricorso incidentale proposto dal ricorrente incidentale del Comune di Vado Ligure;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 ottobre 2025 il consigliere IC TI e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Giunge alla decisione del Consiglio di Stato l’appello proposto dalla società Ecosavona s.r.l. avverso la sentenza del T.a.r. per la Liguria n. 133/2025, che ne ha respinto il ricorso per l’accertamento della “ non debenza del contributo straordinario reclamato dal Comune di Vado Ligure ” e i motivi aggiunti con cui si è domandata la declaratoria di “ nullità dei titoli fondanti la pretesa creditoria di cui all’art. 2 della Convenzione in data 19 agosto 2023, ivi incluso l’atto di accertamento esecutivo 23 settembre 2024” e, per l’effetto, la condanna del “Comune di Vado Ligure alla restituzione di quanto corrisposto a titolo di contributo di costruzione, nella misura complessiva di euro 349.308,35, oltre interessi e rivalutazione dalla domanda al saldo ”.

2. Si espongono i fatti rilevanti per la decisione.

2.1. A partire dall’anno 1992, la Società Ecosavona gestisce un impianto di discarica di sua proprietà per rifiuti urbani non pericolosi, sito nel Comune di Vado Ligure, in Località Boscaccio.

2.2. Con l’istanza prot. n. 0098686, presentata in data 16 dicembre 2021, la società ha domandato il rilascio del Provvedimento autorizzatorio unico regionale (P.A.U.R.) relativo al progetto denominato « Ampliamento a valle (fase 1+2) della discarica per rifiuti non pericolosi e revamping dell’impianto TMB presso il polo impiantistico in località Boscaccio nel Comune di Vado Ligure (SV) », comprensivo anche del rilascio del permesso di costruire.

Il progetto è stato suddiviso in più fasi e la fase rilevante per il presente giudizio è esclusivamente la “fase 1”, nell’ambito della quale è previsto “ ampliamento a valle 3 dell’attuale discarica, con sviluppo del fondo vasca da quota 44,65 m s.l.m. a 50 m s.l.m. La volumetria per rifiuti, comprensiva di coperture giornaliere e provvisorie, è di circa 899.500 m3 ”.

Una volta realizzato, il progetto comporterà l’acquisizione della nuova volumetria netta per rifiuti di 748.300 metri cubi.

La realizzazione del progetto prevede l’estensione della superficie della discarica su aree che sono esterne all’attuale perimetro e che presentano una destinazione urbanistica “agricola”.

2.3. Con la deliberazione del Consiglio Comunale n. 5 del 31 gennaio 2023, il Comune ha, tra l’altro, espresso il parere favorevole “ limitatamente alla fase 1 e alla fase emergenziale/transitoria ”, subordinandone l’efficacia alla stipula di una convenzione con la società finalizzata anche a disciplinare il pagamento dei contributi ordinario e straordinario di costruzione.

2.4. Con la determinazione dirigenziale del 3 marzo 2023 prot. n. 4662, il Comune ha comunicato il suo assenso ai fini del rilascio del P.a.u.r., evidenziando che, in merito al titolo edilizio, la società avrebbe dovuto corrispondere il contributo di costruzione ordinario di cui all’art. 16 del D.P.R. n. 380 del 2001, sia il contributo straordinario di cui all’art. 16, comma 4 d-ter) del D.P.R. n. 380 del 2001 e dall’art. 38, comma 6 bis, della L.R. n. 16 del 2009 e succ.modd., quantificati, rispettivamente, in euro 246.634,87 e in euro 3.041.531,03.

2.5. Con il provvedimento prot. n. 176 del 16 marzo 2023, la Regione ha rilasciato il P.a.u.r., per l’ampliamento della discarica di rifiuti solidi urbani e rifiuti speciali non pericolosi in località Boscaccio, limitando l’autorizzazione alla fase 1 di progetto e alla fase di ampliamento emergenziale.

2.6. Con la nota del 26 settembre 2023, il Comune ha domandato il pagamento del contributo ordinario e straordinario di costruzione.

3. Avverso tale richiesta di pagamento, con atto notificato il 14 novembre 2023, la società ha proposto innanzi al T.a.r. per la Liguria il ricorso introduttivo del giudizio, e, con atto notificato il 22 novembre 2024, motivi aggiunti per domandare, rispettivamente, l’accertamento dell’infondatezza della pretesa comunale al pagamento del contributo c.d. straordinario di costruzione e della pretesa comunale al pagamento del contributo di costruzione.

3.1. Si è costituito in giudizio il Comune, con difese di rito e di merito.

4. Con la sentenza impugnata, il T.a.r.:

i. ha respinto l’eccezione di irricevibilità del ricorso principale formulata dal Comune;

ii. ha respinto il ricorso principale;

iii. ha dichiarato irricevibili e comunque infondati i motivi aggiunti;

iv. ha condannato la società Ecosavona s.r.l. al pagamento delle spese di lite che ha quantificato in euro 4.000,00.

5. La società Ecosavona ha impugnato la sentenza di primo grado, formulando tre motivi di appello.

5.1. Il Comune ha proposto appello incidentale, formulando un unico motivo.

5.2. Con le rispettive memorie del 15 settembre 2025, la società e il Comune hanno ulteriormente illustrato le rispettive tesi.

5.3. Con le rispettive repliche del 25 settembre 2025, le parti hanno controdedotto alle deduzioni avversarie.

6. All’udienza del 16 ottobre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Con il primo motivo di appello, la società impugna il capo della sentenza che ha dichiarato irricevibili e comunque infondati i motivi aggiunti, proposti per l’accertamento dell’infondatezza della pretesa comuna a ricevere il pagamento del contributo ordinario di costruzione.

Circa la statuizione di irricevibilità, la società ne deduce l’erroneità in quanto il T.a.r. “ non ha considerato né che la regola di cui all’art. 31, comma 4 cpa concerne solo i provvedimenti e non gli atti paritetici, né che nessun provvedimento può degradare a interesse il diritto alla corresponsione di una somma che abbia natura fiscale, sicché, trattandosi di materia soggetta a giurisdizione esclusiva, non opera il termine decadenziale bensì quello civilistico ordinario prescrizionale ”.

7.1. La censura relativa alla statuizione di irricevibilità è fondata.

7.2. Secondo un recente precedente di questo Consiglio, che il Collegio condivide l’azione di nullità proposta relativamente alle clausole di un accordo ex art. 11, l. 7 agosto 1990 n. 241, rientrante nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ex art. 133 comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a., avente una valenza puramente ed esclusivamente economica, non è soggetta al termine di decadenza, ex art. 31 comma 4 c.p.a., bensì all’art. 1422 c.c., secondo il quale l’azione di nullità non è soggetta a prescrizione (Cons. Stato, Sez. IV, 4 agosto 2025 n. 6894; cfr., anche, Sez. III, 10 febbraio 2025, n. 1014).

Va ribadito infatti che in sede di giurisdizione esclusiva, quando la controversia ha ad oggetto situazioni giuridiche soggettive di diritto soggettivo si applica lo statuto giuridico tipico di questo diritto e non le norme che disciplinano, invece, le tecniche di tutela proprie dell’interesse legittimo.

8. Con il primo motivo di appello, la società censura, altresì, la statuizione di infondatezza, e rileva, in proposito, che la motivazione esposta dal T.a.r. sarebbe meramente apparente, in quanto “ l’infondatezza della pretesa nel merito è solo predicata, perché non c’è motivazione al riguardo: nulla è detto sul tema centrale e cioè se la norma sia o meno imperativa, mentre la circostanza che “l’obbligazione di cui all’art. 2 della convenzione” sia stata “liberamente assunta dalla Società” è del tutto irrilevante ”.

Viene riproposta pertanto, nell’ambito del giudizio dinanzi al Consiglio di Stato, la censura proposta dinanzi al T.a.r..

Nell’ambito di questa doglianza, la società deduce la violazione dell’art. 17, comma 3, lett. c), d.P.R. n. 380/2001, anche in relazione all’art. 23 Cost. e art. 1418 c.c..

In particolare, si afferma che l’art. 17 disporrebbe l’esonero dal contributo di costruzione di “ tutte le opere che, indipendentemente dalla natura pubblica o privata dell’esecutore, rispondano a finalità della singola Amministrazione o di interesse generale e siano, o siano destinate a divenire, di proprietà dell’Ente nel cui territorio ricadono ”.

Si deduce, inoltre, che l’art. 17 ha natura imperativa e, dunque, l’art. 2 della convenzione, con cui la società si è obbligata al pagamento di questa somma, è nullo per violazione di norma imperativa.

La censura in esame va esaminata unitamente al secondo motivo di appello, vertendo su contestazioni analoghe.

8.1. La seconda censura del primo motivo di appello è infondata.

8.2. L’art. 17, comma 3, lett. c), del d.P.R. n. 380 del 2001 stabilisce che il contributo di costruzione non è dovuto: “... c) per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici ”.

La giurisprudenza amministrativa ha evidenziato il carattere eccezionale e derogatorio delle ipotesi di concessione edilizia gratuita, a fronte del principio generale che è, invece, quello della sua onerosità, cosicché l’esenzione dal contributo concessorio riguarda ipotesi tassative e da interpretare in senso restrittivo (cfr. Cons. Stato, Sez. II, n. 2921 del 2021; Sez. IV, n. 3405 del 2020; Sez. V, n. 51 del 2006).

Recentemente questa Sezione ha avuto modo di ribadire che per poter beneficiare della esenzione dal contributo di costruzione debbono concorrere requisiti di carattere oggettivo e soggettivo (Cons. Stato, Sez. IV, 17maggio 2023 n. 4907).

Nel caso di specie viene in rilievo un impianto di proprietà della società appellante, realizzato per l’esercizio di un’attività imprenditoriale, che solo indirettamente assolve anche ad una finalità di interesse generale (cfr., in termini, Sez. IV, 17 maggio 2023 n. 4907, §§. 4.3.3. e 4.3.4.)

La finalità lucrativa perseguita dalla società impedisce, inoltre, di considerare un soggetto privato, quale l’odierna appellante, alla stregua di una longa manus dell’ente pubblico, anche in ragione della mancanza di un vincolo giuridico idoneo a sancire il necessario legame con l’ente istituzionalmente competente (cfr., nuovamente, Sez. IV, 17 maggio 2023 n. 4907, §. 4.3.5. e Sez. IV, 29 dicembre 2023 n. 11329, §. 8.6.).

Su quest’ultimo aspetto va evidenziato che, secondo la costante giurisprudenza della Sezione, “ La presenza di un accordo tra il Comune […] e la società non vale a comprovare l'esistenza di un collegamento funzionale dell'opera con il Comune e la sua finalizzazione diretta ad un servizio pubblico poiché, come si è detto, nel caso di specie la società agisce nel proprio interesse, realizzando un impianto di sua proprietà, per l'esercizio di un'attività di impresa lucrativa che, in forza dell'accordo di collaborazione, persegue al contempo anche una finalità di interesse pubblico nella della gestione del ciclo dei rifiuti che però è secondaria rispetto al motivo principale che ha mosso la società ad agire nel proprio interesse e non quale organo indiretto dell'ente pubblico.

4.3.8. In una fattispecie così connotata lo sgravio è privo di giustificazione poiché il beneficio in questione se da un lato trova, in via generale, il suo fondamento nella meritevolezza della finalità di interesse pubblico indirettamente perseguita, dall'altro non può al contempo risolversi in una agevolazione per chi, svolgendo attività di impresa, beneficerebbe della eliminazione di un costo di produzione lucrando conseguentemente un maggior guadagno. Ciò quanto meno in una ipotesi – come quella in contestazione - in cui l'opera è primariamente finalizzata a consentire una attività commerciale e, solo indirettamente, assolve ad una finalità di interesse pubblico che comunque non rappresenta la causa principale che muove il soggetto attuatore il quale riveste una posizione contrapposta rispetto al Comune ”.

Nel caso di specie, la discarica della fase 1 non presuppone alcuna forma di affidamento in concessione.

8.3. Difettano, dunque, nel caso di specie, sia il requisito oggettivo che il requisito soggettivo per poter fruire dell’esenzione invocata.

8.4. Inoltre, nel caso di specie, l’opera di urbanizzazione non può dirsi eseguita in attuazione dello strumento urbanistica, essendosi resa necessaria una variante.

Sul punto va ribadito il principio espresso di recente dalla Sezione (3 aprile 2025 n. 2859) che ha affermato, rispetto ad un caso esattamente in termini in quello dell’odierna controversia, che l’esenzione non può essere riconosciuta quando “ manca, anche l’ulteriore requisito previsto dalla disposizione sopra indicata perché non può affermarsi neanche che l’opera sia stata realizzata in “attuazione dello strumento urbanistico”: invero, lo strumento urbanistico non la prevedeva tant’è che è stata realizzata una variante mercé lo strumento dell’autorizzazione unica che di fatto realizza per l’amministrazione locale una variante imposta dall’alto in quanto prevista ex lege ”.

9. Con il secondo motivo di appello, la società impugna il capo della sentenza che ha respinto il ricorso introduttivo del giudizio, con cui si è domandato l’accertamento dell’infondatezza della pretesa comunale a ricevere il pagamento del contributo straordinario di costruzione.

Si deduce la violazione degli artt. 16, comma 4, lett. d-ter e comma 8, in relazione all’art. 17, comma 3, lett. c), d.P.R. n. 380/2001, nonché agli artt. 117, 208 e 29 d.lgs n. 152/2006.

Con dovizia di argomentazioni, la società contesta i punti della motivazione che hanno respinto le censure prospettate in primo grado per sostenere che il contributo straordinario non fosse dovuto.

9.1. Il secondo motivo di appello è infondato.

9.2. Il contributo c.d. straordinario di costruzione costituisce un istituto generale introdotto con la legge n. 164 del 2014 e ss.mm.ii. nell’art. 16, comma 4, del D.P.R. n. 380 del 2001, alla lett. d-ter), dove si è previsto che in tali casi lo si deve corrispondere in relazione “ alla valutazione del maggior valore generato da interventi su aree o immobili in variante urbanistica, in deroga o con cambio di destinazione d’uso. Tale maggior valore, calcolato dall’amministrazione comunale, viene suddiviso in misura non inferiore al 50 per cento tra il comune e la parte privata e da quest’ultima versato al comune stesso sotto forma di contributo straordinario, che attesta l’interesse pubblico vincolato a specifico centro di costo per la realizzazione di opere pubbliche e servizi da realizzare nel contesto in cui ricade l’intervento, cessione di aree o immobili da destinare a servizi di pubblica utilità, edilizia residenziale sociale od opere pubbliche”.

9.3. Questa tipologia di contributo costituisce una prestazione patrimoniale imposta da fonte normativa primaria, in applicazione della riserva di legge prevista dall’art. 23 Cost., che risulta giustificata, con finalità perequativa (Sez. IV, 16 agosto 2024 n. 7145; Sez. IV, 12 aprile 2019, n. 2382; Sez. IV, 23 giugno 2015, n. 3167; Corte Cost. 25 novembre 2020 n. 247), dal plusvalore generato dalla modifica alla pianificazione urbanistica a vantaggio di un privato, che la ha richiesta ed ottenuta per la realizzazione una sua iniziativa attuabile esclusivamente ottenendo la variante.

9.4. Considerato che l’appellante contesta la statuizione della sentenza di primo grado che ha escluso l’applicabilità dell’esenzione prevista dall’art. 17 comma 3, lett. c), d.P.R. n. 380/2001, con riferimento al contributo c.d. straordinario di costruzione, in quanto riferita al contributo di costruzione “ ordinario ”, deducendo che “ non si comprende come ciò che vale per il contributo ordinario non debba valere anche per quello straordinario ”, risulta evidente, a voler applicare la medesima logica presupposta dall’appellante, che le motivazioni che ostano all’accoglimento del motivo relativo all’applicabilità, nel caso di specie, dell’esenzione dal contributo ordinario valgono, altresì, per la non applicabilità dell’esenzione al contributo straordinario.

9.5. Ad ogni modo, va considerato che l’art. 16, comma 4, lett. d-ter), d.P.R. n. 380/2001 fa sorgere l’obbligo di corrispondere il contributo c.d. straordinario alla “ valutazione del maggior valore generato da interventi su aree o immobili in variante urbanistica o in deroga .” e che nel caso in esame si ricorrono dunque i presupposti di applicazione della norma in esame.

9.6. Risulta invece irrilevante, sul piano normativo, il distinguo fra le diverse tipologie di variante che possono inverarsi in relazione al caso di specie, sicché è infondata la deduzione di parte appellante secondo cui tale contributo non si applicherebbe quando la variante sarebbe scaturita comunque, anche in caso di dissenso comunale, qualora la Regione ritenga di rilasciare l’autorizzazione, dovendosi fare applicazione dell’art. 208 d.lgs. n. 152/2006 (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 3 aprile 2025 n. 2859, per un caso analogo).

10. Con il terzo motivo di appello, la società appellante censura il capo della sentenza che ha respinto il secondo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, con cui si è contestata la quantificazione del contributo straordinario.

10.1. Il terzo motivo di appello è infondato.

10.2. Accertato che l’appellante non ha diritto all’esonero dal contributo e che si tratta di intervento oneroso, costitutivo di una pretesa creditoria certa, a fronte della domanda di pagamento avanzata dal Comune, va ribadito che è onere del debitore allegare e provare, in via di eccezione, i fatti impeditivi e modificativi della pretesa di pagamento. Infatti, trattandosi di pretesa creditoria, la domanda non può essere paralizzata opponendo il vizio di difetto di motivazione, proprio dell'attività provvedimentale, essendo invece necessario contestare efficacemente i fatti costitutivi del diritto di credito previsto dalla legge, con specifico riferimento ai relativi criteri di quantificazione (così, Cons. Stato, sez. IV, n. 4907/2023, cit.).

10.3. Nel caso di specie, l’appellante si duole del criterio adoperato dal Comune che ha quantificato la pretesa tenendo conto del tipo di attività che la società potrà compiere sull’area grazie all’avvenuto mutamento della destinazione urbanistica, che ne consente la realizzazione.

La deduzione tuttavia è infondata.

L’art. 16, comma 4, lett. d-ter), d.P.R. n. 380/2001 correla l’incidenza degli oneri di urbanizzazione alla “ valutazione del maggior valore generato da interventi su aree o immobili in variante urbanistica ”.

L’enfasi è dunque posta dalla norma proprio sull’incremento di valore derivante dall’intervento e non già, come sostiene l’appellante, sulla differente classe di destinazione urbanistica che viene riconosciuta al fondo per effetto della variante.

Il criterio adoperato dal Comune – che ha collegato la quantificazione al maggior numero di rifiuti conferibili (pag. 27 ricorso di primo grado) e dunque ai maggiori profitti scaturenti all’impresa – non presenta i vizi normativi o logici prospettati e, quindi, risulta corretto.

Non infirma quanto appena rilevato il precedente di Sezione cui fa menzione la società nel ricorso di primo grado, ossia la sentenza del 12 aprile 2019 n. 2382, in cui si è affermato che il contributo c.d. straordinario costituisce “ un ulteriore onere rapportato all’aumento di valore che le aree e gli immobili hanno conseguito per effetto di varianti urbanistiche, deroghe o mutamenti di destinazione d’uso ”. Ciò proprio in considerazione di quanto rileva la stessa società nel ricorso di primo grado, ossia che il valore di un’area si misura, “ in primo luogo ”, sulla base della destinazione d’uso e dei relativi indici di edificabilità, ma tali elementi non sono, logicamente, gli unici cui si debba necessariamente tenere conto.

Del resto, l’art. 16, comma 5, d.P.R. n. 380/2001, dispone che: “ Nel caso di mancata definizione delle tabelle parametriche da parte della regione e fino alla definizione delle tabelle stesse, i comuni provvedono, in via provvisoria, con deliberazione del consiglio comunale, secondo i parametri di cui al comma 4, fermo restando quanto previsto dal comma 4-bis ”, demandando al consiglio comunale l’individuazione del parametro applicabile purché congruo rispetto ai parametri di cui al comma 4.

11. L’appellante ripropone infine talune deduzioni sviluppate nelle memorie illustrative, che, a suo dire, non sarebbero state prese in considerazione dal T.a.r.

11.1. Su tali “riproposizioni” va evidenziato che gli argomenti contenuti nelle memorie difensive presentano esclusivamente la finalità di illustrare le censure articolate nel ricorso introduttivo del giudizio, sicché hanno una valenza puramente argomentativa e persuasiva.

11.2. Non è necessario pertanto prendere in considerazione ciascuna argomentazione, perché si è già in precedenza esposto, in relazione ai motivi di gravame, le motivazioni che inducono a ritenerne infondatezza.

12. In definitiva, dunque, l’appello deve essere respinto.

13. Dalla reiezione dell’appello proposto dalla società Ecosavona s.r.l. discende l’improcedibilità per sopravvenuta carenza d’interesse dell’appello proposto dal Comune, il cui esame è da intendersi logicamente condizionato all’eventuale accoglimento del gravame principale.

14. Le spese del presente grado di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso n.r.g. 2352/2025 e sul ricorso incidentale, come in epigrafe proposto:

- respinge l’appello;

- dichiara improcedibile l’appello incidentale.

Condanna la società Ecosavona s.r.l. alla rifusione, in favore del Comune di Vado Ligure, delle spese del giudizio che liquida in euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre agli accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

GI NE, Presidente

IC TI, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IC TI	GI NE

IL SEGRETARIO